政府?dāng)≡V案背后的北京“民告官”改革

胥大偉

2019年，北京市第四中級人民法院（以下簡稱北京四中院）的一次判決，對地方政府“敲了警鐘”。

趙強(qiáng)在北京市懷柔區(qū)廟城鎮(zhèn)廟城村承包土地，用于種植果樹。因當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)改造項目，果樹被強(qiáng)制清除，趙強(qiáng)于是將懷柔區(qū)政府告上法庭，請求法院確認(rèn)清除行為違法。在庭審上，懷柔區(qū)政府辯稱“不是我干的”，涉案棚戶區(qū)改造項目的實施主體和建設(shè)主體為銀地公司，銀地公司委托拆除公司實施項目范圍內(nèi)的拆除工作是民事行為，而非行政行為。

然而北京四中院最終判決懷柔區(qū)政府?dāng)≡V。法院認(rèn)為懷柔區(qū)政府的“授權(quán)”行為屬于行政委托，相應(yīng)的行政法律責(zé)任由委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。政府沒有證據(jù)證明強(qiáng)制清除行為履行了做出決定、告知權(quán)利等法定程序，違反了法定程序。

此案也被業(yè)界認(rèn)為，規(guī)制了地方政府采取“授權(quán)”等方式和名義規(guī)避違法行政責(zé)任承擔(dān)的行為。

事實上，政府機(jī)關(guān)敗訴早已不是“新聞”。近些年來，各地行政訴訟案件增長迅速。以北京四中院為例，2019年，該院受理一審行政案件1749件，是2014年北京市法院受理同類行政案件總數(shù)的8倍，作出實體判決的案件中，行政機(jī)關(guān)的敗訴率為12.6%。北京四中院副院長程琥對《中國新聞周刊》表示，不能將敗訴率與法治政府水平簡單“掛鉤”，應(yīng)科學(xué)看待政府?dāng)≡V率。

政府的敗訴風(fēng)險點

2014年12月30日，北京四中院掛牌成立，成為全國首批跨行政區(qū)劃法院，并實行行政案件的集中管轄。這也是中國探索“民告官”改革的試水之舉。

每年一度的司法審查報告，是評估這項改革的一次契機(jī)。近日，北京四中院發(fā)布了《2019年度行政案件司法審查報告》，這是北京四中院連續(xù)第五年發(fā)布“民告官”領(lǐng)域相關(guān)“白皮書”。

從北京四中院公布的數(shù)據(jù)來看，2019年，行政機(jī)關(guān)敗訴率相較于2018年上升了1.2個百分點，但近五年的審判數(shù)據(jù)顯示，行政機(jī)關(guān)敗訴率總體呈下降趨勢。

程琥告訴《中國新聞周刊》，每一年的敗訴率變化，既有必然性，也存在一定偶然性。因為判決政府?dāng)≡V，都是基于案件中政府的行為，這就導(dǎo)致敗訴率的變化存在偶然性。程琥舉例，地方政府的一個工程，可能就會涉及一批案件，因涉訴案件基數(shù)大，一旦大量案件敗訴，當(dāng)年政府的敗訴率也會驟增。而類似村務(wù)公開的案件，也同樣存在著案件量多，一旦大面積敗訴，導(dǎo)致政府的敗訴率上升的情況。

（資料圖片）政府在行政訴訟中的敗訴，將進(jìn)一步倒逼政府依法行政。圖/人民視覺

有著多年審判經(jīng)驗的程琥梳理發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)≡V的原因主要有行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實不清、程序違法、適用法律錯誤、行政行為明顯不當(dāng)和履行法定職責(zé)不到位等。

行政審判庭庭長陳良剛透露，從北京四中院的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，事實不清、證據(jù)不足，是行政機(jī)關(guān)敗訴的最主要的風(fēng)險點。以信息公開案件為例，當(dāng)公民申請公開某個政府信息，政府答復(fù)說這個信息不存在，因此沒法公開。法院就會要求被告政府機(jī)關(guān)提供對這個信息進(jìn)行查找檢索的證據(jù)，來證明這個信息確實是不存在的。“但有時候政府機(jī)關(guān)在這方面證據(jù)是不充分的，甚至說可能就沒有什么有效的證據(jù)來證明它進(jìn)行過檢索。”這將產(chǎn)生一個明顯的敗訴風(fēng)險點。

政府履責(zé)是政府另一個高敗訴風(fēng)險領(lǐng)域。北京四中院以往的案件中，就有一例典型案例。此案的原告曾給當(dāng)?shù)貐^(qū)政府寄了一封要求信息公開的申請信，信封寫明某某區(qū)政府信息公開辦公室收，但他錯把辦公室的“公”寫成工人的“工”。區(qū)政府以沒有專門的信息公開辦公室為由，做了退件處理。

在庭審中，區(qū)政府答辯稱，原告寫的機(jī)構(gòu)不存在，因此沒法履責(zé)。而審案法官分析，原告已經(jīng)寫明了某某區(qū)人民政府指向是這個區(qū)政府，至于說區(qū)政府哪個具體的部門來進(jìn)行處理，它屬于區(qū)政府自己內(nèi)部的一個分工。法官最終認(rèn)為，原告給政府提出履責(zé)申請的事實清楚，政府退件處理屬于不履行法定職責(zé)，最后承擔(dān)敗訴的責(zé)任。

程琥發(fā)現(xiàn)，一些案件中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡“亂拍板”，導(dǎo)致決策之后出現(xiàn)大面積的違法。有的行政機(jī)關(guān)制定的一些規(guī)范性文件，與上位法沖突導(dǎo)致敗訴。而近年來，地方政府將執(zhí)法權(quán)進(jìn)一步下放至基層，也增加了政府應(yīng)訴、敗訴的風(fēng)險。

近期，中國多地法院相繼公布了行政案件的司法審查報告。2019年，以陜西省政府為被告的一審行政案件中，政府?dāng)≡V率為38.60%。云南、青海兩省，行政機(jī)關(guān)敗訴率分別為25.60%和21.35%。而2019年，深圳兩級法院審結(jié)生效的行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率僅為6.2%，呈現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)敗訴率的東西部差異。

中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波對《中國新聞周刊》表示，不能絕對化地來看政府的敗訴率。地區(qū)的案件總量這個“分母”，決定了政府?dāng)≡V率的升降。不同地區(qū)之間的政府依法行政的能力和水平存在差距，也會造成地區(qū)間政府?dāng)≡V率的數(shù)值差異。此外，信息公開、房屋征遷等群體性案件，政府?dāng)≡V比率也相對較高，這也是影響政府?dāng)≡V率的重要因子。

在王敬波看來，政府的敗訴率可以作為評價一個地區(qū)法治化水平的“參照物”，但它不是一個絕對化的指標(biāo)。

告官要見官

2020年4月22日，北京四中院在線公開審理原告孫某某訴北京市房山區(qū)人民政府土地權(quán)屬爭議案，房山區(qū)區(qū)長郭延紅作為被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。此案是新冠肺炎疫情期間北京首例區(qū)長遠(yuǎn)程出庭應(yīng)訴的行政案件。

在北京，區(qū)長出庭應(yīng)訴，并非個案。2019年11月，北京市民葉先生等三人認(rèn)為《房屋征收補(bǔ)償決定書》送達(dá)程序違法，起訴朝陽區(qū)政府，要求撤銷該決定書，朝陽區(qū)區(qū)長文獻(xiàn)作為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。十幾天后，北京市西城區(qū)市民張先生因?qū)砍凶馊俗兏袨椴环?，將西城區(qū)政府起訴至北京四中院，西城區(qū)區(qū)長孫碩出庭應(yīng)訴。

一些案件中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡“亂拍板”，導(dǎo)致決策之后出現(xiàn)大面積的違法。有的行政機(jī)關(guān)制定的一些規(guī)范性文件，與上位法沖突導(dǎo)致敗訴。而近年來，地方政府將執(zhí)法權(quán)進(jìn)一步下放至基層，也增加了政府應(yīng)訴、敗訴的風(fēng)險

程琥告訴《中國新聞周刊》，近些年來，北京四中院一直在持續(xù)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，并實現(xiàn)區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴全覆蓋，區(qū)政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化，區(qū)政府工作人員出庭率100%，以改變“告官不見官”的局面。

“我們不會和政府機(jī)關(guān)在個案上進(jìn)行互動，這會影響案件的公正審判?！北本┧闹性盒姓徟型ネラL陳良剛告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)明確需要政府負(fù)責(zé)人出庭時，法院會給被告行政機(jī)關(guān)發(fā)送負(fù)責(zé)人出庭通知書，并要求被告行政機(jī)關(guān)提交相應(yīng)負(fù)責(zé)人的職務(wù)證明材料，確定出庭的部門，坐在相應(yīng)的席位上，進(jìn)行開庭程序。

最高人民法院行政審判庭庭長黃永維近日表示，行政糾紛不是普通的法律糾紛，而是“官”民糾紛。實踐證明，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，有效紓解了“官”民的對立情緒，實質(zhì)化解了大量的行政糾紛。受訪法官亦表示，領(lǐng)導(dǎo)官員的出庭應(yīng)訴，可以促進(jìn)矛盾的解決，對原告而言也是一種姿態(tài)和安慰。

今年7月1日起，《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》施行。這部司法解釋對“告官要見官”做了進(jìn)一步的制度完善，將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”范圍適度擴(kuò)大。除了正職，新的司法解釋將“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負(fù)責(zé)人”寫入。

然而現(xiàn)實中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭率依舊不高。在今年大連、西安等地發(fā)布的行政案件“白皮書”中，都點出了行政負(fù)責(zé)人出庭率過低的問題。以西安為例，2019年一審行政案件行政負(fù)責(zé)人出庭率僅為4.15%。學(xué)者認(rèn)為，行政負(fù)責(zé)人出庭率與當(dāng)?shù)毓賳T素質(zhì)和法治化水平有關(guān)系。

要求政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并非易事。程琥以北京為例，向《中國新聞周刊》分析，北京有16個區(qū)，區(qū)長每天都很忙，很難抽身去應(yīng)訴某個案件。此外，不少行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并非法律“科班出身”，對行政訴訟并不了解，這使得他們對出庭應(yīng)訴存在膽怯。而區(qū)長出庭應(yīng)訴往往社會關(guān)注度高，動輒十幾個政府部門負(fù)責(zé)人在場旁聽，加上案件全程網(wǎng)絡(luò)直播，更加放大了緊張情緒。

北京四中院行政審判庭法官張巖是一名資深行政審判法官。在她的印象中，這些年，北京的區(qū)長們出庭應(yīng)訴變化巨大。從一開始區(qū)長只參與案件最后的陳述，到如今，從舉證質(zhì)證到辯論再到最后陳述，都全程參與。

一位北京的區(qū)長還曾對張巖表示，他希望出庭應(yīng)訴一個敗訴風(fēng)險高的案件。區(qū)長出庭應(yīng)訴不再是一個宣傳噱頭或政績加分項，而是把行政訴訟作為一面鏡子，去考察基層職能部門依法行政的水平。

點穴療法

“民告官”案中，有一類現(xiàn)象讓法官頗為頭疼，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴準(zhǔn)備不到位。

陳良剛說，一些案件中，政府機(jī)關(guān)往往只提供一份證據(jù)材料，“而每個案件都應(yīng)該至少提供兩份，因為法院要留存，還要給對方當(dāng)事人一份?！边€有的政府應(yīng)訴人員提交證據(jù)材料時，常會忽略一些重要證據(jù)材料。

張巖發(fā)現(xiàn)，一些行政案件的庭審中，應(yīng)訴的政府工作人員雖然比較了解自己的工作，但常?！奥牪欢ü僭趩柺裁础?。這使得整個庭審過程中出現(xiàn)這樣的一幕：應(yīng)訴被告覺得“一肚子話法官不問”，而法官覺得“我問你的話你怎么就聽不懂？”

行政案件的應(yīng)訴，政府機(jī)關(guān)往往會采用政府部門工作人員加律師或代理人的模式。但有的委托代理人對案件事實缺乏基本了解，在法庭上陷入被動;政府部門應(yīng)訴人員與代理人之間常常出現(xiàn)溝通不足的情況，使得他們往往怕出庭時講錯話，而選擇“出庭不應(yīng)聲、應(yīng)訴不應(yīng)答”。

最近出臺的最高院司法解釋，為避免出現(xiàn)“出庭不應(yīng)聲、應(yīng)訴不應(yīng)答”現(xiàn)象，作出了制度安排，其中明確“出庭負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對涉訴事項具有一定程度的決定權(quán)限”，要求“負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見”。

王敬波認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不是專業(yè)的律師或者法務(wù)人員，讓他們在庭上“唇槍舌劍”并不符合實際，“行政案件如何能夠更好的解決，既要考慮到原告一方的合法訴求，也需要能夠符合行政上的一些規(guī)則，最高院的司法解釋，做了探索。”

程琥告訴《中國新聞周刊》，北京四中院與各區(qū)政府之間一直在進(jìn)行良性的“府院互動”。張巖將這種“互動”，稱之為點穴療法。北京四中院對行政機(jī)關(guān)敗訴案件全部制發(fā)了司法建議書。行政案件不能“一判了之”，法官們希望通過司法建議書告訴政府為什么敗訴，錯在哪。

多位受訪的法官認(rèn)為，每一個敗訴案件對政府都是一個觸動，敗訴意味著政府的行為被畫了一個“叉”，是一個否定性評價。而政府?dāng)≡V背后的司法監(jiān)督，將進(jìn)一步倒逼政府依法行政。

提高行政訴訟案件審判的獨立性，加強(qiáng)對政府的司法監(jiān)督，是這一輪改革的初衷。程琥認(rèn)為，地方法院的“人、財、物”由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)保障，當(dāng)?shù)胤ㄔ河謥怼皩彙碑?dāng)?shù)卣?，這就容易導(dǎo)致出現(xiàn)地方保護(hù)和行政干預(yù)?？缧姓^(qū)劃法院的設(shè)立和行政案件的跨區(qū)域集中管轄，就是旨在打破司法管轄區(qū)和行政管理區(qū)的高度重合所誘發(fā)的行政訴訟“立案難”“審判難”和“執(zhí)行難”的制度性窠臼。

北京四中院主要管轄以區(qū)政府為被告的一審行政案件。相比于同樣是跨行政區(qū)劃的北京其他中級人民法院，北京四中院并不下轄基層法院。程琥認(rèn)為，這一制度設(shè)計使得北京四中院獨立審判的色彩更濃，“消弭了地方政府通過基層法院影響上訴法院的可能性”。

目前，中國只有上海市三中院和北京市四中院兩家跨行政區(qū)劃法院。王敬波告訴《中國新聞周刊》，跨行政區(qū)劃法院是一個改革的探索，但現(xiàn)在改革并沒有再往前推進(jìn)。

現(xiàn)階段各地行政案件審判體制改革，形式多樣，效果不一。王敬波認(rèn)為，跨行政區(qū)劃法院相關(guān)改革應(yīng)繼續(xù)向前推進(jìn)。多位專家建議，下一步的改革路徑應(yīng)考慮行政法院的設(shè)置，以解決法院的專業(yè)化和相對獨立性的問題。

（文中趙強(qiáng)、朱斌為化名）