電子治理：讓城市更有“韌性”

關(guān)成華

【關(guān)鍵詞】城市韌性 ?電子治理 ?公眾參與 ? ?【中圖分類號】C912.81 ? ?【文獻標識碼】A

目前世界上有55%的人口居住在城市，到2050年這一比例預計將升至68%。什么樣的城市才能更好地實現(xiàn)人類福祉？這一直是社會各界思考和實踐的問題。肆虐全球的新冠肺炎疫情給這一問題增添了重要的考量內(nèi)容。在一個充滿不確定性的時代，我們的城市必須要有韌性。城市韌性的概念從20世紀底逐漸受到學者的重視，主要是指城市在面對沖擊時具有抗壓、恢復和可持續(xù)發(fā)展的能力。合格的韌性城市應該能夠通過系統(tǒng)組成部分的優(yōu)化、協(xié)調(diào)、再組織等吸收和適應災害，從而使損失最小化，快速恢復至正常運行狀態(tài)，并通過學習達到一種更好狀態(tài)，從而實現(xiàn)更高水平的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，由于極端天氣、自然災害、傳染病等突發(fā)事件頻頻發(fā)生，城市脆弱性增加、社會發(fā)展的不確定因素遞增，以及民眾的風險意識提升，韌性城市規(guī)劃越來越受到世界各大城市的重視。2005年新奧爾良遭受卡特里娜颶風襲擊，是美國近代史上受災規(guī)模最大的一次，美國城市學者坎帕內(nèi)拉通過研究颶風之后新奧爾良的復興，發(fā)現(xiàn)城市韌性很大程度取決于居民的韌性和可調(diào)動資源的能力。通過廣泛的公民參與，新奧爾良才得以復興成為一個強健包容的大都市。此次新冠肺炎疫情的全球蔓延及其應對，對城市建設與發(fā)展帶來了嚴峻考驗，也給城市韌性規(guī)劃提出了新的思考。

韌性城市通常具備良好的城市治理能力，電子治理已經(jīng)展示出重塑社會的強大功能與巨大潛力

城市治理和城市韌性存在著密切的聯(lián)系，韌性城市通常擁有良好的城市治理能力。從治理的產(chǎn)生背景看，社會治理之所以產(chǎn)生，最重要的原因就是社會公共事務日趨復雜、多樣、動態(tài)，傳統(tǒng)的政府難以單方面應對，所以要求社會各方共同參與決策和執(zhí)行。從治理的概念與理論來看，突破政府單一主體、實現(xiàn)多元化是其首要、最本質(zhì)的特征。只有以社會參與為中心，并圍繞社會參與的實踐，才能夠建立起各群體之間良性的互動關(guān)系，從而促進整個城市健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。但是要實現(xiàn)良好的城市治理需要解決兩個問題：一是內(nèi)在的邏輯矛盾。比如，既要求多元主體共同參與、民主協(xié)商，又要追求高效率、低成本。價值取向上存在相互沖突的成分，相關(guān)理念有時難以落實。二是實踐中的技術(shù)性難題。比如，多元主體如何確定，通過何種機制才能有效形成共識，以及如何更好地保護弱勢群體利益、最大程度地維護社會整體利益等。

從目前的理論和實踐兩方面來看，伴隨信息技術(shù)發(fā)展而來的電子治理是解決上述問題的重要途徑?！?018年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》就以“發(fā)展電子政務，向可持續(xù)和韌性社會轉(zhuǎn)型”為主題，倡導通過電子治理促進“韌性社會”建設。信息通信技術(shù)可以在保持低成本、高效率的情況下，增加政府與公民之間的互動，使公民有更多機會參與治理。電子治理雖然是個新生事物，但是已經(jīng)展示出重塑社會的強大功能與巨大潛力。

電子治理的核心特征及其對提升城市韌性的價值

人類社會公共治理的方式可以看作從自治到法治到共治再到電子治理，最終達成善治的目標。法治是隨著國家出現(xiàn)而產(chǎn)生的，在此之前人類社會以自治為主。國家權(quán)力和個體權(quán)力經(jīng)過長時間的合作與博弈，為了實現(xiàn)社會治理最優(yōu)化，出現(xiàn)了相互讓渡權(quán)力的共治階段。在信息化高度發(fā)展的現(xiàn)代社會，出現(xiàn)了一種新型的治理模式——電子治理。電子治理可以看作是信息技術(shù)時代的治理。20世紀90年代，治理與互聯(lián)網(wǎng)幾乎同步興起，人類社會已經(jīng)進入了一個新的社會形態(tài)，需要治理形式與之相適應。在此過程中，治理幾乎是亦步亦趨地跟隨信息通信技術(shù)的進步而發(fā)展，在治理體系的變革中深深地打下了技術(shù)的烙印，通過不斷加強對ICT（信息通信技術(shù)）的運用和創(chuàng)新，在經(jīng)濟、政治、文化、生活等各個方面，把社會成員更加緊密地聯(lián)系在一起。電子治理的核心特征主要體現(xiàn)在：一是重視信息通信技術(shù)的應用，將其作為電子治理最重要的技術(shù)基礎(chǔ);二是強調(diào)政府等公共部門與企業(yè)、社會的互動，更加注重政府活動和政策決策的民主性;三是電子治理的主要對象為社會公共事務，也就是關(guān)系到多個社會主體的事務。

電子治理使得治理在現(xiàn)代社會具備了更好的發(fā)展動力、實施基礎(chǔ)和法治秩序。首先，具備內(nèi)在的改善與發(fā)展動力。信息通信技術(shù)賦予了公民與政府等公共部門的互動能力，這種不斷增強的互動能力，成為電子治理擴大優(yōu)勢、解決問題的強大動力。其次，提供了培育公民民主能力的條件。信息通信技術(shù)形式和方法上的通用性，使治理更加便于實施和操作，公民和社會組織通過在社會公共事務中更加有效、方便的交流與合作，就能夠不斷培育和發(fā)展民主的意識與能力。最后，有利于建立規(guī)范、穩(wěn)定的法治秩序。電子治理主要通過網(wǎng)絡的形式進行運作，從技術(shù)上來講，具有廣泛的相似性和很高的一致性，可以更方便地建立表達、參與的規(guī)則，以及相應的協(xié)調(diào)機制，減少直接的矛盾與對抗，形成有效的運作秩序和良好的合作環(huán)境。

電子治理可以快速響應城市面臨的沖擊。突然發(fā)生的黑天鵝事件最容易讓城市措手不及，導致城市功能發(fā)生癱瘓。2005年新奧爾良的卡特里娜颶風被認為是美國歷史上最嚴重的自然災難，據(jù)統(tǒng)計幾天之內(nèi)就導致1833人死亡，新奧爾良市的80%被洪水淹沒，并造成墨西哥灣區(qū)1600億美元的經(jīng)濟損失。2011年的東日本大地震以及之后引發(fā)的福島核電站事件也在短時間內(nèi)造成了15897人死亡，11萬間房屋損毀的巨大損失。此次新冠肺炎疫情發(fā)展速度極為迅猛，給醫(yī)療系統(tǒng)帶來巨大的壓力，進而對城市的生活保障、經(jīng)濟運行甚至治安體系等基本功能產(chǎn)生沖擊。從結(jié)果來看，傳統(tǒng)城市管理系統(tǒng)在應對突發(fā)危機事件時存在一定的困難。美國政府和學者在反思新奧爾良卡特里娜颶風的應對過程中，最主要的教訓之一就是官僚機構(gòu)響應速度較慢。美國聯(lián)邦政府制定的響應計劃流程繁瑣，要求填寫大量的紙質(zhì)表格和文件，嚴重影響了救災和重建的人力和物力部署。同時，程序中機構(gòu)和個人的層層批準、數(shù)據(jù)的層層審定耗費了大量的時間，嚴重延緩了應急反應。此次疫情初期，我國也出現(xiàn)了表格防疫的現(xiàn)象，“健康碼”的出現(xiàn)短時間內(nèi)改善了這一頑疾。健康碼以真實數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，由市民或者返工返崗人員通過自行網(wǎng)上申報，經(jīng)后臺審核后，生成屬于個人的二維碼，可作為出入通行的電子憑證。健康碼應用后，居民不再需要重復填報健康表格，高速路口和小區(qū)卡口工作人員也實現(xiàn)了“無接觸式”查驗，降低了交叉感染的風險。相關(guān)政府職能部門能夠?qū)θ藛T進行實時監(jiān)測管理，解決各種表格填報范圍不同、數(shù)據(jù)不一致、交叉不可用等問題，提高聯(lián)防聯(lián)控效率。

電子治理可以有效動員全社會資源?，F(xiàn)代城市是一個巨型系統(tǒng)。政府的資源和力量是有限的，政府的職能也應該是有邊界的，處理“平時”和“戰(zhàn)時”的關(guān)系核心就在于具備更好地調(diào)動所有城市主體共同參與救災的能力。在東日本大地震中，日本政府采取了相對高效的應對措施，地震后迅速召開會議，成立“地震緊急對策本部”，調(diào)集自衛(wèi)隊和全國醫(yī)療人員參與救災等。但是對于統(tǒng)籌政府之外的社會資源則顯得十分乏力。日本福島和宮城縣等重災區(qū)的倉庫里堆滿了各種救災物資，然而災民卻度過了三個沒有食物和水的夜晚。日本政府一方面抱怨人力不足，無法統(tǒng)計發(fā)放，另一方面又以缺乏經(jīng)驗為由不給志愿者提供通行證和許可證。這表明以政府為單一中心的城市管理模式缺乏足夠的張力、彈性和靈活性，難以應對現(xiàn)代城市面臨的不確定性。電子治理給大規(guī)模、低成本、迅捷地社會參與提供了有效的手段，使之成為可能。例如，浙江省政府和阿里、釘釘?shù)然ヂ?lián)網(wǎng)公司合作開發(fā)的“浙江省新型肺炎防控公共服務管理平臺”，集成了浙江省醫(yī)療資源、政府管理資源、社區(qū)街道、居民、社會資源，設有疫情信息采集、主動申報與疫情線索提供、醫(yī)學觀察服務與管理、疫情實時動態(tài)、在線智能問診、同行程人員查詢等功能。這一實踐有力地證明了電子治理有效調(diào)動全社會資源共同應對危機的能力和價值。

電子治理可以增進公眾參與完善城市規(guī)劃。規(guī)劃是城市建設管理的第一步，提升城市韌性要從城市規(guī)劃開始。紐約、東京、墨爾本等城市在最新的城市規(guī)劃中都強調(diào)了韌性的概念，包括如何應對氣候變化、社會不平等、經(jīng)濟停滯等挑戰(zhàn)。同時城市規(guī)劃本質(zhì)上是公共政策直接影響城市居民的生活狀態(tài)，客觀上要求廣泛的公眾參與，特別是最易受到災害影響的弱勢群體的參與。從我國的情況來看，經(jīng)過多年的市場化改革，土地、住房和公共設施等資源都已經(jīng)不同程度嵌套在市場機制中，城市規(guī)劃也已經(jīng)成為城市治理中“牽一發(fā)而動全身”的重要機制。提高社會治理的公眾參與度，必須要進一步解決有效性的問題。首先，城市規(guī)劃面臨廣泛性和有效性的沖突。理論上一個城市所有的居民都應該參與到城市規(guī)劃中來，但是現(xiàn)有的機制和方式難以實現(xiàn)。其次，城市規(guī)劃具有較高專業(yè)性、規(guī)范性和綜合性，往往需要較為系統(tǒng)的知識儲備。多數(shù)公眾往往只有碎片化的知識，直接參與存在一定難度。但是這次疫情給我們的一個啟示就是：知識和信息的不對稱可以通過多元化的渠道來解決。雖然傳染病研究需要很強的專業(yè)知識，但是經(jīng)過專家的反復解釋、政府和民間團隊制作的形象生動的小視頻、漫畫，迅速地提升了公眾對病毒的認知，加強了民眾對防控措施的理解，并進一步促進防控措施和手段的完善。

隨著信息技術(shù)發(fā)展和治理理念的深入人心，未來電子治理借助可視化技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、虛擬現(xiàn)實和增強現(xiàn)實技術(shù)，模擬城市空間和未來規(guī)劃，消除知識和信息不對稱，讓公眾更深入地參與城市規(guī)劃;通過大數(shù)據(jù)、社交媒體、互聯(lián)網(wǎng)等更好地與公眾進行溝通，獲取各個群體的利益訴求、態(tài)度和建議，為弱勢群體提供堅強保障;通過組織形式多樣的城市規(guī)劃競賽和活動，激發(fā)公眾熱情，逐步將公眾參與提升至協(xié)同規(guī)劃層面;通過跨部門之間的電子治理平臺，整合政府各部門之間的職能，促進內(nèi)部協(xié)調(diào)，提升規(guī)劃效率。

進一步提升城市電子治理水平的路徑

第一，政府應多渠道及時公開信息。電子治理的目的在于政府通過廣泛地采用以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息通信技術(shù)，高效率、低成本地向社會提供政府信息資源的優(yōu)質(zhì)公共服務，公開政府控制的相關(guān)資源，是保證社會參與效果的基本前提。首先，進一步擴大政府信息的公開程度、公開內(nèi)容，提高政府透明度，使任何個人、企業(yè)能夠獲取相應的數(shù)據(jù)資料。政府信息公開有利于加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，擴大社會力量參與城市治理的空間和機會。其次，充分利用網(wǎng)絡新媒體的力量。信息技術(shù)的發(fā)展和移動互聯(lián)網(wǎng)的普及使信息傳播更迅速，微信、微博等社交媒體的應用具有低成本、高效率的特性，也在客觀上降低了政府壟斷信息的可能性。再次，兼顧傳統(tǒng)信息公開渠道。政府在選擇通過網(wǎng)絡發(fā)布信息的同時，還應該同時履行傳統(tǒng)的信息公開義務，滿足一部分低收入階層、鄉(xiāng)村居民、老年人、殘疾人等民眾的特殊需求，保障各方面人群平等獲取政府信息的權(quán)利。最后，完善信息公開中的檢索機制。伴隨著電子政務的快速發(fā)展，政府生產(chǎn)、傳播信息的速度和效率得到明顯提高，這就要求在電子政務系統(tǒng)中使用更為便利的搜索引擎，提高服務水平，凸顯電子政務價值。

第二，切實保障城市居民個人隱私。電子治理使政府通過互聯(lián)網(wǎng)為公民和企業(yè)提供了更多信息和優(yōu)質(zhì)的服務，但同時也大范圍地收集、保存、使用和轉(zhuǎn)移了公民的個人隱私信息，增加了個人信息泄露的風險。倘若國家不對政府收集、保存、使用、傳播個人信息的行為進行有效的規(guī)制，公民的個人隱私將受到政府行為破壞性的沖擊。具體來看，以下幾個方面是需要重點考慮的內(nèi)容。一是加強技術(shù)手段創(chuàng)新。采用前沿技術(shù)提高網(wǎng)絡的安全性和可靠性，保障政府掌握的個人信息不被他人非法入侵、篡改、竊取、利用或刪除。二是健全特殊信息和群體的特別保護措施。個人信息的范圍很廣，不同類型的信息重要性也不同。針對民族、政見、宗教信仰、健康等特殊信息應進一步明確數(shù)據(jù)收集的條件和使用的方式。同時，對于某些特殊人群，也應有特別保護的措施，如未成年人。三是明確侵犯個人信息的處罰。應進一步明確個人或企業(yè)違法收集、保有、使用和公開個人信息的行為，并健全處罰執(zhí)行機制。

第三，健全電子治理法律法規(guī)。公民參與城市治理的根本依據(jù)是法律，同時法律也是政策持續(xù)性的保證。沒有與電子治理相對應的法律法規(guī)來規(guī)定社會參與城市治理的范圍、方式和程序，則難以保障社會的有序參與和調(diào)動社會主體的積極性，也有可能導致社會參與超過現(xiàn)有政治體系承載能力。一是健全和完善城市治理的制度和機制。建立專門的法律制度，使城市居民參與城市治理有法可依，維護城市居民參與城市治理的正當權(quán)利。建立適當?shù)募顧C制，鼓勵城市居民參與城市治理，積極參與城市規(guī)劃建設。建立簡易的參與程序，降低城市居民參與城市治理的成本。明確規(guī)定政府在城市治理中的角色、權(quán)利邊界，強化政府組織社會參與的義務和責任。二是健全關(guān)于公民知情權(quán)的立法。不斷加強關(guān)于公民知情權(quán)的理論研究和立法探索，健全公開立法，制定一系列涉及信息公開的指令和內(nèi)部申訴程序，保障公民的知情權(quán)，促進政府信息公開。三是完善網(wǎng)絡個人信息的立法保護。從簡單的網(wǎng)頁瀏覽到復雜的社交網(wǎng)絡、電子商務、電子政務，各類網(wǎng)上行為往往都涉及大量的用戶信息收集，這就需要我們不斷加強個人信息和個人數(shù)據(jù)保護領(lǐng)域的立法，確保數(shù)據(jù)主體的個人資料隱私不受到包括政府機關(guān)在內(nèi)的組織的侵犯。

第四，運用新媒體豐富電子治理渠道。傳播是城市治理不可或缺的重要內(nèi)容，新媒體時代的政務傳播發(fā)生了深刻的變化，各種形式的網(wǎng)絡平臺為民眾提供了更加開放的意見表達平臺，使得意見更多元，傳播機制更暢通，但也對政府治理提出了更高的要求。首先，信息個性化問題，人們可能會將收到的信息按自己的理解進行重塑;其次，傳統(tǒng)新聞標準逐漸衰弱，隨著自媒體的不斷發(fā)展，公眾面對越來越多的虛假信息，并且新媒體環(huán)境下大量信息的涌入也使得對信息質(zhì)量的把關(guān)難度成倍增加。因此，城市管理者應該：一方面充分利用新媒體平臺，傳播官方信息，保持信息透明化。在重大事件發(fā)生時，政府若不及時通過新媒體平臺及時公布官方信息，很容易給虛假信息留下傳播空間，后續(xù)辟謠將耗費大量的時間和資源;另一方面要整合社會力量共同提升網(wǎng)絡信息質(zhì)量，整合媒體、專業(yè)人士、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等力量，共同甄別信息真假，提升信息質(zhì)量。此次新冠肺炎疫情中，一些互聯(lián)網(wǎng)媒體推出了專門的辟謠平臺，一些專家也及時在新媒體中回應各種傳言，從多個社會主體發(fā)聲，增加了信息可信度。

第五，建立互動性強的電子治理平臺。從各國實踐來看，建立統(tǒng)一電子治理平臺是十分有益的。目前電子治理平臺主要具有以下形式：一是機構(gòu)網(wǎng)頁。例如，美國聯(lián)邦商品期貨委員會（Commodity Futures Trading Commission）設有“公眾評論”網(wǎng)頁 ，公眾可通過該網(wǎng)頁提交對商品期貨委員會公開的法規(guī)指定的評論，并且能夠分類查找其他評論。此外，該網(wǎng)頁還設有鏈接為公眾介紹如何通過該網(wǎng)頁提交評論。二是社交媒體。社交網(wǎng)站的最大特點在于可以使公眾進行討論、對話、投票。例如，F(xiàn)acebook近年來成為了政府機構(gòu)和公眾互動的有效平臺。公眾可以在政府部門的Facebook官方賬號上提交評論，上傳照片和視頻。三是非政府網(wǎng)站。非政府網(wǎng)站可以對政府主導的平臺形成有益補充，例如，美國許多由非政府機構(gòu)運作的網(wǎng)站也致力于提升公眾對法規(guī)制定的參與。比如Regulation Room等。這些網(wǎng)站一般都會向公眾提供各政府機構(gòu)的議程、法規(guī)草案以及成稿，并允許公眾對此提出意見。當前我國大部分政府機構(gòu)都建立了電子政府網(wǎng)站、新媒體賬號等平臺，但是大部分平臺仍然以信息發(fā)布功能為主，缺乏與民眾的互動設計，政務媒體僵尸化現(xiàn)象仍存在。

（作者為首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院院長、教授）

【參考文獻】

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②王德迅：《日本災害管理體制改革研究——以“3·11東日本大地震”為視角》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2016年第6期。

③程遙：《超越“工具理性”——試析大眾傳媒條件下城市規(guī)劃公眾參與》，《城市規(guī)劃》，2007年第11期。

責編/李一丹 ? 美編/楊玲玲