城投公司發(fā)展困境及轉(zhuǎn)型對策探析

焦劍梅

摘要：隨著城市化進程放緩，城投公司城建投資開發(fā)的使命面臨結(jié)束，然而作為地方最主要的國有資本運作主體，通過全方位的市場化轉(zhuǎn)型，城投公司仍然可以承擔(dān)引導(dǎo)促進地方經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任。立足于此，對城投公司的困境及轉(zhuǎn)型策略進行初步探析。

關(guān)鍵詞：城投公司;發(fā)展困境;轉(zhuǎn)型對策

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）06-0043-45

收稿日期：2020-05-12

上世紀90年代分稅制改革大背景下應(yīng)運而生的城投公司，在我國城鎮(zhèn)化進程中扮演了舉足輕重的角色，大規(guī)模的土地一級開發(fā)及基建熱潮推動我國城市建設(shè)快速發(fā)展。然而，高速發(fā)展的背后是生產(chǎn)要素的大量投入和風(fēng)險的聚集，中央對地方債務(wù)的清理以及供給側(cè)改革對經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量要求，都倒逼城投公司進行全方位轉(zhuǎn)型。

1城投公司發(fā)展困境

1.1債務(wù)規(guī)模龐大

上世紀90年代初，受分稅制改革的影響地方政府財權(quán)大大削弱。由于預(yù)算法規(guī)定不得以政府為主體發(fā)行債務(wù)，為加快城市建設(shè)，承擔(dān)地方政府投融資任務(wù)的城投公司應(yīng)運而生。過去20年伴隨著城市建設(shè)的高歌猛進，城投公司肩負的債務(wù)規(guī)模也空前膨脹。2014年中央發(fā)布的43號文及其之后出臺的系列文件，都致力于厘清地方政府與城投公司債務(wù)邊界。然而，地方投融資體制的徹底轉(zhuǎn)換需要一定過程，而且城市發(fā)展對投資有著固有的內(nèi)在需求，導(dǎo)致城投公司的債務(wù)規(guī)模仍然在防控過程中慣性增長，截止到2019年全國城投公司負債規(guī)模達到9萬多億元。近年來，全國各大城投公司紛紛步人還本付息的高峰期，債務(wù)集中到期導(dǎo)致流動性緊張，企業(yè)再融資能力下降，資金鏈進一步承壓。

1.2體制機制僵化

由于大部分城投公司由政府全額出資組建，其治理決策方式受國資監(jiān)管方式和授權(quán)機制的影響，業(yè)務(wù)發(fā)展方向也須符合國資監(jiān)管機構(gòu)對資本整體布局的要求。因此其體制機制僵化主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是決策流程繁雜。大部分城投公司在集團總部和子公司層面分別設(shè)立董事會，經(jīng)營性投資項目的決策須報請兩級董事會決議，且中間環(huán)節(jié)還需經(jīng)歷子公司業(yè)務(wù)部門、集團歸口部門、兩級總經(jīng)理辦公會以及集團黨委會的決策，流程繁雜影響項目進度;二是人力資源管理行政化。人員的聘用與提拔受到多重因素的影響，晉升通道狹窄，帶有較強的地方行政色彩。

1.3經(jīng)營性業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱

城投公司的傳統(tǒng)主營業(yè)務(wù)多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地一級開發(fā)以及政府準入的公益性及準公益領(lǐng)域。長期以來形成了代政府進行項目融資建設(shè)，靠財政返還彌補項目成本的固有模式。此種經(jīng)營形態(tài)嚴重依靠政府信用和財政資金，與政府之間形成一種“寄生”關(guān)系。雖然近年來平臺融資功能逐漸剝離之后城投公司紛紛進行市場化轉(zhuǎn)型，也基本上形成了經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，然而相比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，經(jīng)營性投資仍然存在比重不高、回報率較低的問題，整體投資結(jié)構(gòu)欠均衡，投資效益還處在低水平階段。

2城投公司轉(zhuǎn)型對策

2.1著力信用能力建設(shè)，創(chuàng)新融資途徑

現(xiàn)金流是公司正常運營的基礎(chǔ)，融資是確保公司流動性最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。平臺公司脫離政府信用“背書”后，自身造血機制普遍尚未形成，“輸血”途徑是否暢通則成為決定其生存亡的關(guān)鍵因素。為確保融資工作穩(wěn)定有序，城投公司須著力信用能力建設(shè)，積極拓寬融資渠道，維護公司信用，規(guī)范公司信息披露，積極防范與化解債務(wù)風(fēng)險。一是維護提升公司信用，杜絕逾期。同時加強與投資人溝通，主動把公司“推出去”，把投資者“引進來”。二是創(chuàng)新融資途徑。以不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險為目標，側(cè)重考量資金落地時效和資金使用靈活度，同時加大長期融資和權(quán)益工具比重，增加項目儲備。保障通道助力發(fā)行，爭取銀行貸款額度，啟動境外債、中票、永續(xù)票據(jù)等多種融資方式，確保有效應(yīng)對償債高峰。三是加強融資包裝工作。加強金融機構(gòu)對項目的參與度，從項目前期介人，鼓勵全流程跟進。了解項目投資計劃和融資需求，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，為項目提供更為匹配的融資產(chǎn)品。四是做好債務(wù)管理工作，理清各項債務(wù)情況，確保融資合法合規(guī)，同時合理規(guī)劃存量及新增債務(wù)的還款期限，做好錯峰還款，避免集中還本付息造成的流動性緊張。

2.2破除機制障礙，提高管理效能

城投公司要進行市場化轉(zhuǎn)型，必須轉(zhuǎn)換內(nèi)部機制，從根本上提高管理效能，實現(xiàn)經(jīng)營能力實質(zhì)性提升，從而抓住市場機遇，贏得經(jīng)營效益。一方面須簡化項目投資決策流程。鑒于目前大部分城投公司都已形成集團集中管控，子公司分業(yè)經(jīng)營的管理模式，在此基礎(chǔ)上應(yīng)給予子公司更多經(jīng)營自主權(quán)，集團業(yè)務(wù)歸口部門僅在遵循基本經(jīng)濟指標的基礎(chǔ)上對項目進行評審。項目經(jīng)濟評審后的決策流程適當(dāng)精簡，除公司治理層面必須通過的環(huán)節(jié)以外，減少非業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的參與。另一方面須深化，人力資源改革，建立與市場接軌的招聘、選拔及考核制度。建立職業(yè)經(jīng)理人選拔、聘任與退出制度和全員競聘上崗制度。完善考核責(zé)任制，將考核責(zé)任分解落實到人，打破平均主義慣例。此外，還可借鑒國資國企改革的先進經(jīng)驗，探索建立超額利潤分享計劃、員工持股、項目跟投等風(fēng)險激勵制度。

2.3優(yōu)化業(yè)務(wù)布局，升級經(jīng)營模式

為了培育自身造血機制，城投公司須充分挖掘現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的潛力，圍繞市場化戰(zhàn)略定位，通過不斷完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，培育公司內(nèi)生發(fā)展動力，實現(xiàn)收入和利潤的多元化格局。目前我國正在大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)全面深化及產(chǎn)業(yè)智能化升級，新風(fēng)口下城投公司可適當(dāng)涉水文旅教育產(chǎn)業(yè)，以及5G、特高壓、新能源、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等新基建領(lǐng)域。此處僅以目前城投公司基本具備的幾大業(yè)務(wù)板塊為例，闡明經(jīng)營模式升級的具體途徑：一是片區(qū)開發(fā)板塊重點推進產(chǎn)城融合模式升級，積極探索“特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城”開發(fā)模式，打造片區(qū)產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)由土地收益導(dǎo)向型向綜合收益導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變;二是城市建設(shè)板塊重點推進EPC一體化模式升級，打造建筑產(chǎn)業(yè)完整產(chǎn)業(yè)鏈;三是房地產(chǎn)開發(fā)板塊著力構(gòu)建業(yè)務(wù)體系，推進開發(fā)資質(zhì)升級，推進物業(yè)混改，培育項目銷售運營能力，特別是商業(yè)運營能力，推進產(chǎn)品標準化和品牌化建設(shè);四是城市資源板塊著力打造城市公共資源運營平臺，加大對城市資源的進一步整合，形成城市開發(fā)、建設(shè)、運營全產(chǎn)業(yè)鏈的運營體系;五是類金融板塊強化風(fēng)險防范，消化存量風(fēng)險，逐步構(gòu)建完善的金融服務(wù)模式，統(tǒng)籌各項金融業(yè)務(wù)，切實破除體制機制障礙，實現(xiàn)金融混業(yè)經(jīng)營。

3結(jié)語

在特殊經(jīng)濟背景下應(yīng)運而生的城投公司，雖然存在諸多歷史遺留問題，然而隨著地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇的顯現(xiàn)，城投公司在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)人和城市運營方面仍然有著深厚的資源基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢。未來有望通過管理、經(jīng)營及融資能力的全方位轉(zhuǎn)型，成為以國有資本投和運營主要手段的綜合型運營開發(fā)主體。