港鐵東涌線對(duì)成都軌道交通TOD綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)的啟示

何 敏,姬亞鵬

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,四川成都 610041)

1 城市軌道交通

城市軌道交通以其大運(yùn)量、高效率、輕污染、占地少等優(yōu)勢(shì)，早已成為許多大城市解決交通問題的首要選擇。2011年至2018年間，內(nèi)地?fù)碛谐鞘熊壍澜煌ǖ某鞘杏?3個(gè)增長(zhǎng)到32個(gè)，加上已獲批規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通的城市，未來擁有城市軌道交通系統(tǒng)的城市還將進(jìn)一步增加。但城市軌道交通建設(shè)成本高、投資需求大、回報(bào)周期長(zhǎng)，同時(shí)由于其公益屬性，運(yùn)營(yíng)維護(hù)也需要持續(xù)的資金保障。傳統(tǒng)的單純依靠政府投資建設(shè)的模式將給政府財(cái)政帶來巨大壓力，加劇政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，惡化債務(wù)水平。2018年7月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào))，意見規(guī)定除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40 % ，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。意見提高了建設(shè)城市軌道交通的門檻，也明確要求進(jìn)一步推動(dòng)城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新。

港鐵公司建設(shè)并運(yùn)營(yíng)香港地鐵系統(tǒng)，有著30多年地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和周邊物業(yè)開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)。港鐵公司也是世界上少數(shù)幾個(gè)具有盈利能力的城市地鐵公司之一，其地鐵與周邊物業(yè)一體化發(fā)展的模式已經(jīng)在香港取得極大成功，并被世界上很多城市學(xué)習(xí)和借鑒。文章通過港鐵東涌線開發(fā)的研究解析，結(jié)合成都軌道交通發(fā)展實(shí)際，以期形成對(duì)成都軌道交通TOD綜合運(yùn)營(yíng)開發(fā)的啟示。

2 港鐵東涌線TOD綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)剖析

2.1 東涌線基本概況

港鐵東涌線全長(zhǎng)約31 km，于1994年開工建設(shè)，1998年正線及6座車站通車，2003年與2005年分別新開通一座車站。東涌線沿線誕生了九龍站、香港站、青衣站、東涌站、奧運(yùn)站等多個(gè)世界著名的“軌道+物業(yè)”TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目。

東涌線沿線各個(gè)車站的綜合開發(fā)用地主要集中在以車站為中心的300 m半徑范圍內(nèi)。站點(diǎn)周邊用地功能多樣，其中以高層住宅最多，另外商業(yè)、辦公用地也比較多。特別的，多個(gè)站點(diǎn)周邊都配備有CDA用地，即綜合發(fā)展區(qū)。CDA用地是經(jīng)政府授權(quán)，港鐵可根據(jù)開發(fā)需要確定土地用途的用地，這為港鐵車站周邊土地的混合、高密度綜合開發(fā)創(chuàng)造了極好的條件(圖1、圖2、表1)。

圖1 東涌線各站點(diǎn)綜合開發(fā)用地范圍及面積

圖2 東涌線各站點(diǎn)周邊主要用地性質(zhì)

表1 東涌線各站開發(fā)情況一覽

2.2 東涌線開發(fā)模式

東涌線開發(fā)采用典型的港鐵“軌道+物業(yè)”一體化綜合開發(fā)的模式。該模式最主要的特征是以港鐵公司為中樞，實(shí)現(xiàn)“以地補(bǔ)鐵”。在進(jìn)行地鐵設(shè)計(jì)和建設(shè)時(shí)，港鐵公司除進(jìn)行地鐵施工建設(shè)外，還同時(shí)獲得地鐵上蓋及沿線部分土地開發(fā)權(quán)。港鐵公司建設(shè)、經(jīng)營(yíng)地鐵，邀約其他開發(fā)商一起開發(fā)地鐵沿線及上蓋的房地產(chǎn)，通過所建房地產(chǎn)的出售和出租獲取豐厚利潤(rùn)，并填補(bǔ)軌道建設(shè)資金。地鐵開通又促使沿線地產(chǎn)不斷增值，物業(yè)開發(fā)為港鐵注入軌道建設(shè)經(jīng)費(fèi)，日益繁華的地產(chǎn)刺激地鐵客運(yùn)量增長(zhǎng)，以此形成港鐵軌道和物業(yè)之間發(fā)展的正循環(huán)鏈(圖3)。

圖3 東涌線開發(fā)模式下各利益主體關(guān)系

“軌道+物業(yè)”模式下大致可分為初步評(píng)估和規(guī)劃、獲取土地物業(yè)開發(fā)特許權(quán)、開發(fā)商招標(biāo)、前期準(zhǔn)備工程、物業(yè)開發(fā)、物業(yè)管理六個(gè)流程(圖4)。

圖4 東涌線“軌道+物業(yè)”模式的開發(fā)流程

2.3 東涌線站點(diǎn)周邊開發(fā)建設(shè)時(shí)序

港鐵東涌線車站與周邊物業(yè)在開發(fā)時(shí)序上有兩個(gè)主要特征。一是統(tǒng)一開發(fā)，集中建設(shè)。即用大約5 a時(shí)間建成地鐵線路、車站，上蓋底層商業(yè)和周邊大量住宅。二是分期開發(fā)，協(xié)議約束。即地鐵建成后仍有物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目在進(jìn)行建設(shè)，港鐵通過協(xié)議約束開發(fā)商按期開發(fā)，保證物業(yè)收益的及時(shí)有效回收。以九龍站為例，上蓋采用港鐵與不同私人開發(fā)商合作的開發(fā)模式，由于開發(fā)體量大，項(xiàng)目共分為7期，項(xiàng)目時(shí)間跨度達(dá)8 a，共涉及酒店、住宅、寫字樓、商圈等多個(gè)開發(fā)項(xiàng)目以及多個(gè)開發(fā)主體(表2)。

在建設(shè)時(shí)序上，東涌線車站物業(yè)的建設(shè)表現(xiàn)為“自下而上、由近及遠(yuǎn)、先住后商”的特征。一般先期啟動(dòng)建設(shè)速度快、出售快，資金可以快速回籠的物業(yè)建筑(如住宅)，為后期開發(fā)提供資金，同時(shí)也為物業(yè)發(fā)展儲(chǔ)備足夠的人流和客流量，使項(xiàng)目開發(fā)的整體收益最大化(圖5)。

2.4 經(jīng)營(yíng)狀況與收支平衡手段

東涌線的經(jīng)營(yíng)成本主要分為建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本兩大塊。建設(shè)成本又分為軌道建設(shè)成本和物業(yè)開發(fā)成本，主要表現(xiàn)為投資。東涌線投資的主要特征是先高后低，軌道建設(shè)投資主要在前5年完成，物業(yè)開發(fā)投資主要集中在自地鐵開建后的10年內(nèi)。東涌線運(yùn)營(yíng)成本主要由日常運(yùn)營(yíng)成本、資產(chǎn)折舊及攤銷成本、資產(chǎn)更新及追加成本三部分組成，其中運(yùn)營(yíng)成本約占60%(圖6)。

表2 東涌線九龍站開發(fā)情況

圖5 建設(shè)時(shí)序示意

圖6 東涌線運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成及變化情況

東涌線的收入主要包括客運(yùn)收入、車站商務(wù)收入、持有物業(yè)收入和物業(yè)發(fā)展收入四類。前期收入主要以物業(yè)發(fā)展收入為主，后期物業(yè)發(fā)展收入大幅減少，同時(shí)客運(yùn)收入、車站商務(wù)和所持物業(yè)經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)步增加?？偟膩砜?，“軌道+物業(yè)”綜合開發(fā)前期，主要收入來自于房地產(chǎn)銷售業(yè)務(wù)(物業(yè)發(fā)展)，且數(shù)額較大；隨著客流增長(zhǎng)及物業(yè)開發(fā)逐步完成，后期主要利潤(rùn)來自于軌道運(yùn)營(yíng)、車站商務(wù)及物業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

從累計(jì)收支平衡情況來看，東涌線前期特點(diǎn)是高投入、高收入，但累計(jì)收入低于累計(jì)成本，最大資金缺口超過200億元(均為當(dāng)年價(jià))；中期得益于物業(yè)發(fā)展的豐厚收入，總收入開始較大幅度增長(zhǎng)，并于2007年左右達(dá)到項(xiàng)目累計(jì)總收支平衡；后期項(xiàng)目整體盈利不斷擴(kuò)大，且各業(yè)務(wù)收入相對(duì)穩(wěn)定，截止2014年總體盈利已超100億(圖7)。

圖7 東涌線總成本與總收入(單位:108元)

2.5 多元開發(fā)主體下關(guān)鍵工程的銜接

同一個(gè)TOD開發(fā)項(xiàng)目一般涉及到多個(gè)開發(fā)主體，多個(gè)開發(fā)主體與軌道交通系統(tǒng)的有效銜接關(guān)系到TOD價(jià)值的充分發(fā)揮。港鐵針對(duì)不同建設(shè)主體，在物業(yè)項(xiàng)目與軌道工程的銜接組織上制定管理機(jī)制。同一車站上蓋物業(yè)的開發(fā)時(shí)序和開發(fā)主體可能不同，但都需與港鐵就物業(yè)開發(fā)方案進(jìn)行統(tǒng)一對(duì)接，尤其是物業(yè)與軌道的接口規(guī)劃方案。一般情況下，港鐵會(huì)根據(jù)發(fā)展需求及開發(fā)商情況統(tǒng)籌物業(yè)開發(fā)時(shí)序，并在協(xié)議中加以約束。港鐵與開發(fā)商按照規(guī)劃協(xié)商確定的建設(shè)方案進(jìn)行建設(shè)，港鐵預(yù)留物業(yè)技術(shù)接口，并根據(jù)物業(yè)開發(fā)的進(jìn)度開放相關(guān)接口(圖8)。

圖8 地鐵開發(fā)中的接口銜接模式

在地鐵與物業(yè)的接口上主要存在三種情形。一種是不同建設(shè)主體的物業(yè)接口與軌道直接連通的情形；當(dāng)不同建設(shè)主體部分物業(yè)需通過其他物業(yè)通道與軌道連通時(shí)，存在另兩種情形：同期開發(fā)，或由近及遠(yuǎn)開發(fā)；分期開發(fā)，且較遠(yuǎn)物業(yè)先期開發(fā)。

當(dāng)不同建設(shè)主體的物業(yè)接口與軌道直接連通時(shí)，港鐵建設(shè)軌道車站及相關(guān)通道，各物業(yè)建設(shè)主體根據(jù)既定的建設(shè)方案建設(shè)各自物業(yè)及物業(yè)與軌道的銜接通道，物業(yè)建成后港鐵開放軌道通道(圖9)。

圖9 通道接口建設(shè)模式一

當(dāng)不同建設(shè)主體部分物業(yè)需通過其他物業(yè)通道與軌道連通，但物業(yè)同期開發(fā)時(shí)，各建設(shè)主體按協(xié)商好的建設(shè)方案建設(shè)各自項(xiàng)目范圍內(nèi)的通道，沒有與軌道直接連通的物業(yè)借助其他物業(yè)通道實(shí)現(xiàn)與軌道的連通，并協(xié)商補(bǔ)償(圖10)。

圖10 通道接口建設(shè)模式二

特殊情況下，不同建設(shè)主體部分物業(yè)需通過其他物業(yè)通道與軌道連通，且較遠(yuǎn)物業(yè)建筑先于較近物業(yè)建筑開發(fā)，此時(shí)港鐵通過以下三種方法解決接口問題:

(1)通過地面道路等進(jìn)行過渡性連通。

(2)通道先期由港鐵負(fù)責(zé)建設(shè)及管理，后期由開發(fā)商協(xié)商對(duì)港鐵進(jìn)行補(bǔ)償。

(3)港鐵負(fù)責(zé)建設(shè)不依附于其他物業(yè)建筑的公共連廊，實(shí)現(xiàn)與各獨(dú)立物業(yè)的連通。作為公共連廊，由政府進(jìn)行一定的補(bǔ)償，同時(shí)后期將由相關(guān)的各物業(yè)建設(shè)主體分擔(dān)一部分補(bǔ)償(圖11)。

圖11 通道接口建設(shè)模式三

3 成都軌道交通發(fā)展分析

3.1 線路基本概況

自2010年成都地鐵1號(hào)線開通以來，截止2019年底，成都已建成運(yùn)營(yíng)7條地鐵線路，共計(jì)約301 km。目前成都有超300 km在建線路，計(jì)劃于2024年前陸續(xù)開通運(yùn)營(yíng)(據(jù)成都軌道交通集團(tuán)官網(wǎng))，屆時(shí)成都市將運(yùn)營(yíng)約692 km的城市軌道交通線路。規(guī)模龐大的軌道交通線網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)需要大量的資金來支撐。(表3)

表3 成都市軌道交通線路一覽 km

3.2 建設(shè)情況分析

建設(shè)成本方面，通過對(duì)國(guó)家發(fā)改委已批復(fù)項(xiàng)目建設(shè)成本的分析(表4)，測(cè)算得成都2016年之前開建的軌道線路平均造價(jià)約5.0億元/km，2016年之后開建線路平均造價(jià)約6.2億元/km，目前前三期軌道交通項(xiàng)目累計(jì)需要建設(shè)投資已達(dá)約3000億元。估計(jì)成都第四期軌道線路建設(shè)費(fèi)用將達(dá)到平均6.8億元/km，所需建設(shè)投資高達(dá)1300億元。而根據(jù)成都市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，到2035年，成都市將建成35條1696公里城市軌道線路，保守預(yù)測(cè)所需建設(shè)資金將不少于6000億元。

3.3 經(jīng)營(yíng)情況分析

城市軌道交通運(yùn)營(yíng)期成本主要包括運(yùn)營(yíng)成本、攤銷成本、折舊成本和財(cái)務(wù)成本。其中運(yùn)營(yíng)成本由薪酬費(fèi)、修理費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)及營(yíng)運(yùn)費(fèi)等構(gòu)成(圖12)。

在運(yùn)營(yíng)成本及運(yùn)營(yíng)收入上，參考全國(guó)同行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。根據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2018年，全國(guó)城軌交通平均單位車公里運(yùn)營(yíng)成本23.8元，平均單位人公里運(yùn)營(yíng)成本0.84元，平均單位車公里運(yùn)營(yíng)收入17.2元，平均單位人公里運(yùn)營(yíng)收入0.48元。2018年，全國(guó)平均運(yùn)營(yíng)收支比為78 %，整體上城軌交通運(yùn)營(yíng)入不敷出依然是普遍狀況。

表4 成都部分軌道交通線路經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)

圖12 北京地鐵4號(hào)線成本構(gòu)成情況

由于全國(guó)各城市在客流強(qiáng)度、票價(jià)等方面存在差異，由人公里單位成本和車公里單位成本計(jì)算得出的總成本及總收入有一定的差異，此處采用二者平均值進(jìn)行測(cè)度。據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2018年成都軌道交通客運(yùn)周轉(zhuǎn)量達(dá)900 746萬人km，年運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到17 190萬車km。由此計(jì)算得出成都市城市軌道交通2018年運(yùn)營(yíng)成本約58億元，運(yùn)營(yíng)收入約36億元，運(yùn)營(yíng)收入與運(yùn)營(yíng)成本的差額為22億元(表5)。

3.4 軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)所需政府投入估算

通過以上對(duì)軌道交通建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)成本及收入的分析，可對(duì)未來軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需的政府投入進(jìn)行測(cè)算。

表5 2018年度成都市軌道交通運(yùn)營(yíng)情況測(cè)算

預(yù)設(shè)以下條件：軌道交通建設(shè)投資按可行性研究批復(fù)的實(shí)際投資額或參考同時(shí)期線路技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)計(jì)算、后期線路每年開通公里數(shù)相等、對(duì)運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼為平均0.078億元/km·a。在政府基本金出資比例由項(xiàng)目總投資的30 %增加至40 %的情況下，測(cè)算出政府為地鐵每年的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的財(cái)政支出，以成都當(dāng)前的財(cái)政收入水平來看，將占到成都財(cái)政收入的約1/10(表6)。

表6 近期成都軌道交通財(cái)政投入情況測(cè)算 108元

4 港鐵模式對(duì)成都TOD綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)的啟示

4.1 成都地鐵與港鐵經(jīng)營(yíng)上的差距

在整體成本和收入上，考慮建設(shè)、票價(jià)、人力等因素，兩者差距較小；港鐵在物業(yè)發(fā)展、物業(yè)經(jīng)營(yíng)和車站商務(wù)方面的收入均遠(yuǎn)高于成都地鐵，成為其重要的收入來源；整體上港鐵收入可以完全覆蓋成本，但成都地鐵目前收入與投入成本之間存在較大的差距(圖13、圖14)。

圖13 成都地鐵與港鐵經(jīng)營(yíng)成本對(duì)比(單位:108元/(km·a))

圖14 成都地鐵與港鐵經(jīng)營(yíng)收入對(duì)比(單位:108元/(km·a))

4.2 對(duì)標(biāo)港鐵的成都地鐵發(fā)展建議

港鐵與成都地鐵在發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式上存在著巨大的差異。從城市綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)的角度來評(píng)價(jià)，港鐵模式既能減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能有效地用TOD綜合開發(fā)來優(yōu)化城市格局和功能。港鐵“軌道+物業(yè)”的綜合開發(fā)模式是一種可持續(xù)的軌道交通發(fā)展模式。結(jié)合成都實(shí)際，提出以下三點(diǎn)建議。

4.2.1 創(chuàng)新土地出讓

借鑒港鐵模式，探索由政府劃撥土地，或是以評(píng)估的地鐵項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)之前的低地價(jià)，將土地開發(fā)權(quán)授予軌道集團(tuán)，由軌道集團(tuán)統(tǒng)籌推進(jìn)軌道交通站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)。通過地價(jià)增值及物業(yè)發(fā)展獲取持續(xù)收益，用于填補(bǔ)軌道交通巨大的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)投入。用“土地+軌道”的模式，一方面推進(jìn)軌道交通項(xiàng)目的開發(fā)，另一方面也通過最大限度獲取土地溢價(jià)來補(bǔ)充軌道建設(shè)資金缺口，同時(shí)也能促成“軌道+社區(qū)”的優(yōu)質(zhì)城市空間的形成。在此模式下，一般用假設(shè)開發(fā)法確定地價(jià)及出地規(guī)模(圖15)。

圖15 基于假設(shè)開發(fā)法的土地價(jià)值測(cè)算模式

根據(jù)港鐵東涌線以及港鐵在深圳地鐵4號(hào)線二期工程開發(fā)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)，地鐵周邊土地在有地鐵開發(fā)時(shí)將溢價(jià)約40 %，在后期土地拍賣出讓的價(jià)格還將增高一倍，最終土地價(jià)格將達(dá)到基礎(chǔ)地價(jià)的2～3倍。一般港鐵將土地出讓金額的50 %上繳政府、另50 %用于地鐵建設(shè)融資。政府根據(jù)此模式測(cè)算出軌道融資所需的土地規(guī)模。

4.2.2 組織機(jī)制保障

建議借鑒港鐵，根據(jù)實(shí)際可行性構(gòu)建以軌道集團(tuán)為組織中樞和利益協(xié)調(diào)主體，統(tǒng)籌土地利用、建設(shè)開發(fā)及高效運(yùn)營(yíng)；堅(jiān)持先策劃后規(guī)劃、無設(shè)計(jì)不施工的原則，引進(jìn)運(yùn)營(yíng)公司、策劃公司和設(shè)計(jì)院等團(tuán)體進(jìn)行前期土地一體化開發(fā)設(shè)計(jì)；政府特許軌道集團(tuán)進(jìn)行土地綜合開發(fā)，并在開發(fā)時(shí)限、效益等指標(biāo)上予以督導(dǎo)考核；軌道集團(tuán)通過協(xié)議嚴(yán)格約束建設(shè)單位按期施工、按期完工，并建立違約淘汰機(jī)制，保障項(xiàng)目綜合開發(fā)按規(guī)劃推進(jìn)、按計(jì)劃收益(圖16)。

圖16 對(duì)標(biāo)港鐵的軌道開發(fā)組織機(jī)構(gòu)保障架構(gòu)

4.2.3 綜合運(yùn)營(yíng)策略

(1)綜合開發(fā)應(yīng)考慮資金快速回籠。住宅一般具有建設(shè)快、出售快的優(yōu)勢(shì)，因此綜合開發(fā)應(yīng)先期開發(fā)一批住宅，實(shí)現(xiàn)資金快速回籠，也有助于客流、人流的增長(zhǎng)，為后續(xù)客運(yùn)及物業(yè)收益作支撐。

(2)由政府委托軌道集團(tuán)或其他機(jī)構(gòu)自持物業(yè)并進(jìn)行管理，自持物業(yè)可保證物業(yè)增值收益最大程度回收，并實(shí)現(xiàn)持久收益，為軌道建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供資金保證。

(3)要多渠道拓寬綜合開發(fā)收入來源，以車站店鋪、廣告、電訊等業(yè)務(wù)為突破口，大力拓展車站商務(wù)；同時(shí)優(yōu)化無縫乘車環(huán)境，加大客流培育力度，增加客運(yùn)收入。

(4)要組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)加強(qiáng)精細(xì)化管理，建議由軌道集團(tuán)為主體，組建軌道運(yùn)營(yíng)、車站商務(wù)拓展、物業(yè)管理、物業(yè)開發(fā)、施工建設(shè)等專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)，實(shí)行精細(xì)化、效率導(dǎo)向化的管理，減少運(yùn)營(yíng)成本。