改革開放以來(lái)制度治黨的歷史演進(jìn)及未來(lái)展望

孔庚 洪向華

〔摘要〕

制度治黨是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的最顯著特點(diǎn)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央就新時(shí)代如何加強(qiáng)黨的建設(shè)作出的一項(xiàng)重大論斷和理論創(chuàng)新。作為貫穿黨的各項(xiàng)建設(shè)的一根紅線，制度治黨不僅是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的制度保障，也是進(jìn)行全面從嚴(yán)治黨的必然要求。改革開放以來(lái)，制度治黨經(jīng)歷了初步構(gòu)想、快速發(fā)展和全面推進(jìn)三個(gè)階段，理論形態(tài)日趨完備，各項(xiàng)規(guī)章制度趨于合理。目前，思想建黨與制度治黨同向發(fā)力、不斷強(qiáng)化制度的執(zhí)行力度、制度治黨要凸顯人民價(jià)值導(dǎo)向是新時(shí)代進(jìn)一步完善制度治黨的著力點(diǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕

制度治黨;思想建黨;全面從嚴(yán)治黨;政治生態(tài);執(zhí)行力

〔中圖分類號(hào)〕D26〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）04-0053-07

制度治黨是法治理念在黨的建設(shè)中的集中表達(dá)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)用，是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的最顯著特點(diǎn)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在把握時(shí)代脈搏和立足于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐的基礎(chǔ)上，第一次將黨的制度建設(shè)上升到制度治黨的高度，同時(shí)提出在黨的建設(shè)中要將思想建黨與制度治黨相結(jié)合，突出了制度治黨的重大現(xiàn)實(shí)意義。在具有諸多新特點(diǎn)的新時(shí)代條件下，這一重要論斷為開展黨的建設(shè)新的偉大工程，繼續(xù)保持黨的先進(jìn)性、純潔性提供了根本理論遵循和原則方法。目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大多從制度治黨的內(nèi)涵概念出發(fā)進(jìn)行解讀，從歷史發(fā)展脈絡(luò)視角對(duì)制度治黨進(jìn)行過(guò)程性考察的研究相對(duì)薄弱。因此，本文從歷史角度對(duì)制度治黨進(jìn)行梳理，厘清制度治黨背后的內(nèi)在生成邏輯，這不僅有助于我們加深理解黨的十九大提出的全面從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)要求，還有助于我們?cè)跉v史維度下加深理解制度治黨發(fā)展演變的理論邏輯與實(shí)踐邏輯，對(duì)于在進(jìn)行黨的建設(shè)新的偉大工程中更好地維護(hù)并鞏固黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位意義重大而深遠(yuǎn)。

一、 統(tǒng)籌推進(jìn)制度治黨的價(jià)值意蘊(yùn)

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)制度治黨是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義

辦好中國(guó)事情，關(guān)鍵在黨。在對(duì)世情、國(guó)情、黨情充分把握的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中作出了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大論斷。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)是十四個(gè)堅(jiān)持中的首要原則，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并非與生俱來(lái)，而是歷史的選擇，人民的選擇。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們黨要團(tuán)結(jié)并帶領(lǐng)廣大人民群眾進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)，推進(jìn)偉大事業(yè)，實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想，以及應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，都要求把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，使黨永遠(yuǎn)走在時(shí)代前列。

“小治治事，中治治人，大治治制。”黨實(shí)施的全面領(lǐng)導(dǎo)是在國(guó)家憲法以及各項(xiàng)法規(guī)制度之內(nèi)展開的，而對(duì)于黨本身的制度建設(shè)而言，制度治黨相對(duì)于其他國(guó)家規(guī)章制度而言則具有邏輯先在性。換句話說(shuō)，我們黨只有在自身搞好制度建設(shè)的前提下，才有可能在國(guó)家政權(quán)、社會(huì)與政黨之間做好各項(xiàng)制度架設(shè)。習(xí)近平總書記曾對(duì)制度治黨的原則性問(wèn)題做出過(guò)明確指示：“最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性”〔1〕。推動(dòng)黨的建設(shè)向科學(xué)化制度化規(guī)范化方向發(fā)展，只有構(gòu)建橫向到邊、縱向到底，包括實(shí)體性制度與程序性制度在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，壓縮制度執(zhí)行的自由裁量空間，發(fā)揮制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，才能鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步提高黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)制度治黨是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的制度保障

黨內(nèi)政治生態(tài)這一概念是習(xí)近平總書記在2013年1月第十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上首次提出的。此后，他在中共中央政治局第33次集體學(xué)習(xí)以及在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立九十五周年大會(huì)等多個(gè)重要場(chǎng)合中多次談及。習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)政治生態(tài)的重要論述，是黨的建設(shè)理論在新時(shí)代所形成的新成果、新思想和新論斷，彰顯出黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在全面從嚴(yán)治黨中所作出的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和深刻考量。

黨內(nèi)政治生態(tài)是在黨內(nèi)政治生活中的黨風(fēng)、政風(fēng)以及社會(huì)風(fēng)氣等要素交互作用下的綜合反映。健康清明的黨內(nèi)政治生態(tài)是加強(qiáng)共產(chǎn)黨員黨性修養(yǎng)，厚植黨優(yōu)良作風(fēng)的沃土，是應(yīng)對(duì)“四大考驗(yàn)”，消解“四種風(fēng)險(xiǎn)”的重要支撐。黨內(nèi)政治生態(tài)同自然生態(tài)一樣脆弱，一旦破壞就難以恢復(fù)，無(wú)論對(duì)其進(jìn)行重構(gòu)還是凈化，時(shí)間成本和人力物力成本都是極其高昂的，所以必須從源頭上根治，從實(shí)處著手。因此，構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化的黨內(nèi)法律規(guī)章制度是治黨之需，強(qiáng)黨之鑰。用制度形成高壓態(tài)勢(shì)，正風(fēng)肅紀(jì)，可以有效避免在管黨治黨中一定范圍內(nèi)存在的失之于寬、失之于松、失之于軟的頹勢(shì)。做好制度規(guī)劃，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，將鑰匙交給人民群眾，可以從根本上扭轉(zhuǎn)并改善黨風(fēng)政風(fēng)，是營(yíng)造風(fēng)清氣正政治生態(tài)的必然選擇。

（三） 統(tǒng)籌推進(jìn)制度治黨是進(jìn)行全面從嚴(yán)治黨的必然要求

“治國(guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)?！秉h要管黨、從嚴(yán)治黨是新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)的必然要求。目前黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜多變的，影響黨的先進(jìn)性和純潔性的因素也是復(fù)雜的。滋生腐敗的土壤在不同程度上依然存在，黨內(nèi)一定范圍內(nèi)存在著政治不純、思想不純、組織不純、作風(fēng)不純、組織渙散、紀(jì)律松弛等頑瘴痼疾，稍有消極懈怠就會(huì)卷土重來(lái)。我們黨肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的崇高使命，實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)偉大使命需要我們黨必須不斷增強(qiáng)自身執(zhí)政本領(lǐng)，克服各種艱難險(xiǎn)阻，這就決定了全面從嚴(yán)治黨是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈、堅(jiān)定不移并一以貫之的。

歷史和實(shí)踐已經(jīng)充分證明，在中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，制度治黨成為進(jìn)行全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。在筑牢制度防線的過(guò)程中，要針對(duì)突出問(wèn)題和短板，敢于刮骨療毒，激濁揚(yáng)清，從長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排著手，不斷提高黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從頂層設(shè)計(jì)的高度全力推進(jìn)制度治黨，《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等一系列黨內(nèi)法規(guī)制度的出臺(tái)，標(biāo)志著制度的籠子越扎越緊，以制度治黨助推全面從嚴(yán)治黨開始進(jìn)入快車道。

二、改革開放以來(lái)制度治黨的歷史沿革

改革開放以來(lái)，我們黨進(jìn)行制度治黨經(jīng)歷了數(shù)次歷史變遷，制度建設(shè)在內(nèi)在價(jià)值取向、設(shè)計(jì)機(jī)理等方面雖各有不同，但總體體現(xiàn)出一脈相承的發(fā)展脈絡(luò)。

（一） 改革開放后，制度治黨的逐步恢復(fù)

在黨的歷史上，為應(yīng)對(duì)革命和建設(shè)的需要和黨的事業(yè)的順利展開，我們黨著手建立了一系列行之有效的基本制度，有效保證了黨的純潔性、先進(jìn)性和戰(zhàn)斗性。改革開放后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國(guó)家的首要任務(wù)，面對(duì)新情況新形勢(shì)，以鄧小平為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人以開拓創(chuàng)新的進(jìn)取精神，深刻反思在文革期間因制度缺失所帶來(lái)的慘痛教訓(xùn)，痛定思痛，著手恢復(fù)黨內(nèi)制度建設(shè)，開啟了黨的建設(shè)制度化法制化的新紀(jì)元。

一是凸顯黨的制度建設(shè)的極端重要性。黨內(nèi)各項(xiàng)制度是協(xié)調(diào)黨內(nèi)關(guān)系，解決黨內(nèi)矛盾，指導(dǎo)黨內(nèi)政治生活，并為全體黨員干部所遵守的行為準(zhǔn)則，究其本質(zhì)而言是將黨多年實(shí)踐積累的有益的行為規(guī)范以程序化法規(guī)化的方式固化下來(lái)的一系列約束機(jī)制。黨的制度健全與否是衡量黨自身治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。正如美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓所言：“制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程。”〔2〕十年浩劫，黨的制度遭到嚴(yán)重破壞，黨內(nèi)法規(guī)被嚴(yán)重踐踏，黨內(nèi)政治生活嚴(yán)重混亂的深刻教訓(xùn)喚起了鄧小平關(guān)于黨內(nèi)制度建設(shè)在整個(gè)頂層設(shè)計(jì)中的重要性的認(rèn)識(shí)。在論述黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)的相互關(guān)系時(shí)，鄧小平提出了“制度是決定因素”〔3〕，制度治黨在黨的建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用的科學(xué)論斷。正是基于對(duì)文化大革命十年浩劫的深刻反思，在當(dāng)時(shí)黨內(nèi)普遍存在的制度觀念欠缺的情況下，鄧小平深刻論述了制度在黨的建設(shè)方面的基礎(chǔ)性作用，開創(chuàng)了制度治黨理念之先河。

二是恢復(fù)民主集中制。民主集中制是黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期取得勝利的優(yōu)良傳統(tǒng)，在黨內(nèi)各種制度中起著總開關(guān)的作用。然而有一段時(shí)期，黨的民主集中制并沒(méi)有始終貫徹下去，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生嚴(yán)重扭曲，甚至黨內(nèi)一度出現(xiàn)了一定程度的個(gè)人崇拜、一言堂、家長(zhǎng)制等不良現(xiàn)象。為保證社會(huì)主義事業(yè)順利進(jìn)行，鄧小平從民主集中制入手，對(duì)黨內(nèi)民主制度進(jìn)行重新謀劃，提出要在清除黨內(nèi)封建殘余思想的前提下，繼續(xù)完善黨和國(guó)家的規(guī)章制度，以制度為抓手來(lái)保證黨內(nèi)政治生活的民主化，經(jīng)濟(jì)管理的民主化，從而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)生活的民主化。鄧小平這一振聾發(fā)聵的科學(xué)論斷，徹底摒棄了黨內(nèi)殘存的人治思想，是對(duì)遭受破壞的黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的撥亂反正，使得黨內(nèi)民主政治生活重回正軌。

三是改革現(xiàn)有黨內(nèi)體制機(jī)制弊端。在恢復(fù)原有黨內(nèi)制度的同時(shí)，為從根本上保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安，鄧小平還將法治規(guī)則和法治精神納入黨自身建設(shè)的軌道，以法治思維來(lái)規(guī)劃黨內(nèi)制度建設(shè)，規(guī)范黨自身行為，改革現(xiàn)有黨內(nèi)制度的體制機(jī)制弊端。制度建設(shè)科學(xué)合理可以使壞人無(wú)法任意橫行， 制度不科學(xué)不健全也可以使好人無(wú)法充分做好事。鄧小平指出，我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，是歷史上遺留的封建因素較多而民主法治較少的傳統(tǒng)蔓延到黨內(nèi)的結(jié)果，而且，在一定程度上也與黨內(nèi)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)相關(guān)。因此，改革原有的組織制度、工作制度在黨內(nèi)民主生活中就至為重要。為此，1980年在黨的十一屆五中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》為黨內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)提供了基本的遵循原則。在黨的十三大上，正式提出了“走依靠改革和制度建設(shè)的新路子”〔4〕。不寧唯是，在黨的十三大后，中央先后制定了《十三屆中央政治局工作規(guī)則（試行）》等一系列規(guī)章制度，革除了積弊，健全了中央工作制度的體制機(jī)制。

從上可以看出，此時(shí)我們黨對(duì)自身建設(shè)的理念相比以往發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)換，開始由運(yùn)動(dòng)建黨的思路向制度治黨過(guò)渡，標(biāo)志著鄧小平建黨思想的形成，成為新世紀(jì)制度治黨的指導(dǎo)思想。

（二） 新世紀(jì)之交，制度治黨的快速發(fā)展

歷史的邏輯演進(jìn)到新世紀(jì)，和平與發(fā)展成為時(shí)代主題。黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體以馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)為理論指導(dǎo)，以鄧小平建黨思想為理論來(lái)源，采取破立并舉的策略著手開展黨內(nèi)制度建設(shè)，在理論層面進(jìn)行了豐富而縝密的思考，以整體視角構(gòu)筑起黨的建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，開啟了黨的建設(shè)的新的偉大工程。

一是以江澤民為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人科學(xué)總結(jié)改革開放以來(lái)制度治黨的有益經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本主義的腐朽思想、價(jià)值觀念以及生活方式可能侵害黨的肌體的嚴(yán)峻形勢(shì)，從多方面入手解決黨內(nèi)存在的制度缺位和制度虛設(shè)等問(wèn)題，以內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理為設(shè)計(jì)理念，賦予了黨的制度建設(shè)以全新的思考。第一，開展以黨章為核心的黨的制度建設(shè)。黨章是黨開展各項(xiàng)活動(dòng)的基礎(chǔ)和總依據(jù)，是黨的根本大法。堅(jiān)持黨章在黨的制度建設(shè)中的統(tǒng)領(lǐng)地位，是切實(shí)提高制度治黨科學(xué)化水平的應(yīng)有之義。黨的十四大、十五大、十六大以“建設(shè)一個(gè)什么樣的黨，怎樣建設(shè)黨”為核心議題，對(duì)黨員義務(wù)權(quán)利、黨的組織制度、黨的紀(jì)律等方面提出了新的要求，將黨的思想、組織、作風(fēng)、制度等方面的全新部署和要求寫進(jìn)黨章。第二，完善并發(fā)展民主集中制。民主集中制是進(jìn)行黨的組織建設(shè)，使黨內(nèi)建立起正常生活秩序的根本原則。江澤民在新中國(guó)成立四十周年的講話中提出，為防止黨內(nèi)出現(xiàn)“一言堂”的個(gè)人專斷現(xiàn)象，全黨上下要健全黨內(nèi)民主生活，嚴(yán)格實(shí)行民主集中制，包括黨中央在內(nèi)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要把堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，同時(shí)還要加強(qiáng)民主監(jiān)督。此后，江澤民又在多個(gè)場(chǎng)合論述了堅(jiān)持民主集中制在制度治黨中的重要作用。第三，建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨的十四大后，制度建設(shè)蹄疾步穩(wěn)地向前推進(jìn)，先后出臺(tái)了包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》在內(nèi)的一系列文件來(lái)加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)，體現(xiàn)出了以江澤民為主要代表的共產(chǎn)黨人更加側(cè)重于以規(guī)章、制度、條例來(lái)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)了對(duì)制度治黨的新發(fā)展。

二是以胡錦濤為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，繼往開來(lái)，與時(shí)俱進(jìn)，在堅(jiān)持以黨章統(tǒng)領(lǐng)黨的制度建設(shè)和不斷發(fā)展完善民主集中制的同時(shí)，從多個(gè)方面不斷提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平。具體來(lái)看，第一，推進(jìn)黨的基層組織制度創(chuàng)新。黨的基層組織處在負(fù)責(zé)宣傳教育并服務(wù)群眾的最前沿。黨的基層組織能否凝聚人心，促進(jìn)社會(huì)和諧，擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，能否將黨的方針政策通過(guò)群眾路線的方式貫徹下去，都離不開基層組織制度的結(jié)構(gòu)合理和科學(xué)設(shè)計(jì)。黨的十六大以來(lái)，我們黨通過(guò)以優(yōu)化組織設(shè)置、找準(zhǔn)功能定位、激發(fā)基層黨組織活力為著力點(diǎn)，提出要以建設(shè)學(xué)習(xí)型基層黨組織為目標(biāo)，在制度上作出了諸多有益探索。特別是在十七屆四中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨建若干重大問(wèn)題的決定》，從擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面，創(chuàng)新基層黨組織工作，增強(qiáng)黨員隊(duì)伍活力，建設(shè)高素質(zhì)基層黨組織干部隊(duì)伍以及構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的基層黨組織五個(gè)方面作出指示，成為黨的基層組織制度建設(shè)的總綱領(lǐng)。第二，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)。黨的十六大以來(lái)，中共中央高度重視黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要作用，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、懲防并舉的方針，加大對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度的改革和創(chuàng)新力度。提出黨內(nèi)監(jiān)督制度要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，要側(cè)重于從源頭治理，建立集教育、監(jiān)督、預(yù)防于一體的反腐機(jī)制，先后出臺(tái)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政責(zé)任制的規(guī)定》等規(guī)章制度，既有黨內(nèi)監(jiān)督工作的方針指導(dǎo)又有具體工作制度與之相配套，取得了建設(shè)黨內(nèi)監(jiān)督制度的新成效。

（三）十八大以來(lái)，制度治黨的全面推進(jìn)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時(shí)代下對(duì)全面從嚴(yán)治黨規(guī)律進(jìn)行了新的理論探索，提出了全新的科學(xué)論斷，特別是把制度治黨放在更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)用制度管權(quán)管事管人，以強(qiáng)有力的制度作為全面從嚴(yán)治黨的重要支撐。在黨的建設(shè)各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)作出了一系列制度規(guī)劃，使制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，對(duì)于提高制度治黨的科學(xué)化水平，完成黨的建設(shè)的新的偉大工程具有重大意義。

一是思想建黨與制度治黨相結(jié)合。2014年10月，習(xí)近平總書記在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中指出：“思想教育要結(jié)合落實(shí)制度規(guī)定來(lái)進(jìn)行，使加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程成為加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程成為加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程?！薄?〕強(qiáng)調(diào)思想建黨補(bǔ)足精神之“鈣”和制度治黨扎緊制度籠子二者緊密結(jié)合，同向發(fā)力，產(chǎn)生疊加效應(yīng)，既是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)黨的建設(shè)理論的重大理論創(chuàng)新，又是對(duì)加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，提高黨自身純潔性與先進(jìn)性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，豐富了馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)。

二是切實(shí)增強(qiáng)制度執(zhí)行力。制度的關(guān)鍵在于制度的執(zhí)行力，制度執(zhí)行力的強(qiáng)弱，直接影響到黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平。在黨內(nèi)法規(guī)制度的“四梁八柱”逐步架設(shè)的同時(shí)，制度的貫徹執(zhí)行就成為了關(guān)節(jié)點(diǎn)。制度的執(zhí)行是制度治黨的最終落腳點(diǎn)和歸宿?？茖W(xué)合理的制度如果缺乏有效執(zhí)行就成為一紙空文，或者存在消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行的現(xiàn)象同樣會(huì)使制度成為“紙老虎”“稻草人”。為堅(jiān)決杜絕黨內(nèi)部分存在的缺乏制度執(zhí)行力的現(xiàn)象，確保落實(shí)黨的各項(xiàng)規(guī)章制度擲地有聲，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記堅(jiān)持從制度入手治黨管黨，一方面堅(jiān)持黨的根本制度、基本制度、具體制度繼續(xù)改革和完善，另一方面又高度重視制度的執(zhí)行，提出要讓“鐵規(guī)”發(fā)力，讓“禁令”生威，要求制度的執(zhí)行要到人到事，這都充分證明了我們黨是站在全新的理論與實(shí)踐高度來(lái)推進(jìn)黨的制度建設(shè)，充分體現(xiàn)了由運(yùn)動(dòng)建黨到制度建黨再到制度治黨的歷史發(fā)展軌跡。

三、新時(shí)代制度治黨的未來(lái)展望

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！碑?dāng)前，進(jìn)一步提高制度治黨水平，可以從以下三個(gè)方面著手：

（一）思想建黨和制度治黨需同向發(fā)力

思想建黨是制度治黨的目的所在，制度治黨是思想建黨的根本保障，二者必須同向發(fā)力、彼此呼應(yīng)才能有序進(jìn)行。

第一，始終堅(jiān)持思想建黨，善于站在馬克思主義的立場(chǎng)上分析問(wèn)題解決問(wèn)題。注重思想建黨是我們黨進(jìn)行自我建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)定的意志、統(tǒng)一的思想、協(xié)調(diào)的行動(dòng)、堅(jiān)定的政治方向都離不開思想引領(lǐng)。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能夠不斷發(fā)展壯大，根本的一條原因就是始終重視黨的思想建設(shè)。新時(shí)代加強(qiáng)黨的思想建黨更要久久為功，需要以春風(fēng)化雨的方式，用真理滋養(yǎng)人心，用信念引領(lǐng)方向，切實(shí)使馬克思主義中國(guó)化的最新理論成果入腦入心，用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想錘煉黨性修養(yǎng)，提高思想覺(jué)悟。

第二，加快推進(jìn)黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)，扎緊制度籠子。制度治黨是提高管黨治黨科學(xué)化水平的最有效方式。習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、治本之策?！薄?〕黨的十八大以來(lái)，制度治黨快速推進(jìn)，黨的十八屆四中全會(huì)針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了重要部署，將完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵一環(huán)。在黨的十八屆六中全會(huì)上，正式通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，制度治黨更是上升為全黨共識(shí)。目前，“黨內(nèi)潛規(guī)則”“牛欄關(guān)貓”等存在的突出問(wèn)題仍然明顯，制度治黨仍需要繼續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法在內(nèi)的高效權(quán)威且科學(xué)規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，切實(shí)為全面從嚴(yán)治黨提供看得見(jiàn)能管用的抓手。

第三，思想建黨與制度治黨需要統(tǒng)一部署，協(xié)同推進(jìn)?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕??！彼枷虢h是制度建黨的靈魂，制度治黨是思想建黨的制度保障，兩者剛?cè)岵?jì)，相得益彰。習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上就思想建黨和制度治黨的實(shí)踐要求作出了明確表述：“要使加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程成為加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程成為加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程”〔7〕。習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地將思想建黨與制度治黨相結(jié)合，這不僅是對(duì)黨的建設(shè)理論的重大創(chuàng)新，而且還是對(duì)馬克思主義建黨理論的豐富和完善。新時(shí)代，黨的思想理論創(chuàng)新一步，黨的理論宣傳教育就要跟上一步，而保證宣傳教育跟上形勢(shì)和要求的重要途徑就是靠制度建設(shè)。

（二） 不斷強(qiáng)化制度的執(zhí)行力度

制度的生命力在于制度的執(zhí)行力。目前，提高制度執(zhí)行力可以從補(bǔ)短板、強(qiáng)謀劃，強(qiáng)化制度意識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管等方面抓起。

第一，補(bǔ)齊制度短板，科學(xué)謀劃結(jié)構(gòu)合理的制度體系。設(shè)計(jì)科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是增強(qiáng)制度執(zhí)行力，提高制度可操作性的首要環(huán)節(jié)。鄧小平對(duì)制度的重要性曾做過(guò)精準(zhǔn)的論述，他認(rèn)為：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?〕。正是在此意義上，制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃并不是一勞永逸的，而是需要本著“周延于法，于事簡(jiǎn)便”的原則，設(shè)計(jì)要環(huán)環(huán)相扣，逐步深入，在持續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程中進(jìn)行制度創(chuàng)新性發(fā)展，隨著加強(qiáng)黨的建設(shè)的主要任務(wù)和要求的變化而對(duì)制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革與調(diào)整，才能始終保證制度在執(zhí)行中的有效性和實(shí)效性。

第二，強(qiáng)化廣大黨員干部的制度意識(shí)。制度是起著長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、規(guī)范性的作用。在維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性方面，領(lǐng)導(dǎo)干部既是制度的引領(lǐng)者又是推動(dòng)者。從目前情況來(lái)看，廣大黨員在嚴(yán)格遵守制度的思想觀念方面總體是好的，但也部分存在著對(duì)制度缺乏敬畏感，缺乏制度的執(zhí)行力，對(duì)制度的執(zhí)行避難就易，消極回避等問(wèn)題。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度尊崇意識(shí)、執(zhí)行意識(shí)〔9〕，必須帶頭遵規(guī)守制，嚴(yán)守法度，自我約束，部門主要負(fù)責(zé)同志要發(fā)揮示范帶頭的“頭雁”作用，率先垂范，以身作則，認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)，習(xí)慣于在“聚光燈”下行使權(quán)力，真正做到錘煉本領(lǐng)，讓制度生威。

第三，對(duì)制度的執(zhí)行力度要進(jìn)行監(jiān)督和考評(píng)。除制度本身需要結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行順暢外，還需要輔助性的配套機(jī)制來(lái)保證其實(shí)施。提高制度的執(zhí)行力度需要及時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管測(cè)評(píng)。同時(shí)“要堅(jiān)持制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒(méi)有例外，防止‘破窗效應(yīng)，對(duì)違規(guī)違紀(jì)、破壞制度的現(xiàn)象和行為，必須嚴(yán)厲查處，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性權(quán)威性?！薄?0〕針對(duì)受傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”的思維慣性導(dǎo)致的制度意識(shí)薄弱，大搞面子文化、搞特權(quán)，習(xí)慣于按照領(lǐng)導(dǎo)指示辦事的現(xiàn)象以至對(duì)制度的執(zhí)行置若罔聞，依舊我行我素等弱化制度治黨效果的現(xiàn)象，必須投入極大精力，加大考核力度，對(duì)具體責(zé)任人要問(wèn)責(zé)到位。同時(shí)構(gòu)筑起集細(xì)化、量化、規(guī)范化于一體的違規(guī)行為觀測(cè)、糾正、懲處機(jī)制，才能確保黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度成為硬性約束。

（三） 制度治黨要凸顯人民價(jià)值導(dǎo)向

制度治黨是最長(zhǎng)久、最穩(wěn)定、最有效的治黨方式，不僅要經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，更要經(jīng)得起人民檢驗(yàn)，體現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值追求。

第一，建立健全黨的聯(lián)系群眾制度。建立健全黨的聯(lián)系群眾制度，是我們黨初心和使命的外化、固化和顯化，同時(shí)也是世界政治文明向現(xiàn)代化發(fā)展大勢(shì)所趨。對(duì)此鄧小平有著透徹而精準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)：“同資產(chǎn)階級(jí)的政黨相反，工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)成自己的工具，而是自覺(jué)地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具?！薄?1〕因此，為避免使得黨的一些方針政策流于空洞乏力的說(shuō)教和口號(hào)，聯(lián)系群眾需要做好制度配套銜接，增強(qiáng)制度的整體功能，建立諸如了解民情、集中民智等相關(guān)配套制度，這都是黨密切聯(lián)系群眾的重要制度保障。

第二，建立一支高素質(zhì)的黨員干部隊(duì)伍。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是我們黨最深厚的力量源泉。中國(guó)共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢(shì)是廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，可以說(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史就是一部貫徹黨的群眾路線的歷史。江澤民認(rèn)為：“一個(gè)政權(quán)也好，一個(gè)政黨也好，其前途命運(yùn)最終取決于人心向背，不能贏得最廣大人民的支持，就必然垮臺(tái)?！薄?2〕具體來(lái)看，廣大黨員是制度執(zhí)行的主體，必須做到心中有黨，心中有民。“我將無(wú)我、不負(fù)人民”并不是停留在嘴邊的一句華麗的口號(hào)，而是需要在“制度治黨過(guò)程中把為人民謀福利的優(yōu)秀分子發(fā)展成為黨員”〔13〕，將是否把人民放在心中最高位置作為我們黨選人用人的標(biāo)準(zhǔn)。只有在進(jìn)行制度治黨的現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，切實(shí)將“以人民為中心”的邏輯融入制度治黨的全過(guò)程，才能確保制度的設(shè)計(jì)最終能自覺(jué)彰顯出人民價(jià)值導(dǎo)向。

第三，制度治黨與踐行黨的群眾路線相統(tǒng)一。民心是最大的政治。建黨近一百年來(lái)，我們黨同人民群眾風(fēng)雨同舟，櫛風(fēng)沐雨，無(wú)論是在革命、建設(shè)還是改革時(shí)期，黨緊緊依靠廣大人民群眾，取得了一個(gè)又一個(gè)舉世矚目的人間奇跡。目前，我們既要看到時(shí)代賦予我們黨崇高的歷史使命，又要看到黨面臨的執(zhí)政環(huán)境日趨復(fù)雜多變。越是面臨重大困難挑戰(zhàn)，越是需要同人民群眾建立起密切聯(lián)系。我們黨既要縱深拓寬廣大人民群眾建言獻(xiàn)策的渠道，又要善于將人民群眾生動(dòng)實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為規(guī)章制度。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明，用最持久、最穩(wěn)定的制度去沉淀共產(chǎn)黨人的初心和使命，通過(guò)制度來(lái)夯實(shí)黨群、干群關(guān)系，加強(qiáng)同人民群眾的血肉聯(lián)系，才能確保我們黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

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〔11〕 鄧小平文選：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：217-218.

〔12〕 江澤民文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2006：129.

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