PPP項目運行存在的瓶頸與推動路徑探究

倪筱楠 閏旭

摘要：PPP項目最早出現(xiàn)在英國，具體是指在社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，私營部門與政府部門同時參與建設(shè)運營。近幾年，我國基礎(chǔ)建設(shè)遭遇了前所未有的瓶頸危機。過去由國家主導(dǎo)的建設(shè)模式受到巨大的挑戰(zhàn)。本文就PPP模式進行相關(guān)概念闡述，探究伴隨PPP模式不斷運行出現(xiàn)的問題，并給出相關(guān)建議與對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式;PPP項目社會公共服務(wù);項目監(jiān)管

一、PPP模式相關(guān)闡述

（一）PPP模式內(nèi)涵界定

PPP模式主要通過政府與社會資本合作的方式得以運行，即以雙方風(fēng)險與利益共享和伙伴合作為原則，并將各自的目標(biāo)或者利益，在服務(wù)供給中以合同、契約等為約束而進行合作的一類新型公共服務(wù)模式。社會公共服務(wù)主體首次準(zhǔn)許以謀求自身利益最大化的民營機構(gòu)參與其中，更是社會公共服務(wù)供給主體的突破性創(chuàng)新。

（二）PPP項目運行的優(yōu)勢分析

一方面，社會資本的高效率與專業(yè)性有助于公共服務(wù)供給效率的提高，降低公共服務(wù)的投入。社會資本關(guān)注的核心是自己的經(jīng)濟利益，為了達到利益最大化的目的，私營企業(yè)需要持續(xù)地提升效率，這也是政府希望實現(xiàn)卻沒有實現(xiàn)的。政府和社會資本達成合作是因為項目目標(biāo)是一樣的，比如在公共服務(wù)上政府與私營部門都希望用最少的資源圓滿完成公共服務(wù)工作。

另一方面，社會資本的融資形式也可以幫政府找到新的投資模式，讓財政支出效率最大化。PPP公共私營合作制從它誕生后就一直被當(dāng)作一種融資模式參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)中。伴隨國民經(jīng)濟的不斷提升，群眾在社會服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的要求越來越高，面對不斷增加的繁雜的公共事務(wù)，政府作為公共服務(wù)的主要提供方也沒有好的辦法應(yīng)對?，F(xiàn)階段國內(nèi)的地方政府大部分都背負(fù)著債務(wù)風(fēng)險，地方政府財政收入和支出不平衡，財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，在一段時間里很難承擔(dān)巨額公共支出。通常的公共服務(wù)任務(wù)因為生產(chǎn)建設(shè)的時間長、投入的資本較大，對政府而言需要投入巨大的資金支持，但因財政收入增長渠道匱乏，所以只能減少其他方面的支出，勢必會影響政府的工作計劃?，F(xiàn)階段市場經(jīng)濟體制下國內(nèi)有許多實力較強的私人資本，其希望參與到公共服務(wù)供給中，從而在這個領(lǐng)域分一杯羹，讓這些社會資本進入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，能幫助建成穩(wěn)定、多樣的資金投入機制，使投融資模式得到新的發(fā)展，大大地降低了地方政府的財政壓力，同時讓地方政府在項目的實施和平衡地方財政預(yù)算方面能夠更加自如，使有限的財政資金得到最大限度的利用。

（三）我國PPP項目運營現(xiàn)狀

截至2020年初，我國PPP項目數(shù)量和規(guī)模整體上均呈現(xiàn)出先增后降的態(tài)勢。2014到2019年間，PPP項目的數(shù)量不斷增多，規(guī)模持續(xù)擴大。2017年，我國PPP項目數(shù)量高達2 633個，投資規(guī)模達396萬億元，達到最高峰。我國PPP項目規(guī)模從2018年開始降低，累計簽訂2 185個合同，總投資規(guī)模為273萬億。從項目公司情況來看，2014至2019年共有5 032個項目成立了項目公司，復(fù)合增長率為98.37%，但項目落地率每年都在降低，從2014年的97%下降到2019年的41%，可見雖然項目整體規(guī)模很大，但實際落地過程中會有諸多風(fēng)險導(dǎo)致項目最終無法落地。從2019年P(guān)PP模式中標(biāo)企業(yè)資本類型來看，國有企業(yè)參與PPP項目的數(shù)量占比較大，民營企業(yè)雖然參與，按規(guī)模統(tǒng)計，占項目規(guī)?？倲?shù)的比例為58.35%，參與的項目數(shù)量接近一半，但從資金投入上遠(yuǎn)不及國有企業(yè)，這估計也是近年來國家一直鼓勵民營企業(yè)積極參與PPP項目的重要原因。

二、PPP項目運行存在的瓶頸與成因

（一）缺乏頂層設(shè)計與項目運行監(jiān)管

中國現(xiàn)行制度下并沒有針對PPP項目進行頂層設(shè)計，更未健全相關(guān)法律法規(guī)體系，雖然有諸多相似的“通告…‘指南”“報告”等建議性文件，但治理效果差強人意，以整體角度來看立法層次較低。同時，PPP項目監(jiān)管體系存有漏洞，服務(wù)內(nèi)容也不統(tǒng)一，當(dāng)前的PPP項目大都由各部委依照自身需求進行制定再實施，但因各部委員人員數(shù)量太過于復(fù)雜，因其設(shè)計人員太分散，為其互相之間進行高效便捷的協(xié)調(diào)、溝通和配合工作提升了難度。

（二）PPP項目落到實地難，導(dǎo)致運行受阻

目前，中國各級政府推行的PPP項目，主要分為非經(jīng)營類項目與經(jīng)營類項目，但是非經(jīng)營類項目占很高比例，進而影響民營企業(yè)參與PPP項目的積極性。因此，政府需要解決兩類項目如何優(yōu)化投資回報問題和構(gòu)建合理的項目分配機制，以及明確雙方關(guān)系屬于行政關(guān)系還是民事關(guān)系。地方政府將PPP項目當(dāng)作一種新型融資渠道，雙方都難以做到利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，違背PPP模式的初始目標(biāo)，影響項目的簽約及日常運營，這也增加了政府的財政負(fù)擔(dān)。

（三）地方政府誠信影響項目運行

在各級地方政府面臨財政收入低增長和可支配資金萎縮的困境下，地方政府對PPP項目缺乏合理認(rèn)知，只是當(dāng)作替換原有融資平臺、能夠緩和政府資金匱乏的一種新型融資渠道，使PPP模式的理念并沒有得到真正且完整的運行，如領(lǐng)導(dǎo)之間的升遷、規(guī)劃之間的變更和財政等問題而造成合同違約，導(dǎo)致PPP項目難以運行，這其實是一種飲鴆止渴的行為。

（四）PPP項目收益低，社會資本投入不高

PPP項目存在盈利較少甚至出現(xiàn)虧本賺吆喝的情況，其與投入相比，收入就顯得較少，進而就會影響社會資本的積極性，因為PPP項目的回報收益的不確定性，并且大多數(shù)項目收費價格都取決于政府調(diào)控，社會企業(yè)參與度低，并且PPP項目沒有可預(yù)測性，進而影響企業(yè)投資PPP項目。

（五）缺乏有效的項目監(jiān)管環(huán)節(jié)

現(xiàn)行各級地方政府監(jiān)管意識弱、防止風(fēng)險意識滯后、項目績效評價體系不完善及缺乏科學(xué)合理的融資管理等，這就會使不良企業(yè)心存僥幸，惡意利用監(jiān)管制度漏洞，并通過對其原有PPP存量項目進行惡意包裝與偽造財務(wù)數(shù)據(jù)，就可以騙取項目合同和政府財政支持，當(dāng)事情敗漏便逃之天天，最終導(dǎo)致PPP項目的營運失敗。

三、推動PPP項目有效運行的實現(xiàn)路徑

（一）制定完善頂層設(shè)計與完善項目監(jiān)管機制

首先，政府部門應(yīng)當(dāng)對PPP項目進行立法，國家應(yīng)盡早擬定相關(guān)的法律法規(guī)提案，制定完善頂層設(shè)計，為PPP項目成功運營保駕護航。其次，PPP項目相關(guān)監(jiān)管機制必須進行建立與完善，保障整個項目可以順利運營，對當(dāng)前施行的部分指導(dǎo)建議與操作指南進行分析，這些大部分屬于行政性范疇的規(guī)章制度，所以當(dāng)下首要任務(wù)是重點推進PPP項目的立法制定。

（二）理性選擇打包項目

PPP項目采取打包項目模式操作或者是項目單獨分別操作應(yīng)該是科學(xué)的、高效的，并且應(yīng)該考慮如何提高公共服務(wù)供給效率與整個項目各部分之間的互動關(guān)聯(lián)性。公共服務(wù)供給效率分析指采用項目打包模式提高管理效率，降低投資、項目經(jīng)營成本，提供更好的社會公共服務(wù)的一種可行性分析研究。關(guān)聯(lián)性分析具體是指子項目之間是否存在連接，主體運營是否具有較強的可實現(xiàn)性。

（三）借助厘清項目邊界完善績效考核

盡管PPP項目建設(shè)運營復(fù)雜，需求操作難，但是前期工作處理好，有利于厘清項目邊界。對于咨詢公司來說，首先，充分做足調(diào)研前期準(zhǔn)備工作，掌握項目基本信息，保障項目方案的編寫信息準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)真實;其次，單一項目情況要落到實處，在核心邊界設(shè)計中要完全考慮到PPP項目的特征與內(nèi)涵，例如整體建設(shè)期較短的項目，也要考慮分別進入運營期，分別考核、移交的問題;最后，項目負(fù)責(zé)方要與實施機構(gòu)充分溝通，對于用地規(guī)模、資產(chǎn)權(quán)屬、績效考核、交接等核心邊界條件設(shè)計的可行性達成一致。

（四）利用長效機制建設(shè)形成協(xié)作配合新格局

若要達成社會資本與政府部門協(xié)作合作的零障礙，首先要保障合同得以完全履行，并構(gòu)造長效完整的風(fēng)險化解機制?？偟膩碚f，要創(chuàng)立合理務(wù)實的員工收入分配方案，增加其對企業(yè)的認(rèn)同感，提高工作效率。同時，要完善監(jiān)督管理機制全方位覆蓋PPP項目中規(guī)劃、招標(biāo)、運營等各個環(huán)節(jié)，對項目整體監(jiān)管，更要建立公平、合理的利益分配機制，政府機關(guān)同私人企業(yè)就PPP項目利益分配要達成各方均認(rèn)可的分配方案，并簽訂切實可行的合作協(xié)議，規(guī)范各參與方的運營行為。

（五）完善運營服務(wù)機構(gòu)建設(shè)

國內(nèi)有關(guān)部門要完善相關(guān)的咨詢服務(wù)機構(gòu)、技術(shù)支撐服務(wù)機構(gòu)等，全面提升PPP項目的組織管理能力，解決當(dāng)前PPP項目運營缺乏經(jīng)驗的問題。第一，要提供項目支撐服務(wù)，降低項目運營中可削減的成本，提高項目利潤;第二，提供全方位的項目信息查詢服務(wù)，降低項目實際運行中的違例違規(guī)幾率;第三，提供技術(shù)服務(wù)，要消除因技術(shù)故障造成的項目進展減緩的概率，進一步提高項目運行質(zhì)量與效率。