中國扶貧模式核心特征研究

王紅艷

(中國社會科學(xué)院政治學(xué)所，北京 100028)

一、引言

在過去近40年的扶貧開發(fā)工作中，我國形成了一套獨具特色的扶貧模式。2020年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵年，是全面建成小康社會的收官年，及時深入總結(jié)完成這一偉業(yè)的主要經(jīng)驗，認(rèn)真研究我國扶貧模式的核心特征，具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

我國扶貧模式的核心特征是什么？國內(nèi)的代表性觀點認(rèn)為，始終堅持以人民為中心的改革創(chuàng)新取向，始終堅持政府主導(dǎo)，堅持開發(fā)式扶貧方針，始終堅持加強(qiáng)對扶貧開發(fā)的投入力度，始終堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行和發(fā)展農(nóng)業(yè)優(yōu)先，始終堅持廣泛動員社會參與，堅持普惠政策和特惠政策相結(jié)合(1)黃承偉：《全球貧困治理中的中國經(jīng)驗及啟示》，《人民畫報》2018年第9期。，是我國扶貧模式的核心特征。國外的代表性觀點認(rèn)為，黨和政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，兼顧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的綜合發(fā)展策略，從政府到民間的“全民式參與”，富有針對性的切實目標(biāo)和與時俱進(jìn)的創(chuàng)新能力(2)趙艷紅、翁奇羽：《聯(lián)合國糧農(nóng)組織駐華代表：中國減貧成就背后有五大因素》，http://society.people.com.cn/n1/2017/0804/c1008-29450746.html。，是我國扶貧模式的核心特征。這些闡釋不乏見地，但也存在某些缺陷：一是識別度不夠，因這并非我國的獨有經(jīng)驗；二是“站位”不高，并未抓住問題的根本。

黨的十九屆四中全會指出：“中國特色社會主義制度是我國的根本制度，我國國家治理的一切工作與活動都依照中國特色社會主義制度展開?！?3)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。為了完成扶貧開發(fā)偉大事業(yè)，我國政府將集中力量辦大事制度運用到扶貧開發(fā)領(lǐng)域，并構(gòu)建了一套確保制度落地實施的體制機(jī)制。而集中力量辦大事，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一。由此可見，我國扶貧模式的核心特征應(yīng)是：政府在扶貧領(lǐng)域建構(gòu)了一套集中力量辦大事的體制機(jī)制并保證其能夠穩(wěn)定且順暢地運行。

我國扶貧模式的核心特征是在我國扶貧開發(fā)事業(yè)的推進(jìn)中發(fā)端并逐步走向成熟的，起始于扶貧開發(fā)啟動階段(1986—1993)。在此階段，我國不但創(chuàng)建了負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作的專門機(jī)構(gòu)，首次制定頒布了全國統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并且確定了首批國家重點扶持貧困縣(簡稱國定貧困縣)(4)王紅艷：《話語的建構(gòu)與實踐：以貧困敘述為例》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2015年版，第61—64、64—75頁。。隨后這一核心特征在接下來的三個階段中得到了完善：一是扶貧開發(fā)攻堅階段(1994—2000)。在此階段，我國頒布和實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》(以下簡稱“八七計劃”)，這是我國首個扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)；二是解決和鞏固溫飽并重階段(2001—2010)。在此階段，我國頒布和實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》；三是扶貧開發(fā)深入推進(jìn)及精準(zhǔn)扶貧階段(2011年至今)。這一階段的標(biāo)志性事件為頒布和實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》以及提出和踐行了習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想(5)王紅艷：《話語的建構(gòu)與實踐：以貧困敘述為例》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2015年版，第61—64、64—75頁。。

二、扶貧模式的構(gòu)建與運行

縱覽扶貧開發(fā)四個階段，我國政府在扶貧領(lǐng)域構(gòu)建集中力量辦大事體制機(jī)制的做法，主要包括以下四個方面：

(一)賦予扶貧“大事”之地位，為扶貧開發(fā)提供合法性保障

根據(jù)我國的戰(zhàn)略部署和制度安排，集中力量所辦之事必是關(guān)乎國計民生的重大事務(wù)。我國政府在過去近40年里通過各種“計劃”“綱要”和“決定”，賦予扶貧工作關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、國家根本制度以及我國國際形象的意義，使其具有合法的“大事”地位，由此解決了構(gòu)建“集中力量辦大事”體制機(jī)制的首個問題，即“什么是大事”。

1994年發(fā)布的“八七計劃”指出，解決以致徹底消滅貧困是一項偉大事業(yè)，具有重要的政治和經(jīng)濟(jì)意義。就政治意義而言，扶貧開發(fā)不但關(guān)乎社會能否安定、民族能否團(tuán)結(jié)、共同富裕能否實現(xiàn)，而且關(guān)乎深化改革的條件創(chuàng)造；就經(jīng)濟(jì)意義而言，扶貧開發(fā)不但關(guān)乎區(qū)域(主要指中西部地區(qū))經(jīng)濟(jì)的加快增長，而且關(guān)乎全國經(jīng)濟(jì)整體健康發(fā)展(6)《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》，http://www.cpad.gov.cn/art/2016/7/14/art_343_141.html。。

2001年發(fā)布的我國新世紀(jì)首個農(nóng)村扶貧開發(fā)“十年綱要”即《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，從國家根本制度的“本質(zhì)要求”以及中國共產(chǎn)黨及政府的“歷史責(zé)任”兩個高度界定了緩解和消除貧困的意義(7)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)〉的通知》，《國務(wù)院公報》2001年第23期。。

2011年發(fā)布的第二個農(nóng)村扶貧開發(fā)“十年綱要”即《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，不但指出扶貧開發(fā)事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、國家的長治久安和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，而且賦予扶貧開發(fā)新的歷史意涵，即從建設(shè)中國特色社會主義角度和深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀看，實施扶貧開發(fā)首先是實現(xiàn)全面小康社會與和諧社會目標(biāo)的需要，其次充分體現(xiàn)了我國政府堅持以人為本、執(zhí)政為民的理念，最后是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果的重大舉措(8)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日報》2011年12月2日。。

2015年發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》重申，我國政府花大氣力消除貧困、改善民生進(jìn)而逐步實現(xiàn)共同富裕，既是“社會主義的本質(zhì)要求”使然，也是“黨的重要使命”使然。與此同時，我國政府還提出了“五個事關(guān)”，除一如既往地強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)這項工作事關(guān)小康社會的建成、人民福祉的增進(jìn)、執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固和國家長治久安的達(dá)成外，還指出其事關(guān)我國在國際社會的形象(9)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，《人民日報》2015年12月8日。。

(二)授予專門機(jī)構(gòu)“集中力量”之權(quán)限，為扶貧開發(fā)提供組織保障

構(gòu)建“集中力量辦大事”體制機(jī)制的第二個問題是“誰來集中力量”。我國于1986年成立了“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，7年之后更名為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”(以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)(10)武國友：《“八七扶貧攻堅計劃”的制定、實施及其成效》，《北京黨史》2011年第9期。，并明確賦予其“集中力量”的合法地位。這使得“集中力量”不但成為可能，而且獲得了有力的組織保障，較好解決了“集中力量”的擔(dān)承主體問題。

這個旨在辦好扶貧開發(fā)大事的領(lǐng)導(dǎo)小組，從性質(zhì)上講是國務(wù)院的一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組長由國務(wù)院副總理兼任，成員由國務(wù)院辦公廳、總政治部、發(fā)展改革委等40多個部門的負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，主要職責(zé)有：一是全國扶貧開發(fā)的頂層設(shè)計，亦即戰(zhàn)略規(guī)劃和方針政策的研擬；二是扶貧開發(fā)工作所需法律法規(guī)的擬定；三是中央各類扶貧資金之分配計劃的審定；四是組織實施扶貧開發(fā)調(diào)查研究工作；五是組織實施扶貧開發(fā)考核工作；六是協(xié)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)小組”成員單位合力解決扶貧開發(fā)工作中的重大問題；七是指導(dǎo)地方政府扶貧開發(fā)工作。

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，稱作國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱“國務(wù)院扶貧辦”)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，包括研究制定、組織實施扶貧開發(fā)政策規(guī)劃，擬定扶持標(biāo)準(zhǔn)，動員和協(xié)調(diào)社會各界參與扶貧工作，指導(dǎo)扶貧系統(tǒng)開展統(tǒng)計監(jiān)測工作等。為充分履職，國務(wù)院扶貧辦在內(nèi)部設(shè)立了政策法規(guī)司等5個司，下轄中國扶貧發(fā)展中心等4個直屬事業(yè)單位，主管中國扶貧基金會等5個社團(tuán)。

同時，各省(自治區(qū)、直轄市)和地(州、市)、縣(市、區(qū))也成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和扶貧辦，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))配有扶貧專干，專門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。由此可見，我國的扶貧開發(fā)體系是一套“縱向到底”的龐大體系。

(三)通過“五管齊下”解決“怎樣集中力量”，為扶貧開發(fā)提供制度保障

構(gòu)建集中力量辦大事體制機(jī)制需要回答的第三個問題是“怎樣集中力量”，為此我國著重從以下五個方面予以解決：

1.制定扶貧工作規(guī)劃

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭召集各方力量，根據(jù)貧困發(fā)展?fàn)顩r等因素研究制定全國層面的扶貧規(guī)劃，并以此“號令”各省(自治區(qū)、直轄市)的扶貧行動。截至目前，國家層面的規(guī)劃共有三個，其中“八七計劃”是1994年至2000年全國扶貧開發(fā)工作所依據(jù)的“綱領(lǐng)”，之后頒布的首個“十年綱要”是2001年至2010年全國扶貧開發(fā)工作所依據(jù)的“綱領(lǐng)”，而2011年以來尤其是黨的十八大以來，各級政府推進(jìn)扶貧開發(fā)事業(yè)的“最高依據(jù)”是第二個“十年綱要”以及習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想。

省、縣、村三級亦根據(jù)國家層面的精神，按照“實事求是、綜合設(shè)計、因地制宜、分類指導(dǎo)”以及“統(tǒng)一評估，統(tǒng)一論證，一次批準(zhǔn)，分年實施，分期投入，分期分批地解決問題”的原則，分別制定各自的扶貧規(guī)劃。同時各級規(guī)劃之間密切關(guān)聯(lián)、有機(jī)銜接，即縣級扶貧規(guī)劃是在充分考慮村級扶貧工作基礎(chǔ)上形成的，省級扶貧規(guī)劃是在縣級規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成的，西部地區(qū)的扶貧開發(fā)規(guī)劃則與西部大開發(fā)的總體部署實現(xiàn)了銜接。

2.設(shè)定扶貧工作目標(biāo)

國務(wù)院扶貧辦牽頭組織各界力量，根據(jù)全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體狀況，定期修訂扶貧目標(biāo)，漸次提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步實現(xiàn)逐步提高貧困人口生活水平的目標(biāo)。

1986年，我國政府以農(nóng)村人均純收入213元為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將1.25億人口確定為第一階段的扶助對象(11)《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。1994年，我國政府以農(nóng)村人均純收入440元為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將8000萬人口確定為第二階段的扶助對象(12)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2004》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2004年版，第1頁。。2000年，我國政府以農(nóng)村人均純收入865元為貧困標(biāo)準(zhǔn)，將9422萬人口確定為第三階段的扶助對象(13)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。。2011年，我國政府將貧困標(biāo)準(zhǔn)大幅提至2300元，將年收入低于此線的人口全數(shù)確定為第四階段的扶助對象(14)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2011》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2011年版，第1頁。。2017年底，我國政府再次提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，將年收入低于2952元的3046萬農(nóng)村居民確定為扶助對象(15)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》，《求是》2020年第9期。。

進(jìn)入第四階段之精準(zhǔn)扶貧時期，我國政府提出了三個更高、更新、更具深遠(yuǎn)影響力的目標(biāo)：一是到2020年要實現(xiàn)“兩不三有”目標(biāo)，切實解決農(nóng)村貧困人口在“吃、穿、住、學(xué)、醫(yī)”五個方面的困難，確保這個群體的生存發(fā)展基本安全無虞；二是到2020年要實現(xiàn)“兩個比肩全國”目標(biāo)，最大限度縮小城鄉(xiāng)差距，確?！柏毨У貐^(qū)農(nóng)民的人均可支配收入增長幅度能夠高于全國平均水平”，同時“貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)能夠接近全國平均水平”；三是到2020年要達(dá)到“兩個全部”，切實解決區(qū)域整體貧困的問題，確保在現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)下，“農(nóng)村貧困人口全部脫貧”以及“國定貧困縣全部摘帽”，而且強(qiáng)調(diào)，惟有“完成7000多萬農(nóng)村貧困人口脫貧任務(wù)，補(bǔ)齊這塊突出短板”，全面建成小康社會的目標(biāo)才能得以實現(xiàn)(16)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，《人民日報》2015年12月8日。。

3.確定扶貧工作方針

我國政府根據(jù)不同時期的扶貧實踐情況，結(jié)合當(dāng)時的理論研究成果，研究制定新的工作方針，明確全國扶貧工作的開展方向。1986年以來，我國扶貧工作方針大致發(fā)生了以下三次變遷：

一是“開發(fā)式”主導(dǎo)階段。20世紀(jì)80年代中期，我國政府改變以往分散式、救濟(jì)式的慣用做法，提出“開發(fā)式”扶貧方針，根據(jù)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的精神，通過“幫助農(nóng)村貧困人口改善生產(chǎn)環(huán)境、開發(fā)本土資源和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)來增強(qiáng)自我財富積累和提高自身發(fā)展能力”(17)《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。此后的20年中，各級政府均根據(jù)“開發(fā)式”扶貧方針來制定各種具體扶貧政策。

二是“開發(fā)式+保護(hù)式”相濟(jì)階段。時至2011年前后，圍繞我國是否應(yīng)該繼續(xù)堅持以“開發(fā)式”扶貧為減貧方針形成不少爭論(18)朱玲：《應(yīng)對極端貧困和邊緣化:來自中國農(nóng)村的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2011年第7期。，作為回應(yīng)，我國政府根據(jù)“以最低保障來兜底、以開發(fā)式扶貧謀發(fā)展”的指導(dǎo)思想對原有方針進(jìn)行了修訂，一方面明確提出建立健全社會保障體系和實施社會保障制度是解決溫飽問題的“基本手段”的理念，另一方面再度強(qiáng)調(diào)推進(jìn)扶貧開發(fā)是實現(xiàn)脫貧致富的“主要途徑”的主張(19)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日報》2011年12月2日。。

三是“精準(zhǔn)扶貧”階段。進(jìn)入第四階段后不久，習(xí)近平總書記即提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，對“粗放式”扶貧做法予以摒棄，同時實現(xiàn)了對“開發(fā)式+保護(hù)式”扶貧方針的超越?！熬珳?zhǔn)扶貧”的核心內(nèi)容主要包括“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”，其中，“六個精準(zhǔn)”強(qiáng)調(diào)的是在扶貧開發(fā)的過程管理中務(wù)必踐行精準(zhǔn)理念，對象確定、項目安排、資金使用、扶貧措施、派員支持、成效評估六個方面均需準(zhǔn)確無誤；“五個一批”則強(qiáng)調(diào)在脫貧對策研擬和舉措遴選中務(wù)必踐行精準(zhǔn)理念，切忌簡單化和“一刀切”，而要根據(jù)多管齊下和因地制宜的原則，靈活用好發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育和社會保障兜底等手段(20)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，《人民日報》2015年12月8日。。

4.實施重點扶助制度

由于自然資源、歷史傳統(tǒng)等方面的原因，我國貧困問題具有一定程度的集中連片特點。為了集中使用扶貧資金，有效扶持貧困人口，我國政府選擇了重點攻堅策略，長期實施國定貧困縣、國定重點縣等制度。

1986年，國定貧困縣制度開始實施，我國政府確定了第一批國家重點扶持貧困縣(即國定貧困縣)，共計258個(21)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。進(jìn)入第二階段后，我國政府提高了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將592個縣列為“八七計劃”的國定貧困縣，涉及27個省、自治區(qū)、直轄市(22)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。進(jìn)入第三階段后，我國政府對國定貧困縣制度進(jìn)行了修訂，開始實施國定重點縣制度，并根據(jù)“631指數(shù)法”確定了592個國定重點縣(23)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。進(jìn)入第四階段后，我國政府將14個連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，同時連片特困地區(qū)以外的國定重點縣和貧困村仍然是重要扶貧范圍，中央政府對原定592個國定重點縣的支持政策保持不變，據(jù)此共有832個縣(連片特困地區(qū)與國定重點縣有交叉)、12.8萬個貧困村(2014年認(rèn)定)入列(24)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日報》2011年12月2日。。

值得注意的是，各省、自治區(qū)、直轄市亦根據(jù)中央政府有關(guān)原則精神和地方實際制定實施了省定貧困縣、省定重點縣制度。對于納入重點資助范圍的地區(qū)，各級政府從項目、資金乃至土地政策上給予了“大幅”傾斜和有力支持。此外，我國政府在第三階段還啟動和實行了整村推進(jìn)扶貧開發(fā)計劃，亦屬重點扶助制度范疇。

5.實行嚴(yán)格的工作責(zé)任制和考核制

扶貧工作責(zé)任制的總體框架是：“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)，市(地)縣抓落實，工作到村，扶貧到戶?！?25)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。此外，還有“責(zé)任到省”和“關(guān)鍵在縣”的說法，前者指的是省級行政單位必須承擔(dān)中央分解的扶貧責(zé)任、完成既定的扶貧任務(wù)、管好中央分配以及當(dāng)?shù)刈曰I的扶貧資金、用好上級賦予的相關(guān)權(quán)力；后者指的是縣級行政單位尤其是國定貧困縣必須以扶貧開發(fā)作為區(qū)域發(fā)展的中心任務(wù)，以扶貧開發(fā)統(tǒng)攬全局各項工作，以黨政“一把手”負(fù)責(zé)制推進(jìn)扶貧開發(fā)項目，并將各項扶貧開發(fā)政策措施落實到“終端”，即貧困村和貧困戶(26)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)〉的通知》，《國務(wù)院公報》2001年第23期。。

扶貧開發(fā)考核制指的是上級黨政部門對下級黨政部門扶貧開發(fā)工作的實際效果進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為評價相關(guān)負(fù)責(zé)人政績的重要依據(jù)。具體而言，考核工作的權(quán)限劃分為，“中央負(fù)責(zé)對各省扶貧開發(fā)工作進(jìn)行考核，各省負(fù)責(zé)組織對市縣兩級扶貧開發(fā)工作進(jìn)行考核”；考核工作的體制為，“考核工作由各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)，由扶貧考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)，由考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的考核工作實施小組具體執(zhí)行”；考核工作實施小組設(shè)在各級扶貧辦，由選聘的“扶貧、績效、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、公共行政管理、統(tǒng)計和財務(wù)等方面的專家與考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組部門有關(guān)人員共同組成”；考核工作遵循的原則為，“權(quán)責(zé)明確，因地制宜，客觀公正，科學(xué)規(guī)范，鼓勵先進(jìn)，鞭策后進(jìn)”；考核的對象為，“所有有扶貧開發(fā)工作任務(wù)的省，所有有扶貧開發(fā)工作任務(wù)的市(地、州、盟)，集中連片特殊困難地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣(東部地區(qū)則為省定重點縣)和享受重點縣待遇的縣以及中央和國家機(jī)關(guān)相關(guān)部委”；考核內(nèi)容為，“扶貧開發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展概況、扶貧工作的實施情況和扶貧工作的管理狀態(tài)”等(27)《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)工作考核辦法(試行)的通知〉》，http://www.cpad.gov.cn/art/2012/1/10/art_50_10609.html。。

值得注意的是，我國政府于2014年改進(jìn)了貧困縣考核機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作，提倡由“主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值”向“主要考核扶貧開發(fā)工作成效”轉(zhuǎn)變，并對考核指標(biāo)和權(quán)重分配進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，旨在引導(dǎo)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)樹立正確的政績觀，進(jìn)而將主要精力用于扶貧開發(fā)工作并逐步改變貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展原有方式(28)《中共中央組織部國務(wù)院扶貧辦印發(fā)〈關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績考核工作的意見〉》，http://www.cpad.gov.cn/art/2014/12/17/art_624_13389.html。。

進(jìn)入第四階段之精準(zhǔn)扶貧時期以來，尤其是自2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布以來，扶貧開發(fā)工作考核制度更趨嚴(yán)格，考核頻率更加密集。中央政府決定，在2016年至2020年的五年里，每年都要對22個省級行政單位的扶貧開發(fā)工作成效進(jìn)行一次考核?？己斯ぷ饕試鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)的名義發(fā)起，由國務(wù)院扶貧辦和中央組織部牽頭，經(jīng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的成員單位共同協(xié)商后組織實施；考核內(nèi)容包括“減貧脫貧的實際成效”“貧困人群的精準(zhǔn)識別”“幫扶措施的精準(zhǔn)程度”以及“扶貧資金的有效管理”等四個方面；考核結(jié)果的通報由“領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”還負(fù)責(zé)對年度減貧成效顯著的省級行政單位給予精神和物質(zhì)獎勵，對“出現(xiàn)問題的省級黨委、政府的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談”和“提出限期整改要求”，對“情節(jié)嚴(yán)重和造成不良影響的實行責(zé)任追究”。同時，考核結(jié)果亦是“評價相關(guān)省級行政單位黨委、政府主要負(fù)責(zé)人以及領(lǐng)導(dǎo)班子年度綜合績效的重要依據(jù)”(29)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法〉》，《人民日報》2016年2月17日。。

(四)藉由“四個整合”回應(yīng)“集中什么力量”，為扶貧開發(fā)提供資源保障

構(gòu)建“集中力量辦大事”體制機(jī)制還需解決的問題是集中“什么力量”和整合“哪些資源”。我國政府的主要做法包括：

1.整合行業(yè)資源，有序開展行業(yè)扶貧

堅持行業(yè)扶貧、專項扶貧和社會扶貧相結(jié)合是我國扶貧開發(fā)政策的重要特征之一。后面兩種不足為奇，前者最具中國特色。行業(yè)扶貧指的是，各級黨政部門以及企事業(yè)單位將扶助貧困地區(qū)作為本部門本行業(yè)的發(fā)展重點，積極推動貧困地區(qū)“硬件”(包括水利、交通、電力、國土資源等)和“軟件”(包括教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計劃生育等)的全面改進(jìn)(30)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。。我國政府發(fā)布的三個國家中長期減貧規(guī)劃均對各行業(yè)各部門的扶貧職責(zé)提出了明確要求，即各行業(yè)要將改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件納入各自發(fā)展規(guī)劃，并在資金和項目等方面給予傾斜，從而保質(zhì)保量完成國家下達(dá)的扶貧任務(wù)(31)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。。

為有序推進(jìn)行業(yè)扶貧工作，同時加大對“四類特殊地區(qū)”(即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū))的扶助力度，我國政府還實施了定點扶貧制度。實施定點幫扶的主體幾乎包括國家層面的所有“公職部門”、國有大型骨干企業(yè)(國有控股金融機(jī)構(gòu))以及軍隊和武警部隊等，定點幫扶對象即為國定貧困縣，定點幫扶方式則不外乎“出人+出力+出物”，包括干部掛職、修路修橋、引進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)等(32)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。。

2.整合發(fā)達(dá)地區(qū)資源，強(qiáng)力推進(jìn)東西協(xié)作

從1996年起，我國政府開始安排東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展“結(jié)對”扶貧，現(xiàn)已形成“政府援助、企業(yè)合作、社會幫扶、人才支持為主”的基本工作框架(33)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。。資料顯示，在2003年至2010年的8年間，東部地區(qū)向西部地區(qū)提供政府援助資金超過40億元，實際投資超過2000億元；東、西部協(xié)作企業(yè)超過5000個；東部地區(qū)投放西部地區(qū)的社會捐助超過14億元；東部地區(qū)為西部地區(qū)培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)人才超過20萬人次，西部向東部輸送勞務(wù)超過400萬人次，同時干部掛職工作成效顯著，東部到西部、西部到東部掛職的干部分別為2592人次和3610人次(34)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。。

3.整合財政與非財政資金，持續(xù)實施扶貧專項資金計劃

在過去近40年中，我國政府公共財政均將扶貧投入作為“優(yōu)先安排領(lǐng)域”，各級公共財政亦將貧困地區(qū)作為“重點支持區(qū)域”。進(jìn)入扶貧開發(fā)第四階段以來，根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》的安排，中央和省級財政更是加大了對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，其中中央財政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。與此同時，中央還集中彩票公益金繼續(xù)支持扶貧開發(fā)事業(yè)(35)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，《人民日報》2011年12月2日。。資料顯示，從1980年到2000年，我國政府安排的扶貧專項資金累計達(dá)到1680多億元，其中財政資金800多億元(含以工代賑資金390多億元)，信貸扶貧資金880億元(36)《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。而自我國啟動扶貧開發(fā)至2017年底，不但用于扶貧攻堅的非財政資金“數(shù)目驚人”，財政扶貧資金也持續(xù)增長，其中中央財政專項扶貧資金年均增長22.7%，省級財政專項扶貧資金年均增長26.9%(37)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》，《求是》2020年第9期。。

4.整合國內(nèi)外資源，積極開展國際合作

為充分利用國內(nèi)外資金、信息、技術(shù)及管理經(jīng)驗，國務(wù)院扶貧辦早在1995年就設(shè)立了國務(wù)院扶貧辦外資項目管理中心(其前身是于1993年成立的國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室世界銀行項目管理辦公室)，專門負(fù)責(zé)扶貧領(lǐng)域的國際合作事務(wù)，具體包括“組織、管理、協(xié)調(diào)外資貸款扶貧項目的準(zhǔn)備和實施；加強(qiáng)和擴(kuò)大國際社會在扶貧領(lǐng)域的合作；積極發(fā)展與外國政府及非政府組織在扶貧領(lǐng)域的合作；爭取和尋求其他國際資本、國外廠商在扶貧領(lǐng)域的合作；組織、準(zhǔn)備并實施國家委托的各類扶貧項目”(38)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。等。

三、扶貧模式評估

對我國扶貧模式進(jìn)行評估，本質(zhì)上是對集中力量辦大事體制機(jī)制在扶貧開發(fā)領(lǐng)域的運作效能及其價值進(jìn)行評估，這對改進(jìn)我國扶貧模式、完善社會主義制度以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化均大有助益。

(一)效能評估

任何制度的實施和體制機(jī)制的運作均存在正負(fù)功能，我國扶貧模式及其中包含的集中力量辦大事體制機(jī)制亦不例外。

1.重要正功能

從國內(nèi)看，一方面，這一扶貧模式通過近40年的運作，為我國減少和消除區(qū)域性整體貧困發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。資料顯示，根據(jù)全國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，2012年至2017年，農(nóng)村貧困人口由9899萬人下降到3046萬人，年均脫貧人數(shù)1370萬人，累計減貧6853萬人，減貧幅度達(dá)到70%左右，貧困發(fā)生率減少了7.1%(39)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》，《求是》2020年第9期。。而截至2020年初，全國農(nóng)村貧困人口僅剩551萬人，到2020年底，我國將實現(xiàn)貧困人口的全部脫貧(40)劉永富：《堅決克服新冠肺炎疫情影響 全力啃下脫貧攻堅硬骨頭》，《智慧中國》2020年第5期。。正如習(xí)近平總書記所指出的，“中華民族千百年來存在的絕對貧困問題，將在我們這一代人的手里歷史性地得到解決”(41)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》，《求是》2020年第9期。。另一方面，這套模式運作所取得的上述巨大成就，再次用鐵的事實證實了一個命題，即“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一”(42)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。

從國際看，一方面，我國扶貧模式的運行使得我國對世界減貧事業(yè)作出巨大“份額貢獻(xiàn)”。自改革開放尤其是1986年以來，我國政府幫助7億多人口成功擺脫了貧困。我國減貧人數(shù)占到全球減貧人數(shù)的四分之三，如果沒有我國的突出貢獻(xiàn)，世界減貧成就必將黯然失色。另一方面，我國也對世界減貧事業(yè)作出重要“經(jīng)驗貢獻(xiàn)”。我國在扶貧脫貧方面取得的經(jīng)驗贏得了國際社會的高度評價。聯(lián)合國糧農(nóng)組織減貧項目官員安娜·坎波斯、美國著名未來學(xué)家約翰·奈斯比特、法國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米歇爾·阿列塔、德國政治學(xué)家沃夫拉姆·阿多菲以及印度夏馬爾大學(xué)教授卡瑪奇亞等一致認(rèn)為，我國的減貧經(jīng)驗值得包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的所有國家借鑒，中國為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案(43)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》，《求是》2020年第9期。。

2.主要負(fù)功能

其一，扶貧開發(fā)體制龐大，層級鏈條較長，過程監(jiān)控難以完全到位，極易導(dǎo)致官僚主義和形式主義。常見的情形包括：工作欠主動、決策欠科學(xué)、調(diào)研不深入、監(jiān)管不到位、操作不規(guī)范以及弄虛作假等。中央紀(jì)委和各省紀(jì)委曾經(jīng)公開曝光多起相關(guān)案例，例如青海省共和縣扶貧開發(fā)局違規(guī)實施扶貧項目等問題(44)《中央紀(jì)委公開曝光九起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html。，山東省鄄城縣舊城鎮(zhèn)黨委書記王棟梁等人弄虛作假對抗巡視等問題(45)《山東省紀(jì)委通報5起省委巡視發(fā)現(xiàn)的扶貧領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗典型問題》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201712/t20171227_158614.html。以及河南省濟(jì)源市扶貧辦原主任范洪亮等人在扶貧工作中不擔(dān)當(dāng)、不作為而造成財政資金滯留問題，河南省正陽縣委農(nóng)辦原副主任王國璽在扶貧工作中盲目決策而造成扶貧資金損失問題，河南省孟津縣橫水鎮(zhèn)閆莊村在脫貧核查驗收工作中弄虛作假以應(yīng)付核查問題，河南省長垣縣孟崗鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長羅旭日在扶貧工作中違反群眾紀(jì)律、態(tài)度粗暴問題，河南省滑縣老爺廟鄉(xiāng)黨委副書記梁石強(qiáng)等人在扶貧工作中失職失責(zé)、扶貧資金發(fā)放不到位問題(46)《河南通報6起扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201811/t20181129_184135.html。，等等。

其二，扶貧開發(fā)資金規(guī)模巨大，扶貧政策背后包含誘人利益，極易導(dǎo)致腐敗行為。第一種情形是套取冒領(lǐng)、截留侵占和挪用資金。中央紀(jì)委也曾公開曝光多起相關(guān)案例，例如河北省圍場滿族蒙古族自治縣半截塔鎮(zhèn)什八克村村干部騙取危房改造補(bǔ)助等問題，山西省芮城縣住建系統(tǒng)多名干部向危房改造貧困群眾收取“好處費”等問題，安徽省臨泉縣張新鎮(zhèn)陶李村村干部優(yōu)親厚友問題，山東省青州市王府街道東劉井村村干部貪污低保和五保金問題，湖南省新化縣溫塘鎮(zhèn)楓樹村村干部虛報截留移民避險搬遷安置資金等問題，甘肅省會寧縣候川鎮(zhèn)邢郡村村干部私分低保名額等問題，青海省共和縣扶貧開發(fā)局違規(guī)實施扶貧項目等問題(47)《中央紀(jì)委公開曝光九起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html。，以及廣東省紫金縣扶貧辦挪用扶貧工作經(jīng)費發(fā)放手機(jī)補(bǔ)助等問題(48)《中央紀(jì)委公開曝光八起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201703/t20170330_96570.html。。

第二種情形是因搶“貧困帽”而行賄。搶“貧困帽”這種怪事主要發(fā)生在實施精準(zhǔn)扶貧前。根據(jù)當(dāng)時的政策，國家級貧困縣可享受系列“優(yōu)待”：首先是財政扶貧資金(以工代賑資金、扶貧發(fā)展資金等)，每年每縣少則幾千萬多則上億元；其次是扶貧貼息貸款，每年約有幾千萬元；再次是來自中央單位、省直單位的對口扶持，不但扶持方式多元，而且扶持資金可觀，例如截至2019年11月底，北京市市管國有企業(yè)在北京扶貧協(xié)作和對口支援合作的全國5省區(qū)73個國家級貧困縣的計劃投資額超過368億元，實現(xiàn)投資額超過229億元，縣均3億元以上(49)張驍：《北京國企在73個國家級貧困縣實現(xiàn)投資229億元》，http://www.bj.xinhuanet.com/2019-12/09/c_1125326427.htm。；最后是上級職能部門的政策傾斜，包括各種名目的先行試點、稅費減免以及土地政策等。其中后者最具綜合“撬動效應(yīng)”，包括特許土地增減掛鉤政策以及專項安排新增建設(shè)用地計劃等。鑒于上述有形和無形的巨大利益誘惑，不少地方政府為了能被納入國家級貧困縣行列，不惜在數(shù)字上弄虛作假以獲得爭搶資格，進(jìn)而想方設(shè)法“托門子”“找路子”，甚至用上行賄等非法手段；而在搶奪成功后(因為很長時間內(nèi)未設(shè)國家級貧困縣退出機(jī)制)，相關(guān)政府又得使盡渾身解數(shù)保住“帽子”，而這當(dāng)中再次難免冠以“人情往來”的非法之舉。

其三，扶貧開發(fā)任務(wù)艱巨緊迫，考核問責(zé)制度嚴(yán)格，極易導(dǎo)致冒進(jìn)傾向和畏難情緒。2016年至2017年，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所國情調(diào)研小組在我國西部和中部地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某些基層政府在工作進(jìn)度要求上比較冒進(jìn)。例如，一些縣級政府在實施易地扶貧計劃時，不考慮作業(yè)周期限制、遷墳涉事復(fù)雜等因素，提出“年初立項，年底驗收”的苛刻目標(biāo)，導(dǎo)致下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了確保拆遷進(jìn)度而不得不做出撇開利益相關(guān)農(nóng)戶而直接與相關(guān)企業(yè)簽訂合同協(xié)議等“糊涂事”。有的基層政府則在目標(biāo)任務(wù)設(shè)定上比較冒進(jìn)，一些縣級政府在制定扶持貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方案時，向每個貧困村撥付30萬元的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展啟動資金，提出“當(dāng)年見成效”和“年回報率不低于40%”的考核目標(biāo)，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級干部“寧愿背負(fù)處分，也不敢動一分錢”。與此同時，在“高壓反貧”背景下，加之人手不夠、干勁不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)設(shè)定不對等、上級指導(dǎo)難以到位以及扶貧手段措施有限等因素，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入“做也難，不做也難”的苦惱中。

這些消極現(xiàn)象，不但影響了扶貧開發(fā)工作的進(jìn)程和成效，而且破壞了政治生態(tài)，擾亂了經(jīng)濟(jì)市場，敗壞了社會風(fēng)氣，嚴(yán)重侵害了貧困群眾利益，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府形象。鑒于此，根據(jù)習(xí)近平總書記重要指示精神，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將2018年作為“脫貧攻堅作風(fēng)建設(shè)年”，在全國范圍內(nèi)開展了扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問題專項治理，治理內(nèi)容包括“‘四個意識’不強(qiáng)、責(zé)任落實不到位、工作措施不精準(zhǔn)、資金管理使用不規(guī)范、工作作風(fēng)不扎實和考核監(jiān)督從嚴(yán)要求不夠”等六個方面(50)《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于開展扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問題專項治理的通知》，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/12/8/art_50_74723.html。。與此同時，我國各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照中央紀(jì)委和國家監(jiān)委的統(tǒng)一部署，開展了嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域腐敗問題工作，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)往實里抓、向深處做，以精準(zhǔn)監(jiān)督促精準(zhǔn)扶貧。兩項工作的合力推進(jìn)，有效抑制了扶貧開發(fā)領(lǐng)域集中力量辦大事體制機(jī)制的負(fù)功能，為堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會提供了堅強(qiáng)有力的紀(jì)律保障。

(二)價值評估

1.關(guān)于可復(fù)制性與可借鑒性

無論從汶川地震的災(zāi)后重建行動看，還是從抗擊新冠肺炎疫情看，這套扶貧模式對我國解決其他關(guān)乎國計民生的“大事”具有強(qiáng)大的可復(fù)制性和重要的可借鑒性是不爭的事實，區(qū)域協(xié)作、對口扶持等策略在辦好其他“大事”中均得到了嫻熟運用。而這套扶貧模式對他國是否具有可復(fù)制性和可借鑒性，則主要取決于他國與我國之間的國情差異程度，尤其是要看他國能否將減貧作為“置頂”(至少是重要的)政治議程，以及能否統(tǒng)籌整合各級各類資源用于減貧事業(yè)。而我國之所以采用這套模式，主要基于以下兩點：

一是我國貧困人口規(guī)模大、分布廣、“病根深”，惟有集中力量才能幫助最廣大貧困人口走出困境。資料顯示，1986年我國農(nóng)村貧困人口合計1.25億人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為213元)，1993年為8000萬人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為483.7元)(51)《中國政府白皮書(2000—2001)》，北京：外文出版社，2003年版，第417—441頁。，2000年為9422萬人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為865元)，2010年為2688萬人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為1274元)(52)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，《人民日報》2011年11月17日。。而截至2017年底，全國農(nóng)村貧困人口合計仍有3046萬人(貧困標(biāo)準(zhǔn)為2952元)，貧困人口超過200萬的仍有7個省區(qū)，貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣仍有111個、超過20%的貧困村仍有1.67萬個，因此要想在2020年之前實現(xiàn)全部人口脫貧的目標(biāo)，平均每年要解決1000多萬人走出貧困的問題(53)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》，《求是》2020年第9期。。

二是我國政府具有集中力量辦好大事的動力和能力。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。一方面，中國共產(chǎn)黨作為一個馬克思主義政黨，始終毫不動搖地堅持和踐行“以人民為中心”的初心和理念，另一方面，作為一個成立近百年、執(zhí)政70多年的成熟政黨，中國共產(chǎn)黨具有集中力量辦大事的綜合能力，不但制度健全、黨紀(jì)嚴(yán)明，而且黨員數(shù)量眾多、組織網(wǎng)絡(luò)龐大并深入農(nóng)村腹地和城市基層。資料顯示，截至2018年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)已達(dá)到9059.4萬名，基層組織達(dá)到461萬個(54)《2018年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》，《人民日報》2019年7月1日。。而為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和如期建成全面小康社會，截至2017年底，全國累計選派了43.5萬名干部擔(dān)任農(nóng)村黨組織第一書記，其中2017年在崗第一書記為19.5萬名(55)習(xí)近平：《在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》，《求是》2020年第9期。。這些黨員干部正是我國推進(jìn)扶貧開發(fā)偉業(yè)的中堅力量。

2.關(guān)于可持續(xù)性和可發(fā)展性

就集中力量辦大事制度本身而言，其可持續(xù)性是不容置疑的。我國能夠快速控制新冠肺炎疫情并實現(xiàn)持續(xù)向好，更是有力證明了集中力量辦大事是我國必須毫不動搖加以堅持的重要制度。而且，伴隨“兩個一百年”歷史交匯期的到來以及“百年未有之大變局”序幕的拉開，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的日程日益逼近，任務(wù)更加艱巨，但不確定性和各類風(fēng)險卻明顯增多，我國政府將必須集中力量辦好更多“大事”。正因如此，認(rèn)真探討新形勢下集中力量辦大事制度在新領(lǐng)域的具體實現(xiàn)方式，包括如何提高權(quán)力配置的科學(xué)性、資源統(tǒng)籌利用的有效性以及民主實踐的適度性，進(jìn)而最大限度放大其正功能、抑制其負(fù)功能，顯得尤為重要和緊迫，同時也是我國“第五個現(xiàn)代化”即國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點和難點。

就這套扶貧模式尤其是扶貧領(lǐng)域集中力量辦大事體制機(jī)制而言，其可持續(xù)性取決于我國即將面臨的“大事”的多寡和政府工作重點的調(diào)整。綜合當(dāng)前形勢看，隨著人民群眾生活水平的普遍提高和絕對貧困的基本消滅，我國將進(jìn)入以減少相對貧困為重點的新階段，我國扶貧模式需進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而扶貧領(lǐng)域集中力量辦大事體制機(jī)制可能即將面臨新的選擇。未來，我國扶貧模式至少需從以下四個方面進(jìn)行調(diào)整，而這正是這一模式的發(fā)展性所在：

一是以鞏固脫貧整體成果和實現(xiàn)全面發(fā)展為指向抓好局部地區(qū)攻堅克難工作。按照既定部署，截至2020年底，我國農(nóng)村貧困人口(現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下)將要全部脫貧。自此，我國沒有必要繼續(xù)像過去那樣開展全國性的大規(guī)模扶貧開發(fā)工作。但是，鑒于區(qū)域要素稟賦差異性及其導(dǎo)致的發(fā)展空間的差異性，各級政府宜做好啟動局部地區(qū)攻堅克難“戰(zhàn)役”的準(zhǔn)備，以防止出現(xiàn)大規(guī)模、大面積人口返貧的情況，牢牢鞏固我國整體脫貧成果。為此，一方面需實施常態(tài)化、制度化的實時動態(tài)監(jiān)測制度，以及時掌握貧困發(fā)生和發(fā)展的軌跡，另一方面需實施全面精準(zhǔn)評估制度，以及時調(diào)整攻堅克難對象和配套政策措施。從最近發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》看，我國決定將西部地區(qū)(尤其是新疆、青海、西藏和貴州)作為下一步扶貧工作的攻堅克難對象，是因為“西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，與東部地區(qū)發(fā)展差距依然較大，鞏固脫貧攻堅任務(wù)依然艱巨，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定、國家安全任務(wù)依然繁重，仍然是全面建成小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的短板和薄弱環(huán)節(jié)”(56)《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》， 《人民日報》2020年5月18日。。不過，特別值得注意的是，此次攻堅克難首先秉持“新理念”，強(qiáng)調(diào)“推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”。其次主張“大格局”，計劃將“鞏固脫貧攻堅任務(wù)”與“一帶一路”倡議落地和國家生態(tài)安全屏障建設(shè)等重大工作對接起來并加以整合推進(jìn)。最后追求“高質(zhì)量”，明確提出了“到2035年西部地區(qū)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)，努力實現(xiàn)不同類型地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展、東西雙向開放協(xié)同并進(jìn)、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生”(57)《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》， 《人民日報》2020年5月18日。的目標(biāo)。這三個新特點正是新時期扶貧開發(fā)攻堅克難工作的新趨向和新要求。

二是將農(nóng)村減貧工作融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大所部署的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的有效途徑、健全現(xiàn)代社會治理格局的固本之策，而且是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇(58)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，《人民日報》2018年9月27日。。接下來，我國各級政府惟有以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，全力推動實施《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，不斷優(yōu)化生產(chǎn)生活空間，積極培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，切實增加土地的附加值，同時全面提高農(nóng)村居民綜合素質(zhì)，想方設(shè)法增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自治自助能力，群策群力壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并充分發(fā)揮其涓滴效應(yīng)和社區(qū)安全網(wǎng)之作用，才能徹底鏟除出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口返貧的土壤，最大限度地減少農(nóng)村相對貧困人口。需要指出的是，將農(nóng)村減貧工作融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不同于以往所實施的開發(fā)式扶貧，前者主張通過農(nóng)村全域和全面的振興，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)的振興，來減少農(nóng)村貧困，后者則突出強(qiáng)調(diào)運用經(jīng)濟(jì)手段，并著眼于扶持重點貧困農(nóng)戶和重點貧困村莊，具有經(jīng)濟(jì)主義和發(fā)展主義傾向，從而表現(xiàn)出一定的時代局限性。

三是科學(xué)統(tǒng)籌農(nóng)村減貧與城市減貧工作。在過去近40年里，鑒于我國貧困人口主要集中在廣大農(nóng)村地區(qū)，我國政府集中精力處理的是農(nóng)村減貧工作。從這個意義上講，以集中力量辦大事體制機(jī)制為核心特征的中國扶貧模式，實則是我國農(nóng)村減貧模式。伴隨精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的如期實現(xiàn)、全面小康社會的切實建成以及城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村相對貧困人口與城市相對貧困人口之間的規(guī)模不會懸殊太大，我國政府需將農(nóng)村減貧和城市減貧納入同一框架并加以統(tǒng)籌推進(jìn)。具體而言，在精力分配上，需改變向農(nóng)村減貧工作“壓倒性”傾斜的做法而踐行相對均衡原則；在貧困人口分類上，需認(rèn)真研究農(nóng)村貧困群體、城市貧困群體和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”(保有自留地)群體的異同；在貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定上，除需考慮城鄉(xiāng)居民收入差距和生活成本高低外，還需科學(xué)評估土地因素在農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)劃分上的權(quán)重問題；在減貧方式上，尤其需充分發(fā)揮農(nóng)村自留地防范和化解“農(nóng)轉(zhuǎn)居”群體陷入貧困的風(fēng)險。

四是加快扶貧開發(fā)向貧困治理的轉(zhuǎn)化。扶貧開發(fā)與貧困治理的不同至少包括：其一，從行動主體看，前者主張政府“唱主角”，實踐中甚至經(jīng)常出現(xiàn)政府演“獨角戲”的情況，后者則主張主體多元化，強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會及個體各司其職、各擔(dān)其責(zé)，尤其強(qiáng)調(diào)將貧困群體本身也當(dāng)作主體而非單純的受體來對待；其二，從權(quán)力配置看，前者主張由政府來集中和運用權(quán)力，后者則追求集權(quán)與分權(quán)之間的平衡，強(qiáng)調(diào)通過科學(xué)配置權(quán)力資源來調(diào)動各方的積極性和提高工作的有效性；其三，從方位歸屬看，前者堪稱國家發(fā)展特定歷史階段采取的非常手段，是國家治理特定階段中的“亮麗風(fēng)景”，后者則貫穿現(xiàn)代國家發(fā)展和變遷的全過程，是國家治理中不可或缺的常規(guī)領(lǐng)域，且以高水平的制度保障和專業(yè)治理為標(biāo)志。