關(guān)于生態(tài)環(huán)境部門預(yù)算績效指標(biāo)編制的思考與分析

摘要：績效指標(biāo)作為績效目標(biāo)的重要組成部分，其編制是預(yù)算績效管理目標(biāo)編制環(huán)節(jié)中的一個難點(diǎn)。本文通過對績效指標(biāo)設(shè)置中存在的問題進(jìn)行梳理并提出相應(yīng)的指標(biāo)設(shè)置建議，以期提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，以及項目預(yù)算對任務(wù)工作的支撐效率。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;績效管理;指標(biāo)編制

中圖分類號：X196 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）06-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.06.115

Problems and suggestions on the establishment of ecological environment monitoring performance indicators

Huang Zilu

（Taizhou Environmental Monitoring Center of Jiangsu Province，Taizhou Jiangsu 225300，China）

Abstract：As an important part of performance objectives，the establishment of performance indicators is a difficulty in the establishment of budget performance management objectives.This paper combs the problems existing in the setting of performance indicators and puts forward corresponding suggestions to improve the scientificity，standardization and operability of budgeting，as well as the supporting efficiency of project budget to task work.

Key words： Ecological environment monitoring;Performance management;Index compilation

預(yù)算績效管理是指以支出結(jié)果為導(dǎo)向，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等全過程的預(yù)算管理模式，適用于生態(tài)環(huán)境部門預(yù)算資金管理。近年來，國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)深化發(fā)展，國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)項目量逐年增加，建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)資金成倍增長[1]。2018年，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，明確提出要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境部貫徹落實(shí)<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見>實(shí)施方案》《生態(tài)環(huán)境部部門預(yù)算績效管理辦法》，以進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門預(yù)算管理，強(qiáng)化支持責(zé)任、優(yōu)化資源配置、提高資金使用效率。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的日趨緊張，財政支出的收緊，抓好生態(tài)環(huán)境部門績效管理，做好績效指標(biāo)編制，提高預(yù)算資金使用效率顯得尤為重要。

1 績效指標(biāo)設(shè)置的重要性

績效目標(biāo)是績效管理中的一個難點(diǎn)，如何把績效目標(biāo)編制好，事關(guān)預(yù)算的編制及資金使用效果。目前是根據(jù)預(yù)算控制數(shù)，來核算需要完成的目標(biāo)任務(wù)，但是在將來真正進(jìn)入到以結(jié)果為導(dǎo)向預(yù)算的時候，首先需要根據(jù)預(yù)期想要達(dá)到的目標(biāo)，明確如何安排時間進(jìn)度，控制資金成本，需要多少人力物力資源予以保障，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期理想的效果，由此編制出預(yù)算。所以績效目標(biāo)是預(yù)算編制的前提，同時也是在將來進(jìn)行中期執(zhí)行過程監(jiān)督監(jiān)控的抓手，也是事后開展績效評價的依據(jù)。

績效指標(biāo)作為績效目標(biāo)的重要組成部分，其編制是績效管理目標(biāo)編制環(huán)節(jié)中的重中之重?？冃е笜?biāo)具有很強(qiáng)的項目自身獨(dú)特屬性，也是項目實(shí)施內(nèi)容的高度概括，要從復(fù)雜的項目中抽離出可以用于判斷項目完成質(zhì)量好壞的關(guān)鍵性指標(biāo)，存在著不小的難度。

2 績效指標(biāo)的內(nèi)容與審核

績效指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，其中，產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等，效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、可持續(xù)效益、滿意度等。預(yù)算單位在績效目標(biāo)共性指標(biāo)框架基礎(chǔ)上，根據(jù)本單位項目內(nèi)容特點(diǎn)，設(shè)置合理的、可衡量的個性指標(biāo)，特別是生態(tài)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和可持續(xù)指標(biāo)，確?？冃繕?biāo)指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配[2]。按照“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”的原則，財政部門對編報的預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行全面審核，重點(diǎn)審核規(guī)范性，并對績效目標(biāo)完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性負(fù)責(zé)。

3 目前績效指標(biāo)設(shè)置中存在的問題

一是績效目標(biāo)設(shè)置邏輯性不強(qiáng)。在當(dāng)前任務(wù)量設(shè)置較低的情況下，如設(shè)置的要求達(dá)到80%，則會帶來一年之后開展社會績效評價時，可能超數(shù)位甚至是數(shù)十位完成工作的問題，任務(wù)量超額完成但還是使用了當(dāng)前的資金量，則會引起績效目標(biāo)是否設(shè)定過低，而預(yù)算資金的編報是否虛高的疑問，因此目標(biāo)編報一定要符合邏輯，使完成值與目標(biāo)值之間的誤差降到最低。

二是目標(biāo)設(shè)定不夠量化和細(xì)化，難以考核和衡量。總體來說出現(xiàn)這個問題，是因?yàn)槲磳椖窟M(jìn)行充分論證，目標(biāo)設(shè)定看上去是預(yù)算單位主動作為，實(shí)際上是和財政部門之間的契約協(xié)議，在填報績效目標(biāo)去執(zhí)行去履行的同時，財政部門依據(jù)提出的指標(biāo)進(jìn)行考核和獎懲，所以績效目標(biāo)不僅是一個契約，同時也是給自己設(shè)置的一個考卷，是在一年的預(yù)算執(zhí)行完成之后進(jìn)行衡量和打分的依據(jù)。

三是缺乏關(guān)鍵核心指標(biāo)。所謂的核心指標(biāo)是指生態(tài)環(huán)境部門獨(dú)有的，其他部門完全不具備，此類指標(biāo)在設(shè)置的時候需要特別關(guān)注，比如節(jié)能環(huán)保類項目中的“對外援助”指標(biāo)，如和其他內(nèi)容差別不大，指向性不太強(qiáng)，則參照外交部指標(biāo)的設(shè)置選取即可。

四是部分指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取工作量大。如公眾滿意度、提供服務(wù)的有效性等需要多團(tuán)體相互協(xié)作的指標(biāo)，與預(yù)算參與主體責(zé)任綁定設(shè)置，能夠有效激勵預(yù)算參與人員的工作積極性，進(jìn)而提升有限財政資源的使用效率，但需要開展?jié)M意度調(diào)查才能獲取，存在一定的難度。

五是設(shè)置目標(biāo)不夠完善，數(shù)量指標(biāo)多、質(zhì)量指標(biāo)少，存在一定的隨意性。在設(shè)定的績效目標(biāo)中，指標(biāo)不夠細(xì)化，定量指標(biāo)少、定性指標(biāo)較籠統(tǒng)，尤其在關(guān)鍵的效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)上避重就輕，不能真實(shí)地反映預(yù)算的產(chǎn)出和社會影響的期望值，在定量指標(biāo)中，片面追求數(shù)量，對質(zhì)量重視不夠，指標(biāo)的預(yù)算資金計算不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，甚至出現(xiàn)湊任務(wù)數(shù)的現(xiàn)象[3]。

4 指標(biāo)設(shè)置建議

目前強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)的結(jié)果應(yīng)用，是考慮到績效評價完成之后，存在幾年后預(yù)算偏離中心或幾個項目結(jié)合不理想的情況，這將會影響來年預(yù)算資金的配置和配給，因此績效目標(biāo)的設(shè)置顯得十分關(guān)鍵。

4.1 指標(biāo)表述規(guī)范、內(nèi)容飽滿，體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)

績效目標(biāo)內(nèi)容要飽滿，以生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理與運(yùn)行項目為例，涉及的數(shù)量指標(biāo)實(shí)際非常多，監(jiān)測點(diǎn)位斷面、項目、頻次都可作為數(shù)量指標(biāo)，三級指標(biāo)中站點(diǎn)運(yùn)行數(shù)量還需明確水環(huán)境監(jiān)測和空氣環(huán)境監(jiān)測的分類，按季監(jiān)測還是按年度監(jiān)測。比如藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點(diǎn)區(qū)域強(qiáng)化監(jiān)督定點(diǎn)幫扶工作中，因查找的問題未知，解決問題的個數(shù)無法設(shè)為指標(biāo)?？稍O(shè)置檢查覆蓋城市數(shù)，包括檢查企業(yè)的個數(shù)作為數(shù)量指標(biāo)，“煤改電”專項可加入檢查村莊、社區(qū)的數(shù)量，從而反映整個督查工作規(guī)模。此外，還必須根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)及未來發(fā)展需要設(shè)置部分引領(lǐng)性指標(biāo)，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)。

4.2 引入選取合適的考核指標(biāo)

績效評價指標(biāo)、國家的行業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃中的一些考核指標(biāo)考慮引入，選取可適用的，把規(guī)劃政策文件中的指標(biāo)要求進(jìn)行提煉，就是非常好的指標(biāo)。如《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等，《意見》中的總體目標(biāo)和分類指標(biāo)，通過信息梳理得到的指標(biāo)可用于指標(biāo)體系的構(gòu)建。

4.3 選取合適的關(guān)鍵核心指標(biāo)

關(guān)鍵指標(biāo)是從大量的指標(biāo)中選取出來的，具有更高相關(guān)性的指標(biāo)，如“地表水質(zhì)量達(dá)到或好于Ⅲ類水體比例（%）”通常被作為反映地表水污染防治國控、省控斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況的關(guān)鍵指標(biāo)。綜合指標(biāo)是依據(jù)理論模型對多個指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)匯總，如“生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)”。就關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)置的具體數(shù)量而言，一個組織設(shè)置4-10個指標(biāo)是較為理想的選擇。根據(jù)人們對于一個評價的主觀反應(yīng)，若項目評價指標(biāo)超過20個，參與主體在心理上便會開始對其胡亂對付，相反，若為十來個指標(biāo)，每個指標(biāo)評價結(jié)果的真實(shí)可靠性則會提升[4]。

綜上，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境項目績效目標(biāo)管理，規(guī)范指標(biāo)編制工作顯得十分必要和重要，應(yīng)從預(yù)算申報環(huán)節(jié)即明確績效目標(biāo)，重視績效指標(biāo)采集和復(fù)核，確保指標(biāo)內(nèi)容清晰完整、可量化、可衡量、可完成，從而使目標(biāo)與建設(shè)內(nèi)容相匹配，且合理可達(dá)、可評價。

參考文獻(xiàn)

[1]于洋，孫媛，等.關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算項目管理的幾點(diǎn)思考—以國家環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)及運(yùn)行項目管理為例[J].環(huán)境保護(hù)，2017，19（45）：73-75.

[2]馬蔡琛，陳蕾宇.我國預(yù)算績效指標(biāo)體系的發(fā)展演進(jìn)與實(shí)踐探索[J].理論與現(xiàn)代化，2019，3（2）：84-92.

[3]王蓉輝.科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2019，31（54）：111-112.

[4]王路.績效指標(biāo)編制的拆合與補(bǔ)充[J].績效管理，2019，4（23）：47-49.

收稿日期：2020-04-30

作者簡介：黃子璐（1986-），女，漢族，碩士，工程師，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測與管理。