國有資本管理體制改革的基本邏輯與方案

楊新銘，杜 江

(中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836；中國社會科學(xué)院辦公廳，北京 100732)

改善經(jīng)營效率是改革開放以來歷次國有企業(yè)改革的主要任務(wù)。圍繞這一任務(wù)，作為社會管理者和國有資產(chǎn)所有者的代表人，我國政府在國有資產(chǎn)管理方面進(jìn)行了諸多嘗試和探索。應(yīng)該說，這是一個(gè)從混沌逐漸走向清晰的曲折過程，也是市場化改革在國有企業(yè)改革進(jìn)程中的具體體現(xiàn)。在國有企業(yè)內(nèi)部，政府嘗試建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相匹配的現(xiàn)代企業(yè)制度；在政企之間，則圍繞政府與企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系展開了一系列制度探索，最終將改革目標(biāo)鎖定在建立健全國有資產(chǎn)(資本)管理的新體制上，逐步實(shí)現(xiàn)由管企業(yè)到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。

一、國有資產(chǎn)管理體制的演進(jìn)脈絡(luò)：從管企業(yè)到管資本

改革開放以來，國有資產(chǎn)管理體制演進(jìn)的脈絡(luò)大致經(jīng)歷了從責(zé)任制到承包制、建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配的現(xiàn)代企業(yè)制度以及從管資產(chǎn)到管資本等三個(gè)階段。其中，建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度屬于企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制革新，而國有資產(chǎn)(資本)管理體制改革實(shí)質(zhì)上是向責(zé)任制和承包制的回歸，因?yàn)檫@些改革不只發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部，而是旨在解決企業(yè)和政府之間的關(guān)系，也就是更好地實(shí)現(xiàn)“政企分開”。從這個(gè)角度講，國有企業(yè)改革的過程就是國有資產(chǎn)管理體制的演進(jìn)過程。

(一)從責(zé)任制到承包制

1984年黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)體制改革由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，而城市改革的核心目標(biāo)就是改善和提升國營(國有)企業(yè)的經(jīng)營績效。1986年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)改革 增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出要根據(jù)企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，推行多種形式的經(jīng)營承包責(zé)任制，給予經(jīng)營者充分的經(jīng)營自主權(quán)。這里，“多種形式的經(jīng)營承包責(zé)任制”包括小企業(yè)租賃制、承包經(jīng)營責(zé)任制、企業(yè)經(jīng)營責(zé)任制以及資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，適用于全民所有制大中小型企業(yè)的租賃、承包經(jīng)營。由此，承包制在全國范圍逐漸推廣開來。此后，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于深化企業(yè)改革完善承包經(jīng)營責(zé)任制的意見》(1987年)、《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》(1988年)、《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》(1990年修訂)等一系列政策規(guī)定，在制度層面對承包制進(jìn)行了進(jìn)一步補(bǔ)充完善。應(yīng)該說，承包制在賦予企業(yè)經(jīng)營管理者自主權(quán)方面取得了較大突破，極大提高了國營企業(yè)的經(jīng)營績效。但是隨著時(shí)間的推移，承包人短期化經(jīng)營的弊端也逐漸顯現(xiàn)。由此，企業(yè)改革仍需繼續(xù)深化推進(jìn)。

實(shí)際上，國有企業(yè)經(jīng)營管理體制在承包制之前已經(jīng)進(jìn)行了探索。為貫徹黨的十一屆三中全會“向企業(yè)放權(quán)”的會議精神，解決政企不分、以黨代政、以政代企等長期存在的問題，1979年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，要求在保證完成國家下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的前提下，企業(yè)可被賦予一定的生產(chǎn)、銷售和分配自主權(quán)。然而，企業(yè)生產(chǎn)所需的一系列材料、設(shè)備、能源以及勞動(dòng)力和資本金等都要依托原有計(jì)劃，企業(yè)自主權(quán)實(shí)際上被壓縮在極小范圍內(nèi)，其改革也就只能集中體現(xiàn)在利潤留成上。沿著利潤留成的思路，衍生出了企業(yè)利潤全額留成、超額留成、基數(shù)留成加增長留成、利潤包干、虧損包干和以稅代利、自負(fù)盈虧等多種形式，上述形式被統(tǒng)稱為“經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”。1981年出臺的《關(guān)于實(shí)行工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制若干問題的意見》，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是實(shí)行責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度，即企業(yè)的主管部門、企業(yè)、車間、班組和職工層層明確在經(jīng)濟(jì)上對國家應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立健全企業(yè)的生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)營管理各項(xiàng)專責(zé)制和崗位責(zé)任制。1982年黨的十二大明確指出，無論國營企業(yè)或集體企業(yè)都必須認(rèn)真實(shí)行經(jīng)營管理上的責(zé)任制。隨即，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在所有企業(yè)中全面鋪開。顯然，這種責(zé)任制帶有多重委托代理的性質(zhì)。無論是利潤留成還是利潤包干，都試圖從激勵(lì)機(jī)制的角度出發(fā)改變原有的平均主義分配傾向，調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工的生產(chǎn)積極性。但是，這種激勵(lì)是基于利潤絕對數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，其弊端也較為明顯，同時(shí)這種包干是靜態(tài)的，不能根據(jù)企業(yè)實(shí)際經(jīng)營狀況進(jìn)行調(diào)整，另外由于存在信息不對稱，容易導(dǎo)致分配上的相對不公平，特別是利潤上繳國家的部分難以保證。為此，1983年，國務(wù)院頒布《關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行辦法》，通過利改稅的方式尋求國家和企業(yè)之間的一種動(dòng)態(tài)平衡。1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《國營企業(yè)第二步利改稅試行辦法》，推行第二步利改稅改革，即實(shí)行完全以稅代利(1)其中，經(jīng)國務(wù)院或財(cái)政部、國家經(jīng)委批準(zhǔn)試行利潤遞增包干等辦法的企業(yè)，尚未到期的繼續(xù)試行原辦法，到期后改為稅收形式。。應(yīng)該說，利改稅是利潤留成改革的最終模式，但與承包制相比，它并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的兩權(quán)分離，由此無法避免政府對企業(yè)的干預(yù)和企業(yè)對政府的依賴。

無論是責(zé)任制還是承包制，都是把政府和企業(yè)的關(guān)系建立在一定任務(wù)的基礎(chǔ)上，這種任務(wù)可以是生產(chǎn)任務(wù)，也可以是利潤或者成本任務(wù)，但本質(zhì)上都是一種結(jié)果考核的改革取向，至于企業(yè)如何組織生產(chǎn)，政府并不加干預(yù)。從這個(gè)角度看，這種改革是一種積極的探索，但鑒于企業(yè)經(jīng)營者的短期化行為不利于國有企業(yè)存量資產(chǎn)的保值增值，因此，這種改革勢必會被進(jìn)一步完善企業(yè)監(jiān)管的內(nèi)部治理機(jī)制改革所取代。

(二)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度

1992年召開的黨的十四大把改革方向確立為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這就需要培育與之相匹配的市場主體，于是轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制自然就演變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，即“通過理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)行政企分開，落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭主體”。同時(shí)，在積極試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，有序健康發(fā)展股份制，并允許部分小型國有企業(yè)可以出租或出售給集體或個(gè)人經(jīng)營。經(jīng)過試點(diǎn)，股份制和公司制改革被黨的十四屆三中全會明確為國有企業(yè)改革的新方向，即建立現(xiàn)代企業(yè)制度。其中，搞活中小國有企業(yè)的途徑，除了承包、租賃、出售，又增加了改組為股份合作制的形式。對于現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵，主流觀點(diǎn)認(rèn)為建立現(xiàn)代企業(yè)制度就是要把現(xiàn)有的企業(yè)形式改造成股份有限公司和有限責(zé)任公司，這與現(xiàn)代公司制度的含義大體相同(2)吳敬璉等：《大中型企業(yè)改革：建立現(xiàn)代企業(yè)制度》，天津：天津人民出版社，1993年版，第173頁。。

20世紀(jì)90年代中期以后，國有企業(yè)改革進(jìn)入加速期。特別是黨的十五大以后，以“抓大放小”實(shí)現(xiàn)“三年脫困”成為主要改革戰(zhàn)略和舉措，國有企業(yè)在數(shù)量上表現(xiàn)為“國退民進(jìn)”態(tài)勢。其中，大企業(yè)以資本為紐帶，通過市場形成具有較強(qiáng)競爭力的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的企業(yè)集團(tuán)，而眾多小企業(yè)則通過多種形式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制。1998年，政府機(jī)構(gòu)改革后，大型企業(yè)工作委員會被撤銷，經(jīng)貿(mào)委所屬的國資局并入財(cái)政部。應(yīng)該說，這一階段的改革開始涉及資產(chǎn)資本的運(yùn)作過程，雖然有一系列政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，但部門之間的責(zé)任和權(quán)利仍未明確，政企之間的關(guān)系也并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的突破，因而也就不可能真正改變國有資產(chǎn)“一抓就死、一放就亂”的兩難局面。

隨著國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的展開，一方面，國有企業(yè)開始向涉及國家安全、自然壟斷、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集中；另一方面，國有資產(chǎn)之間，國有資產(chǎn)與民營資本、外國資本等非國有資產(chǎn)之間的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)模越發(fā)擴(kuò)大，諸多國有企業(yè)經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組。每項(xiàng)交易的實(shí)質(zhì)都是產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)。在這種產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的情況下，國有資產(chǎn)面臨較高的流失風(fēng)險(xiǎn)。

為了更好地履行政府的出資人職責(zé)，防范國有資產(chǎn)流失，國有資產(chǎn)管理問題重新成為國有企業(yè)改革的重點(diǎn)。2002年，黨的十六大明確提出國有資產(chǎn)管理的宗旨，決定由中央政府與地方政府分級履行國有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)，組建專門的國有企業(yè)管理機(jī)構(gòu)。2003年3月10日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(SASAC，以下簡稱“國資委”)正式成立，并對196家國有大型企業(yè)進(jìn)行直接監(jiān)管，涉及全國范圍的國有資產(chǎn)近12萬億元，其中國資委直屬中央企業(yè)的國有資產(chǎn)約7萬多億元；6月，中央決定上市公司國有股轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)劃歸到國資委，并公布實(shí)施《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，明確國資委與所出資企業(yè)以及其他政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系是出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，確立了國資委與省、市、地方國資機(jī)構(gòu)之間的“分級所有、分級監(jiān)管”模式，規(guī)定國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定其所出資企業(yè)的國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓全部或部分國有股權(quán)后國家不再擁有控股地位的報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)；9月，國資委頒布《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》，正式啟動(dòng)摸清中央企業(yè)“家底”、核實(shí)中央企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量(簡稱“央企清產(chǎn)核資”)工作；11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》，涉及企業(yè)改制的10個(gè)主要環(huán)節(jié)和方面，其中強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁自賣自買國有產(chǎn)權(quán)。

2003年，黨的十六屆三中全會召開，細(xì)化了國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，同時(shí)提出完善國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)。國資委的成立標(biāo)志著大規(guī)模的“國退民進(jìn)”過程趨于結(jié)束，國有企業(yè)改革從數(shù)量調(diào)整走向質(zhì)量提高的新階段。中國社科院學(xué)部委員張卓元回憶說：“中國國有資產(chǎn)管理體制的真正改革是從十六大以后開始的。在這之前，沒有一個(gè)明確的具體方針，十六大將方針定了?！?/p>

(三)從管資產(chǎn)到管資本

黨的十六大后，國有企業(yè)進(jìn)入以國有資產(chǎn)管理體制改革為主要內(nèi)容的“國資發(fā)展”階段(3)黃群慧、余菁：《新時(shí)期的新思路：國有企業(yè)分類改革與治理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2013年第11期。。在國資委監(jiān)管下，國有資產(chǎn)不斷發(fā)展壯大，一大批以股權(quán)多元化、經(jīng)營管理市場化為導(dǎo)向的“新型國有企業(yè)”伴隨著體制改革不斷成長發(fā)展(4)金碚、黃群慧：《“新型國有企業(yè)”現(xiàn)象初步研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2005年第4期。。2003—2011年，國有企業(yè)90%以上完成了公司制股份制改革，中央企業(yè)的公司制股份制改革面從30.4%大幅提升至72%(5)溫源：《十年改革路 國企步鏗鏘》，《光明日報(bào)》2013年5月14日。。有學(xué)者采用雙重差分模型利用中國工業(yè)行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)績效自2003年起明顯好轉(zhuǎn)，已與績效較好的三資企業(yè)無差異(6)李楠、喬榛：《國有企業(yè)改制政策效果的實(shí)證分析——基于雙重差分模型的估計(jì)》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2010年第2期。。

黨的十七大以后，國有企業(yè)改革一方面強(qiáng)調(diào)健全現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局、完善國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；另一方面著力于國有資產(chǎn)管理體制和制度的完善，核心任務(wù)是國有資產(chǎn)保值增值。國有資本逐步退出一般生產(chǎn)加工行業(yè)，而更多地向關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。政府的公共管理職能和出資人職能基本分離，國有企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制發(fā)生重大變化，國有企業(yè)運(yùn)行效率得到較大提升。國有企業(yè)在保持國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長、提高國際競爭力方面發(fā)揮著重要作用。國有企業(yè)改革取得很大成績，總體上已經(jīng)基本達(dá)到國家在20世紀(jì)90年代的預(yù)設(shè)目標(biāo)(7)黃群慧、余菁：《新時(shí)期的新思路：國有企業(yè)分類改革與治理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2013年第11期。。

黨的十八大以來，國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制改革不斷深化。這一階段，國有企業(yè)改革沿著宏觀微觀兩個(gè)方向進(jìn)行：宏觀上，按照分類改革的總體設(shè)想調(diào)整國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的布局，繼續(xù)推進(jìn)“有進(jìn)有出”戰(zhàn)略布局調(diào)整，推進(jìn)混合所有制改革和國有企業(yè)分類改革；微觀上，則繼續(xù)以調(diào)整政企關(guān)系為重點(diǎn)，圍繞管資本優(yōu)化國有資本配置，推動(dòng)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》之后，國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，2019年，國務(wù)院又印發(fā)了《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》。至此，國有企業(yè)改革完成了由管企業(yè)到管資產(chǎn)再到管資本的進(jìn)程。

二、國有資產(chǎn)(資本)現(xiàn)行管理體制的核心問題

按照馬克思的設(shè)想，公有制企業(yè)的效率是天然的，即實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者和生產(chǎn)資料的直接結(jié)合。不僅如此，由于是按勞分配，天然地避免了收入分配不公平，這就進(jìn)一步會激發(fā)生產(chǎn)積極性，并提高生產(chǎn)效率，從而在生產(chǎn)資料占有、使用以及分配過程中都可以充分體現(xiàn)社會主義性質(zhì)。然而，現(xiàn)實(shí)中的社會主義公有制經(jīng)濟(jì)(國有企業(yè))不僅存在生產(chǎn)效率損失，還存在更大的創(chuàng)新效率損失(8)吳延兵：《國有企業(yè)雙重效率損失研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第3期。。無論是“放權(quán)讓利”還是“抓大放小”乃至獨(dú)立的市場主體，都是以效率為核心展開的。既然是以效率為核心，那么國有企業(yè)回歸企業(yè)職能就是必然的。但是，國有企業(yè)不同于一般企業(yè)，它們要體現(xiàn)“國有”，也就是要體現(xiàn)國有企業(yè)的社會主義性質(zhì)。這種性質(zhì)如何體現(xiàn)？是體現(xiàn)在占有環(huán)節(jié)(所有權(quán))、使用環(huán)節(jié)(經(jīng)營權(quán))，還是分配環(huán)節(jié)(收益權(quán))呢？顯然，效率問題出在使用環(huán)節(jié)(經(jīng)營權(quán))，改革也圍繞經(jīng)營權(quán)展開，而國有的性質(zhì)則更多地體現(xiàn)在占有和分配兩個(gè)環(huán)節(jié)。

(一)履行出資人職能與政企分開的兩難

在占有環(huán)節(jié)，國有企業(yè)的性質(zhì)是全民所有制?，F(xiàn)階段由全民行使所有權(quán)在實(shí)踐中顯然不可行，所以由國家代表全民行使出資人職能，具體落實(shí)到政府的各個(gè)部門。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)實(shí)質(zhì)上是執(zhí)行計(jì)劃的政府延申部門，不具有獨(dú)立決策的權(quán)限，因此，政府和企業(yè)的關(guān)系實(shí)際上是“政企合一”的。隨著向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這種政企合一的體制導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)在表現(xiàn)為企業(yè)動(dòng)力、活力不足，外在表現(xiàn)為市場反應(yīng)和市場競爭力不足。為了提高國有企業(yè)適應(yīng)市場的能力，解決政企不分的問題就成為國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。出于規(guī)范國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制的原因，2003年，國務(wù)院出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，并成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。2008年，出臺了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，2015年黨中央、國務(wù)院又頒布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。這些政策法規(guī)界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位，擴(kuò)大解釋了企業(yè)國有資產(chǎn)的范圍，使得國有企業(yè)改制與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有了較明確的法律依據(jù)，使得國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有了操作的基礎(chǔ)。根據(jù)規(guī)定，國務(wù)院、省級政府以及設(shè)區(qū)市、自治州政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，并由相應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體行使相應(yīng)權(quán)利，分別對相應(yīng)各級國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

顯然，我國的國有企業(yè)資產(chǎn)管理實(shí)行的是“國家所有、分級代表、上級備案”制度，并對各級政府和國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分工。但就代表政府行使出資人職能的角色來看，雖然相比于改革前的“九龍治水”混亂局面清晰了不少，但仍存在一些國有資產(chǎn)管理體制改革不到位的地方。比如，仍存在監(jiān)督管理主體多、責(zé)任主體不明確、監(jiān)管不到位、配置不合理的問題，特別是中央企業(yè)依然存在國資委監(jiān)管系列、財(cái)政部監(jiān)管系列和其他部委所屬系列。國有經(jīng)濟(jì)分布仍然過寬，產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)不盡合理。我國國有資本流動(dòng)性仍然較差，仍無法滿足有進(jìn)有退、合理流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國有資本動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置的要求(9)黃群慧、白景坤：《國企改革和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整綜述》，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部：《中國經(jīng)濟(jì)學(xué)年鑒(2012)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年版。。

(二)效率改進(jìn)與全民所有性質(zhì)的體現(xiàn)

在分配環(huán)節(jié)，主要是國有企業(yè)利潤分配和使用。1994年改制之前，國有企業(yè)的利潤全部上繳，1994年執(zhí)行“撥改貸”后，國有企業(yè)還本付息負(fù)擔(dān)較重，遂暫停利潤上繳。由于國有企業(yè)長期不上繳利潤，造成國有企業(yè)與全民的關(guān)系僅限于占有環(huán)節(jié)，中斷了與全民的直接聯(lián)系。隨著“抓大放小”改革成效初顯，國有企業(yè)利潤逐年增加，已經(jīng)具備了將國有企業(yè)的經(jīng)營成效為全民共享的基礎(chǔ)。2007年，恢復(fù)上繳利潤且上繳比例逐年提高(見表1)。但這種上繳利潤的形式依然存在弊端：其一，沒有建立起科學(xué)評價(jià)國有企業(yè)經(jīng)營績效的機(jī)制以及動(dòng)態(tài)調(diào)整國有企業(yè)上繳利潤的機(jī)制；其二，總體上看，上繳比重比較低且不能為全民直接分享，降低了全民的獲得感。顯然，如何探索出一條更有效的利潤分享機(jī)制是體現(xiàn)國有企業(yè)分配環(huán)節(jié)社會主義性質(zhì)所繞不開的問題。

表1 國有企業(yè)利潤上繳的演變過程

三、由管企業(yè)到管資本，由經(jīng)營監(jiān)管到資本收益

完善國有資產(chǎn)管理體制是國有企業(yè)改革在占有和分配兩個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)社會主義性質(zhì)的有效措施。黨的十八屆三中全會以后，相繼出臺的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》把組建國有資本運(yùn)營公司和改組國有資本投資公司作為國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的重點(diǎn)。2014年，中糧集團(tuán)、國投公司作為投資公司試點(diǎn)；2016年以后又新增了8家試點(diǎn)企業(yè)(10)這8家試點(diǎn)企業(yè)包括誠通集團(tuán)、中國國新2家試點(diǎn)運(yùn)營公司和神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)6家試點(diǎn)投資公司。。與此同時(shí)，地方國有資產(chǎn)投資、運(yùn)營平臺布局加速發(fā)展，并形成了上海模式、重慶模式、山東模式三種典型管理模式。黨的十九大報(bào)告和2018年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》都強(qiáng)化了國有企業(yè)資產(chǎn)(資本)管理體制改革的方向。這表明處理好政企關(guān)系，破除以管資產(chǎn)為主的體制機(jī)制的弊端，逐步向以管資本為主轉(zhuǎn)變，形成“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資、運(yùn)營公司—國有企業(yè)”的新型三層次國有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架，可以切實(shí)落實(shí)國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)(11)廖紅偉、楊良平：《以管資本為主新型監(jiān)管體制下的國有企業(yè)深化改革研究》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第12期。。這不僅有利于優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)，從根本上解決長期存在的政企不分、政資不分的問題，弱化國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)程度，制衡其對企業(yè)內(nèi)部決策的控制程度，使得企業(yè)經(jīng)營中的交易成本得以降低；同時(shí)由于企業(yè)擁有獨(dú)立的自主經(jīng)營權(quán)，可以大大激發(fā)企業(yè)經(jīng)營者的積極性和主動(dòng)性，釋放國有企業(yè)的經(jīng)營活力，提升經(jīng)營效率。

應(yīng)該說，國有企業(yè)改革沿著市場化方向不斷深化，而由管資產(chǎn)到管資本，雖然僅一字之差，但卻邁出了國有企業(yè)沿著市場化方向改革的關(guān)鍵一步。強(qiáng)調(diào)管資本就是強(qiáng)調(diào)占有關(guān)系，進(jìn)一步延伸管資本要強(qiáng)調(diào)資本收益，而收益本身關(guān)注的是分配。從政府運(yùn)用財(cái)政角度來講，國有企業(yè)上繳利潤屬于政府行使出資人權(quán)力的范疇；從財(cái)政支出的角度來講，雖然國有企業(yè)上繳利潤也應(yīng)用到了公共服務(wù)供給中，理論上體現(xiàn)了全民所有、全民所用的理念，但這種使用并不能為全民直接感知，特別是公共服務(wù)或公共產(chǎn)品本身帶有明顯的區(qū)域性，無法實(shí)現(xiàn)全民均等共享，因此，需要建立更加直接的分享機(jī)制。應(yīng)該說，2017年國務(wù)院發(fā)布的《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》是一個(gè)好的探索。根據(jù)該方案，將企業(yè)國有股權(quán)的10%劃轉(zhuǎn)給社?；?，充實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。雖然企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋的人群仍還有限，但已經(jīng)在國有企業(yè)和人民之間建立了直接聯(lián)系，而且實(shí)實(shí)在在反映在企業(yè)職工退休領(lǐng)取的保險(xiǎn)基金中。正如劃轉(zhuǎn)方案所指出的，將國有股權(quán)直接劃歸社?；稹坝欣诔浞煮w現(xiàn)國有企業(yè)全民所有，發(fā)展成果全民共享，增進(jìn)民生福祉”。由此可見，占有本身所體現(xiàn)的全民性質(zhì)雖不直接，但卻是使用環(huán)節(jié)體現(xiàn)全民所有的保障，也是分配環(huán)節(jié)體現(xiàn)全民分享的基礎(chǔ)。因此，向管資本為核心的國有企業(yè)管理體制轉(zhuǎn)型，既可以解決占有的問題，也可以解決共享的問題。不過，這一轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)該注意以下三個(gè)方面的問題：

其一，分類監(jiān)管、分類授權(quán)，將管資本與管資產(chǎn)相結(jié)合。其中，公益類國有企業(yè)可以繼續(xù)采取以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管方式，強(qiáng)化成本管理，嚴(yán)格限制這類企業(yè)的主業(yè)范圍，加強(qiáng)主業(yè)管理，接受社會監(jiān)督，落實(shí)政企分開，推進(jìn)特許經(jīng)營，強(qiáng)化政府監(jiān)管，并加強(qiáng)資本布局，突出主營業(yè)務(wù)，優(yōu)化國有資本投向；對于自然壟斷和處于重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)，則要切實(shí)落實(shí)政企分開，推進(jìn)特許經(jīng)營，強(qiáng)化政府監(jiān)管，并加強(qiáng)資本布局，突出主營業(yè)務(wù)，優(yōu)化國有資本投向；對處于充分競爭行業(yè)的國有企業(yè)要充分授權(quán)，履行國有資產(chǎn)出資人作為股東的職責(zé)，以管資本為主，將屬于企業(yè)自主決策的事項(xiàng)交由企業(yè)，全面實(shí)現(xiàn)政企分開、資本所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，重視收益管理而不是運(yùn)營管理(見表2)。

表2 國有企業(yè)分類改革的方向

其二，堅(jiān)持市場化改革取向，確立監(jiān)管負(fù)面清單。堅(jiān)持公平性原則，允許國有企業(yè)以市場化方式進(jìn)出相關(guān)領(lǐng)域。盡管分類改革對不同類型的國有企業(yè)改革措施有所差別，但改革的市場化取向是一致的，這是因?yàn)槭袌龌∠蚴菄衅髽I(yè)提高經(jīng)營效率、更好實(shí)現(xiàn)保值增值的必要途徑。應(yīng)該明確的是，市場化改革包括兩方面的內(nèi)容：一是政企關(guān)系的市場化，即政府出資人職能和企業(yè)市場化運(yùn)營；二是市場環(huán)境的建設(shè)，即構(gòu)建公平競爭的市場，使市場真正在資源配置中起決定性作用。市場化改革的關(guān)鍵是規(guī)范政府行為，確立負(fù)面清單制度。一方面要進(jìn)一步創(chuàng)新國有企業(yè)監(jiān)管授權(quán)的“負(fù)面清單”機(jī)制，按照“法無禁止皆可行”的原則，制定專門針對兩類公司的監(jiān)管負(fù)面清單；另一方面要確立市場監(jiān)管的“負(fù)面清單”制度，按照“法無禁止皆可入”的原則，放開市場準(zhǔn)入，降低各領(lǐng)域進(jìn)入門檻。之所以要建立國有企業(yè)授權(quán)“負(fù)面清單”，就是要真正實(shí)現(xiàn)政企徹底分開，增強(qiáng)國有企業(yè)活力，同時(shí)規(guī)范政府國有企業(yè)監(jiān)管部門的行為，將出資人職能保留在集團(tuán)公司、國有資本投資、運(yùn)營公司層面，不再對更下層級的企業(yè)進(jìn)行延申監(jiān)管，讓下級企業(yè)能夠根據(jù)上級企業(yè)的總體要求自主經(jīng)營。而確定市場準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”則有助于調(diào)動(dòng)不同所有制經(jīng)濟(jì)積極性，也有助于減少各級政府運(yùn)用非經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)市場主體行為，為國有企業(yè)提供政策性保護(hù)。另外，同一領(lǐng)域非國有企業(yè)的存在，可以為國有企業(yè)監(jiān)管提供有效參照，即非國有企業(yè)可以作為國有企業(yè)的影子企業(yè)倒逼國有企業(yè)改善經(jīng)營。為了配合深化國有企業(yè)改革，國有企業(yè)監(jiān)管部門已經(jīng)作出了相應(yīng)改革。

其三，科學(xué)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失。規(guī)范政府行為、建立“負(fù)面清單”并不意味著監(jiān)管部門放棄監(jiān)管，而是要實(shí)施更加科學(xué)的監(jiān)管?？茖W(xué)監(jiān)管就是要放得開、守得住，既要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，又要防止國有資產(chǎn)流失，這就需要依據(jù)國有企業(yè)類別建立健全國有資產(chǎn)(資本)監(jiān)督體制機(jī)制。沿著市場化的方向?qū)嵤┍O(jiān)管，既要注重結(jié)果考核，更重要的是制度建設(shè)和事前監(jiān)管。特別是在國有資本進(jìn)出相關(guān)領(lǐng)域時(shí)，要注重事前監(jiān)管，即在企業(yè)重大決策中發(fā)揮出資人作用，對不符合國家利益的經(jīng)營決策行使“否決權(quán)”，對于認(rèn)可的重大決策避免事后追責(zé)，減輕對企業(yè)決策的束縛。另外，要特別關(guān)注對于具有自然壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)的監(jiān)管，由于它們具有先入優(yōu)勢，同時(shí)具有提高價(jià)格減少供給以獲得最大利潤的沖動(dòng)，因此，監(jiān)管除了要強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部治理外，還要防止對消費(fèi)者的侵害，對產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格實(shí)施有效的評估監(jiān)管。對于這類企業(yè)，一方面可以通過股權(quán)多元化來優(yōu)化企業(yè)決策等經(jīng)營行為；另一方面要放開市場準(zhǔn)入，尋找影子企業(yè)，以倒逼壟斷企業(yè)提高供給水平、質(zhì)量并降低供給價(jià)格。

四、特殊管理股制度：進(jìn)一步深化改革的可選方案

2013年黨的十八屆三中全會上，特殊管理股制度首次出現(xiàn)在黨的決議中：“對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度”。之后，有國內(nèi)學(xué)者先對傳媒行業(yè)的特殊股問題開展了研究，如周正兵以西方傳媒行業(yè)切入，以美國的紐約時(shí)報(bào)為例，對西方傳媒企業(yè)的特殊管理股制度的基本模式進(jìn)行了分析(12)周正兵：《傳媒企業(yè)中的特殊管理股：理論、應(yīng)用及其啟示——以紐約時(shí)報(bào)公司為例》，《編輯之友》2016年第3期。；程柯對我國國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)進(jìn)行了分析，研究結(jié)果表明特殊管理股設(shè)置可以消除戰(zhàn)略投資者引進(jìn)帶來的控制權(quán)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)(13)程柯：《股權(quán)結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略投資者與特殊管理股制度——基于國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)的理論模型分析》，《中國出版》2015年第23期。。應(yīng)該說特殊管理股制度最大限度地避免了政府對企業(yè)日常經(jīng)營的干預(yù)，又在特定的決策中最大限度地維護(hù)了政府(國家)的根本利益，同時(shí)還最大限度地實(shí)現(xiàn)了分配和共享的要求，因此，在主要經(jīng)濟(jì)體中，特殊管理股成為競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)的一種流行的制度安排。2015年9月，中共中央、國務(wù)院相繼發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，開始探索建立國家特殊管理股制度。特殊管理股制度正是在國企混合所有制改革的大背景下，中央立足于我國國情提出的一種嶄新制度構(gòu)想(14)王樂錦、蘇琪琪、綦好東：《我國國家特殊管理股制度構(gòu)建：基于國外經(jīng)驗(yàn)借鑒的研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第9期。。自此，特殊管理股制度開始成為深化國有企業(yè)改革的備選方案之一。國資委于2017年也公開表示將對國家特殊管理股制度進(jìn)行探索(15)肖亞慶：《國企改革不能停也不會停下來》，《人民日報(bào)》2017年11月17日。。

(一)特殊管理股制度的內(nèi)涵

特殊管理股區(qū)別于傳統(tǒng)的“一股一票”，是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度兩權(quán)——所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的必然結(jié)果，本質(zhì)上是一種創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)制度安排和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，它較好地平衡了拓寬企業(yè)發(fā)展空間與維護(hù)創(chuàng)始人股東(國家或其他創(chuàng)始人)控制權(quán)之間的關(guān)系。特殊管理股依據(jù)法律或約定行使超出“一股一票”的特殊權(quán)利，主要指的是重大決策的表決權(quán)。在特殊管理股制度下，通常表現(xiàn)為政府持有特殊一股或極少數(shù)股份，主要特征為“同股不同權(quán)”，保留國家對國企的終極否決權(quán)和控制權(quán)。

一般意義上的特殊管理股制度主要是“金股制”和“雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)”。其中，金股制產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代英國國有企業(yè)私有化改革的過程中，當(dāng)時(shí)英國撒切爾政府采用自由主義經(jīng)濟(jì)政策，對電信、水利、航空等行業(yè)陸續(xù)出售國有股份。英國政府設(shè)置“黃金股”(golden share)，并以法律法規(guī)形式規(guī)定了政府在這些公司中的特殊權(quán)利(16)李朱：《特殊管理股制度的理論與實(shí)踐思考》，《江西社會科學(xué)》2014年第6期。。其中，較典型的是英國電信(British Telecom)的私有化。該公司總股本為60億股，英國政府持有1股黃金股。之后，包括法國、西班牙、葡萄牙、意大利在內(nèi)的一些歐洲國家和美國均紛紛開始實(shí)施金股制。但在這些國家中，雖都統(tǒng)稱為“政府”持有金股，但其具體權(quán)利行使主體和持有方式因國別而有差異(17)宋慧玲、劉鵬：《國有企業(yè)混合所有制改革中的特殊管理股制度研究》，《經(jīng)貿(mào)管理》2016年第3期。。一方面通過出售國有企業(yè)為拮據(jù)的財(cái)政獲得收入；另一方面在一定程度上保留國家對企業(yè)的控制力。多數(shù)情況下，政府不干涉企業(yè)日常運(yùn)營，但在涉及股權(quán)并購，特別是外資企業(yè)收購本國企業(yè)時(shí)，如果政府判斷該收購可能不利于本國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展，或者威脅本國經(jīng)濟(jì)安全，就會行使一票否決權(quán)以維護(hù)國家利益。此外，大多數(shù)金股都存在期限限制，對于期限明確的，到期后將其全部轉(zhuǎn)化為普通股；對于那些期限不明的，政府可根據(jù)情況適時(shí)撤銷金股。

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)也被稱為多權(quán)股，指一股享有若干表決權(quán)，常見于家族式企業(yè)、高科技企業(yè)及特殊的傳媒公司。這種股票往往由公司的一些原始股東持有，可以對公司外部的股東權(quán)利構(gòu)成約束和限制，保證原始股東對公司的控制權(quán)。它是企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張過程中為保護(hù)原始股東在股權(quán)融資后控制權(quán)不隨之降低的一種制度安排，即將不同投資者持有的股份賦予不同表決權(quán)。顯然，這種制度安排是原始股東與新進(jìn)入投資者權(quán)利博弈的結(jié)果。因?yàn)椋逻M(jìn)入投資者看重的是企業(yè)價(jià)值，追求獲得高額投資收益(分紅)，對控制權(quán)的需求相對較弱，而原始股東主要目標(biāo)是獲取股權(quán)融資，對企業(yè)控制權(quán)更加重視，所以能夠形成這種“股”“權(quán)”不對等的股權(quán)結(jié)構(gòu)。由于原始股東享有超過其股權(quán)份額的表決權(quán)，因此，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)也被稱為“一股多權(quán)制”或“多股制”。

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)有利于公司治理結(jié)構(gòu)的完善和公司的長遠(yuǎn)發(fā)展，公司可以更好地吸收一些外部社會資本或外國資本以增強(qiáng)公司實(shí)力。但也有文獻(xiàn)指出雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)存在一些問題，不利于企業(yè)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者(18)宋慧玲、劉鵬：《國有企業(yè)混合所有制改革中的特殊管理股制度研究》，《經(jīng)貿(mào)管理》2016年第3期。。如果從公司法角度考慮，特殊管理股制度的權(quán)利結(jié)構(gòu)還需理清，特殊管理股的股東持有的一些權(quán)利與現(xiàn)行公司法規(guī)存在或多或少的沖突，需要修訂或者變通以適用公司法相關(guān)制度規(guī)定(19)吳高臣：《國家特殊管理股之特殊權(quán)利結(jié)構(gòu)研究》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2020年第2期。。

(二)嘗試特殊管理股制度的原因

比較“金股制”和“多股制”，可以發(fā)現(xiàn)這兩種制度安排都是兩權(quán)分離的結(jié)果，都將產(chǎn)權(quán)這一權(quán)利束更加細(xì)分，根據(jù)企業(yè)發(fā)展的不同需求或者說根據(jù)原始股東的需要對企業(yè)占有、控制、經(jīng)營、收益以及決策等權(quán)利進(jìn)行與股份不對等的制度安排，目的都是保護(hù)原始股東的特定權(quán)益。所不同的是，金股制強(qiáng)調(diào)政府在國有企業(yè)私有化后在一些特殊事項(xiàng)上可以發(fā)揮“一票否決權(quán)”，而不再享有收益的分配權(quán)；雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)不僅可以保證原始股東對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策的控制權(quán)，同時(shí)也可以保證原始股東的收益權(quán)(這方面的典型案例是發(fā)生“野蠻人事件”之前的萬科的經(jīng)營模式，大股東華潤享有收益權(quán)，不干擾企業(yè)高管團(tuán)隊(duì)的經(jīng)營決策)。如前所述，我國國有企業(yè)改革的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)真正的政企分開，而政企分開最重要的是約束政府干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營的沖動(dòng)，同時(shí)還要體現(xiàn)國有企業(yè)的國有性質(zhì)，即全民所有的社會主義性質(zhì)，這就需要?jiǎng)?chuàng)新國有企業(yè)經(jīng)營管理上的制度安排。特殊管理股制度這種不完全的產(chǎn)權(quán)模式與我國國有企業(yè)改革所面臨的問題相契合，因此，特殊管理股制度有可能成為進(jìn)一步全面深化改革的一項(xiàng)舉措。

(三)創(chuàng)新特殊管理股制度設(shè)計(jì)

在特殊管理股制度建立之前，首先必須進(jìn)行積極審慎的可行且可信的制度設(shè)計(jì)和充分的相關(guān)準(zhǔn)備。目前，尚沒有正式法規(guī)或相關(guān)的政策文件對國家特殊管理股制度給出明確界定。比較可知，我國國有企業(yè)改革必須堅(jiān)持市場化改革方向以提高經(jīng)營效率，又要體現(xiàn)全民所有的性質(zhì)，這就要求做優(yōu)做強(qiáng)做大國有企業(yè)。這與“金股制”和“雙層管理股權(quán)結(jié)構(gòu)”制度安排在目標(biāo)上存在較大差異。首先，無論是“金股制”還是“雙層管理股權(quán)結(jié)構(gòu)”，其初始目標(biāo)都有籌集資金的考量，其中，“金股制”籌集資金以彌補(bǔ)財(cái)政赤字要求，“雙層管理股權(quán)結(jié)構(gòu)”則要擴(kuò)大規(guī)模，而我國目前的國有企業(yè)改革融資需求并不是改革的目標(biāo)，改革的目標(biāo)是要提高經(jīng)營效率，優(yōu)化資源配置。其次，無論“金股制”還是“雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)”都沒有體現(xiàn)社會主義性質(zhì)的要求，而我國國有企業(yè)不管在企業(yè)中是否占控制地位都有特定環(huán)節(jié)要體現(xiàn)社會主義性質(zhì)。由于存在目標(biāo)差異，因此，不能簡單照抄照搬已有特殊管理股制度，而是要依據(jù)我國的具體情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新。設(shè)計(jì)國有企業(yè)特殊管理股制度依然要遵循分類改革的思路。從分類改革的角度看，目前公益類、自然壟斷行業(yè)以及關(guān)系國計(jì)民生領(lǐng)域的國有企業(yè)不僅在占有和分配環(huán)節(jié)體現(xiàn)國有性質(zhì)，在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)也要體現(xiàn)特殊目標(biāo)，因此，國有股權(quán)必須參與經(jīng)營決策，這就很難通過特殊管理股來提高經(jīng)營效率。從這個(gè)角度講，只有處于充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)才有可能推行特殊管理股制度。將這些企業(yè)正常的經(jīng)營決策權(quán)讓渡出來，而保留所有權(quán)和收益權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)政企分開，提高經(jīng)營效率。從產(chǎn)權(quán)的角度看，除了特殊管理股制度中的兩種不完整制度安排外，最為常見的不完整產(chǎn)權(quán)形式是“優(yōu)先股”，即享有優(yōu)先權(quán)的股票。這里的優(yōu)先權(quán)主要是指持有優(yōu)先股的股東對公司資產(chǎn)、利潤分配等享有優(yōu)先權(quán)，但對公司事務(wù)卻無表決權(quán)，而且優(yōu)先股股東沒有選舉權(quán)及被選舉權(quán)，對公司的經(jīng)營沒有參與權(quán)。結(jié)合優(yōu)先股、金股制和雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)，可以嘗試一種新的特殊管理股制度，包括以下權(quán)利：第一，國有股享有資產(chǎn)、利潤分配的優(yōu)先權(quán)，且按約定分紅；第二，在重大事項(xiàng)(包括高管的選用、重大股權(quán)轉(zhuǎn)讓等)上享有表決權(quán)；第三，不參與日常經(jīng)營決策；第四，特殊條款，即在特殊條件(比如大的自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等)下按照市場價(jià)格收購非國有股，以保證國家意志在特殊條件下能夠得到執(zhí)行。