自下而上的政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)設(shè)計(jì)研究

孫明

[摘? ? 要] 近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在電子政務(wù)建設(shè)方面呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，各地各部門建設(shè)了大量橫跨多部門的網(wǎng)上辦公系統(tǒng)、縱貫各級(jí)政府的業(yè)務(wù)系統(tǒng)等，極大的提升了辦公效率，但系統(tǒng)之間不聯(lián)通、數(shù)據(jù)不共享問(wèn)題也越來(lái)越突出，成為制約電子政務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的阻力。為解決業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)問(wèn)題，各地陸續(xù)建設(shè)了多種形式的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和制度保障，造成新的數(shù)據(jù)共享壁壘。應(yīng)該設(shè)計(jì)自下而上的政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，變數(shù)據(jù)被動(dòng)獲取為主動(dòng)共享，激發(fā)各部門政務(wù)數(shù)據(jù)整合動(dòng)力，提高政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、減輕基層工作壓力。

[關(guān)鍵詞] 電子政務(wù);數(shù)據(jù)共享;數(shù)據(jù)交換;政務(wù)信息資源

0? ? ? 引? ? 言

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、智能手機(jī)的普及，網(wǎng)上購(gòu)物、網(wǎng)上辦公等新的生活方式已深入到人們的生活。為指導(dǎo)各地開展電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和政務(wù)信息資源開發(fā)利用工作，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2002]17號(hào)）、《電子政務(wù)系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)要求》（GB/T21064-2007）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國(guó)發(fā)[2016]51號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2017]39號(hào)）等涉及業(yè)務(wù)、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)和信息安全等方面的文件，推進(jìn)政府工作信息化、規(guī)范化，提高政府為民辦事能力，提升政府工作效率和政務(wù)服務(wù)水平。

1? ? ? 數(shù)據(jù)共享存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，電子政務(wù)建設(shè)工作取得了一定的成績(jī)，但也存在一定的問(wèn)題：一是缺頂層設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)共享機(jī)制不健全。缺少完善的政務(wù)信息資源目錄體系、數(shù)據(jù)共享交換技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)共享法律制度保障等。部門之間業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)溝通少，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)系統(tǒng)不聯(lián)通、數(shù)據(jù)難共享，形成一個(gè)個(gè)信息“孤島”。二是數(shù)據(jù)共享模式設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單。部門往往以各自的業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，建設(shè)的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)是為了方便本部門獲取數(shù)據(jù)，缺乏統(tǒng)籌考慮。三是重本級(jí)業(yè)務(wù)拓展，輕基層應(yīng)用，難以激發(fā)基層使用動(dòng)力。通過(guò)將現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)使用范圍簡(jiǎn)單拓展，看似實(shí)現(xiàn)了跨部門跨層級(jí)應(yīng)用，提高了數(shù)據(jù)共享程度，其實(shí)還是為本部門工作需要服務(wù)，其他部門只能簡(jiǎn)單使用，不能真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享。四是基層報(bào)送數(shù)據(jù)質(zhì)量差、工作壓力大。上級(jí)部門的許多業(yè)務(wù)系統(tǒng)，都需要基層報(bào)送數(shù)據(jù)，往往造成類似的數(shù)據(jù)，基層不同工作人員、在不同時(shí)間段向不同部門報(bào)送，報(bào)送數(shù)據(jù)質(zhì)量難保障。由于各種原因，有些系統(tǒng)還限制報(bào)送人員數(shù)量和開放時(shí)間等，造成基層干部半夜排隊(duì)報(bào)數(shù)據(jù)現(xiàn)象。五是數(shù)據(jù)不共享，群眾辦事麻煩。群眾辦事時(shí)，一些部門要求群眾提供的各種文件和證明本身就是政府發(fā)放的，不僅給群眾辦事帶來(lái)不必要的麻煩，而且增加了群眾辦事成本和部門辦公成本等。六是自下而上，部門業(yè)務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，部門之間協(xié)調(diào)難度越大，建數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的難度也就越大。另外，還存在重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕運(yùn)行管理，造成數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)建成后運(yùn)行不暢的現(xiàn)象。

2? ? ? 統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)設(shè)計(jì)

按照“以共享為原則，不共享為例外;需求導(dǎo)向，無(wú)償使用;統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌建設(shè);建立機(jī)制，保障安全”的政務(wù)信息資源共享原則，建設(shè)縱向貫通國(guó)家、省、市、縣四級(jí)政府，橫向聯(lián)通各個(gè)部門的政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，為各級(jí)政府部門提供便捷的數(shù)據(jù)共享服務(wù)。政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)主要做好數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)總體架構(gòu)設(shè)計(jì)、層級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)清洗比對(duì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)共享安全管理設(shè)計(jì)等工作，編制政務(wù)信息資源目錄體系和數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以及制定相關(guān)規(guī)章制度及法律條文等，保障政務(wù)信息資源被合法合規(guī)使用。

2.1? ?數(shù)據(jù)共享總體架構(gòu)設(shè)計(jì)

政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)分為四級(jí)?？h級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)處在最低層級(jí)，是獲取原始數(shù)據(jù)的主要來(lái)源，是其他層級(jí)建設(shè)的基礎(chǔ)，具有建設(shè)規(guī)模小、應(yīng)用難度小、推廣較容易等特點(diǎn)。通過(guò)自下而上方式先建設(shè)縣級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，然后逐級(jí)向上推進(jìn)建設(shè)。各層級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)只與相鄰的上下級(jí)系統(tǒng)對(duì)接，保障數(shù)據(jù)共享的完整性和唯一性，同時(shí)也減少系統(tǒng)建設(shè)的復(fù)雜度。統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)總體架構(gòu)如圖1所示。

2.2? ?層級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)設(shè)計(jì)

層級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)是各級(jí)政府建設(shè)的本級(jí)政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。構(gòu)建層級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)本級(jí)政府各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與上下級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的對(duì)接，打通上下級(jí)政府間數(shù)據(jù)共享通道。以縣級(jí)政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)為例，縣級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)涵蓋縣直各部門、鄉(xiāng)村和有關(guān)單位?？h級(jí)各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)形成縣級(jí)政務(wù)信息資源庫(kù)，為本級(jí)和上下級(jí)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)共享服務(wù)。通過(guò)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基層部門數(shù)據(jù)報(bào)送一次、清洗規(guī)范一次，跨部門、跨層級(jí)共享使用多次功能，保障報(bào)送數(shù)據(jù)的有效性、完整性和及時(shí)性。同時(shí)，還可以減輕基層數(shù)據(jù)報(bào)送工作的壓力。層級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)模型如圖2所示。

2.3? ?數(shù)據(jù)清洗比對(duì)系統(tǒng)

數(shù)據(jù)清洗比對(duì)是對(duì)獲得的原始政務(wù)數(shù)據(jù)按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行審查和校驗(yàn)的過(guò)程，做到“一數(shù)一源”、多元校核。通過(guò)數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)獲得原始的政務(wù)數(shù)據(jù)后，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行格式統(tǒng)一、刪重、補(bǔ)缺、不同來(lái)源比對(duì)、邏輯判斷等處理，甚至人工審查、補(bǔ)報(bào)等過(guò)程，保障政務(wù)數(shù)據(jù)的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、完整性和有效性。

2.4? ?數(shù)據(jù)共享安全管理設(shè)計(jì)

為保障各部門安全規(guī)范使用政務(wù)信息資源，建設(shè)系統(tǒng)時(shí)既要考慮數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程安全，又要保障數(shù)據(jù)存儲(chǔ)安全，如要數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、不能被任意篡改，做好數(shù)據(jù)加解密、存儲(chǔ)與備份管理，數(shù)據(jù)使用權(quán)限、使用記錄管理，以及用戶身份認(rèn)證管理、入侵檢測(cè)和病毒防御等措施。

2.5? ?政務(wù)信息資源目錄體系

根據(jù)政府各部門職能，編制政務(wù)信息資源目錄體系，指導(dǎo)和監(jiān)督各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)行，建立政務(wù)信息資源目錄與元數(shù)據(jù)一一對(duì)應(yīng)的政務(wù)信息資源庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)信息資源的統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)信息資源的綜合開發(fā)利用。

2.6? ?數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

編制完整的數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，指導(dǎo)各部門建設(shè)滿足數(shù)據(jù)共享需求的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，如編制通用的數(shù)據(jù)共享規(guī)范、數(shù)據(jù)交換規(guī)范、統(tǒng)一認(rèn)證規(guī)范等，以及針對(duì)專項(xiàng)業(yè)務(wù)需求的投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)共享規(guī)范、行政權(quán)力清單規(guī)范等，設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)共享交換的技術(shù)要求和方式，制定數(shù)據(jù)的來(lái)源、類型、更新時(shí)間、使用權(quán)限等。

2.7? ?數(shù)據(jù)共享制度和法律設(shè)計(jì)

制定滿足數(shù)據(jù)共享需求的相關(guān)法律和規(guī)章制度，規(guī)定數(shù)據(jù)共享的范圍和使用權(quán)限等。各部門依據(jù)法律和數(shù)據(jù)共享制度，既可保障本部門共享數(shù)據(jù)的權(quán)利，又可保障本部門管理數(shù)據(jù)的權(quán)利，還可以保障數(shù)據(jù)本身涉及的公民、法人隱私的權(quán)利等。

3? ? ? 數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)設(shè)計(jì)

數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)是支撐數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，建設(shè)數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府各部門間及與上下級(jí)政府間同構(gòu)、異構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)抽取、同異步傳輸、運(yùn)行狀況監(jiān)控及動(dòng)態(tài)部署等功能。數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)構(gòu)建在電子政務(wù)外網(wǎng)、內(nèi)網(wǎng)或互聯(lián)網(wǎng)之上，并采取相應(yīng)防護(hù)措施保障數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)采用前置交換模式建設(shè)，主要建設(shè)數(shù)據(jù)中心交換管理系統(tǒng)、部門前置交換管理系統(tǒng)、層級(jí)前置交換管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換傳輸系統(tǒng)和數(shù)據(jù)交換監(jiān)控系統(tǒng)等。

3.1? ?數(shù)據(jù)中心交換管理系統(tǒng)

數(shù)據(jù)中心交換系統(tǒng)是數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)的核心，對(duì)中心交換管理系統(tǒng)、部門前置交換管理系統(tǒng)、層級(jí)前置交換管理系統(tǒng)等各類系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)度管理、數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程管理、和數(shù)據(jù)資源管理等工作，保障整個(gè)數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

3.2? ?部門前置交換管理系統(tǒng)

部署在本級(jí)政府各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)前的前置交換機(jī)上，按數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集管理，并從本級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)提取本部門需要的各類數(shù)據(jù)，或向本級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)發(fā)送跨層級(jí)數(shù)據(jù)共享請(qǐng)求。另外，部門前置交換管理系統(tǒng)還要做好共享數(shù)據(jù)在前置機(jī)的存儲(chǔ)、備份、清除等管理工作。

3.3? ?層級(jí)前置交換管理系統(tǒng)

部署在與上下級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)交換系統(tǒng)對(duì)接的前置機(jī)上，按上下級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)需求從本級(jí)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)抽取數(shù)據(jù)，或?qū)⒈炯?jí)產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)推送給上下級(jí)的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。層級(jí)前置交換管理系統(tǒng)還要實(shí)現(xiàn)前置機(jī)上共享數(shù)據(jù)的安全管理工作。

3.4? ?數(shù)據(jù)交換傳輸系統(tǒng)

數(shù)據(jù)交換傳輸系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)共享數(shù)據(jù)的封裝、安全傳輸和交換記錄管理等功能，保障數(shù)據(jù)交換的及時(shí)性和安全性。

3.5? ?數(shù)據(jù)交換監(jiān)控系統(tǒng)

部署在數(shù)據(jù)交換中心，實(shí)時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)中心交換管理系統(tǒng)、部門前置管理系統(tǒng)、層級(jí)前置管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等運(yùn)行狀況的監(jiān)控，能夠及時(shí)對(duì)異常狀況進(jìn)行預(yù)警報(bào)警等。

4? ? ? 數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)建設(shè)的意義

建設(shè)政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，能夠推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、打破部門間信息“孤島”現(xiàn)象、提高政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、減輕基層工作壓力等。

4.1? ?推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)

做好政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)，參照政務(wù)信息資源目錄體系，進(jìn)一步推進(jìn)各部門建設(shè)完善相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，監(jiān)督現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)使用情況，既避免浪費(fèi)政府建設(shè)資金重復(fù)建設(shè)不必要的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，又補(bǔ)缺補(bǔ)差建設(shè)必要的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

4.2? ?打破信息“孤島”

按照政務(wù)信息資源目錄體系、數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)章制度，數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)能主動(dòng)監(jiān)控各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行狀況、自動(dòng)抓取和推送相關(guān)數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)共享工作從被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。使用統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，能有效打破信息“孤島”現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多“跑路”、讓群眾少“跑腿”。

4.3? ?提高政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量

數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的數(shù)據(jù)是通過(guò)嚴(yán)格規(guī)則清洗比對(duì)，做到數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一、獲取時(shí)間統(tǒng)一、來(lái)源統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等，形成權(quán)威的政務(wù)信息資源庫(kù)，從根子上杜絕不同部門獲得的政務(wù)數(shù)據(jù)不一致，導(dǎo)致決策有偏差問(wèn)題。

4.4? ?減輕基層工作壓力

通過(guò)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，一方面可以幫助基層干部減少數(shù)據(jù)報(bào)送次數(shù)，如各級(jí)政府部門需要的數(shù)據(jù)，基層干部可以報(bào)送一次，交換到數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，多部門通過(guò)數(shù)據(jù)共享共同使用數(shù)據(jù);另一方面可以幫助基層干部共享上級(jí)部門數(shù)據(jù)。在基層工作中，往往更需要上級(jí)部門和其他地區(qū)的數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)獲得權(quán)威數(shù)據(jù)，能夠更方便快捷的解決工作中遇到的問(wèn)題。

5? ? ? 結(jié)? ? 語(yǔ)

通過(guò)自下而上的方式建設(shè)政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，能為上級(jí)部門及時(shí)獲得高質(zhì)量數(shù)據(jù)提供有力支撐，能調(diào)動(dòng)基層干部應(yīng)用的積極性，能幫助基層有效減輕工作壓力，還能幫助群眾減少辦事“跑腿”次數(shù)、節(jié)約辦事成本，提高政府工作效率和形象等。當(dāng)今已進(jìn)入“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，建設(shè)政府統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)可為政府決策提供可靠的大數(shù)據(jù)支撐，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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