應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題

蘇國(guó)鋒

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 ?治理 ?現(xiàn)代化

【中圖分類(lèi)號(hào)】C916 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類(lèi)災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。2019年11月29日，中共中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。要發(fā)揮好應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)和各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)各自責(zé)任，銜接好“防”和“救”的責(zé)任鏈條，確保責(zé)任鏈條無(wú)縫對(duì)接，形成整體合力。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理已初步建立網(wǎng)格化的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，在這一體系中，如何針對(duì)“防”和“救”的需求，將各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)與各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有效結(jié)合，形成“防”“救”合力，是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題。

構(gòu)建“大應(yīng)急”的治理格局，應(yīng)形成“防”和“救”的整體合力

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，治國(guó)理政的任務(wù)更加艱巨，對(duì)應(yīng)急管理的“防”和“救”提出了更高的需求。以深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，立足當(dāng)前新形勢(shì)、新要求，我國(guó)于2018年組建應(yīng)急管理部，開(kāi)啟了中國(guó)特色應(yīng)急管理體制新時(shí)代。構(gòu)筑“大應(yīng)急”的格局，實(shí)質(zhì)上是在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，在國(guó)家總體安全觀和大部制改革理念的推動(dòng)下，在歷次大災(zāi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)應(yīng)急體制機(jī)制碎片化的一項(xiàng)重要舉措。但同時(shí)應(yīng)該明確，當(dāng)前大應(yīng)急的整合不能僅止于“物理整合”，將分散于各相關(guān)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急職責(zé)相加，將應(yīng)急資源、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急信息等統(tǒng)一于一個(gè)新的架構(gòu)內(nèi)只是一個(gè)起點(diǎn)，更為關(guān)鍵的是，應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部以及應(yīng)急管理部門(mén)與其他專(zhuān)業(yè)部門(mén)之間、與社會(huì)多元主體之間在應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型災(zāi)害與突發(fā)事件上的功能整合與責(zé)任協(xié)同，即形成“防”和“救”的整體合力。

“大應(yīng)急”的治理格局，并不意味著應(yīng)急管理部門(mén)要對(duì)所有災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作大包大攬，也不能成為各職能部門(mén)“甩包袱”的理由。我國(guó)仍然處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化全面轉(zhuǎn)型之中，各類(lèi)突發(fā)事件的不確定性、復(fù)雜性、高變異性和緊迫性不斷攀升，不同災(zāi)害事故之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致次生、衍生災(zāi)害增多且呈現(xiàn)耦合、疊加態(tài)勢(shì)。在此種情境下，沒(méi)有哪個(gè)單一部門(mén)可以單獨(dú)應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故“防”和“救”的全部工作，一種災(zāi)害事故一個(gè)部門(mén)全包了只是一種理想主義的狀態(tài)，“多部門(mén)協(xié)作”依然是主要應(yīng)對(duì)模式。

深化專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范，應(yīng)理清綜合監(jiān)管部門(mén)與行業(yè)監(jiān)管部門(mén) “防”和“救”的責(zé)任關(guān)系

面對(duì)公共生活中不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)事故和突發(fā)性事件，國(guó)家層面的理念回應(yīng)和制度供給是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，理清綜合監(jiān)管部門(mén)與行業(yè)監(jiān)管部門(mén)“防”和“救”的責(zé)任關(guān)系，做到責(zé)任落實(shí)無(wú)空檔、監(jiān)督管理無(wú)盲區(qū)，是厘定工作思路的出發(fā)點(diǎn)。這一點(diǎn)無(wú)論是從政策約束層面，還是從專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范的特殊性層面都有一定的必要性。

從政策約束層面來(lái)看，“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的“三個(gè)必須”的要求被明確規(guī)定在《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等政策文件中，這就意味著應(yīng)急管理部門(mén)與專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)都負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)防范的安全責(zé)任，不能因?yàn)槌闪?yīng)急管理部門(mén)而削弱各相關(guān)職能部門(mén)的防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)工作。就“防”而言，“防”是各部門(mén)的共同責(zé)，災(zāi)害事故的很多“防”“抗”基礎(chǔ)性工作都由各相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，這些部門(mén)在其行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)災(zāi)種的預(yù)防工作。應(yīng)急管理部門(mén)在預(yù)防方面的工作主要體現(xiàn)在“統(tǒng)”和“綜合”上，包括生產(chǎn)安全的綜合監(jiān)管、生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警等綜合防范治理，以及把好應(yīng)急救援這一政府保障公共安全的最后一道防線。綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警等工作離不開(kāi)各有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)測(cè)預(yù)警。就“救”來(lái)說(shuō)，“救”的工作雖然以應(yīng)急管理部門(mén)為主，但也需要涉災(zāi)部門(mén)在災(zāi)害事故初期滅早滅小，以最小代價(jià)防止事態(tài)擴(kuò)大。應(yīng)急管理部門(mén)要提出綜合防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃，擬定、分解工作目標(biāo)，將工作分解到各個(gè)部門(mén)，使各職能部門(mén)知責(zé)明責(zé)、履職盡責(zé)。

從不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范的特殊性來(lái)看，災(zāi)害事故預(yù)防和應(yīng)急管理工作與其他社會(huì)管理和治理事務(wù)相比，具有一定特殊性。不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域都有其內(nèi)在科學(xué)規(guī)律和致災(zāi)機(jī)理，在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、危險(xiǎn)辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)監(jiān)控與預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急指揮與救援處置等環(huán)節(jié)存在一定差異。以安全生產(chǎn)領(lǐng)域和自然災(zāi)害領(lǐng)域?yàn)槔?，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的“防”，最為核心的要素在“人”，人的觀念、態(tài)度、行為對(duì)“防”的效果有決定性的影響。故而安全領(lǐng)域的“防”具有主觀性、動(dòng)態(tài)性和全過(guò)程的特征。而自然災(zāi)害領(lǐng)域的“防”則不同，地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害的發(fā)生具有客觀性、不可控性和季節(jié)性等特征，因此自然災(zāi)害的防更多地要靠“物防”“技防”。從“救”這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸的救援工作與臺(tái)風(fēng)的救援工作在救援物資、救援人員的專(zhuān)業(yè)性、救援重點(diǎn)、信息共享類(lèi)別等方面也存在區(qū)別。正因?yàn)槿绱?，在不同?zhuān)業(yè)領(lǐng)域的“防”“救”工作中，應(yīng)急管理部門(mén)需要與自然資源、水利、氣象、民政、公安、農(nóng)業(yè)等部門(mén)合作，用好專(zhuān)業(yè)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)力量，彌補(bǔ)應(yīng)急管理工作中“防”與“救”在專(zhuān)業(yè)力量和專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的不足。

關(guān)注綜合風(fēng)險(xiǎn)防范，應(yīng)更好發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)的橋梁作用

按照中央深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的要求，應(yīng)急管理部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界基本上是清晰的。公共安全體系強(qiáng)調(diào)對(duì)事故和災(zāi)害的全過(guò)程治理，從原來(lái)分部門(mén)、分災(zāi)種應(yīng)急管理到綜合應(yīng)急管理，需要進(jìn)一步磨合常態(tài)和非常態(tài)應(yīng)急管理工作機(jī)制，以使應(yīng)急管理部門(mén)與相關(guān)部門(mén)“統(tǒng)”與“分”、“防”與“救”的協(xié)同更加明確和順暢。

應(yīng)急管理的建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的、開(kāi)放的、龐大的系統(tǒng)工程，綜合應(yīng)急管理體系的建構(gòu)離不開(kāi)多主體參與，多主體參與的核心是多主體協(xié)同。在多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，有兩個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題尤為重要，其一是確立多元主體彼此間依賴(lài)關(guān)系。即參加協(xié)同過(guò)程的各主體之間的關(guān)系是彼此依賴(lài)的，為達(dá)成共同目標(biāo)，主體之間必須交換權(quán)力、信息、技術(shù)等資源。其二是良性主體間關(guān)系格局的塑造。多元化主體在復(fù)雜的活動(dòng)中高度協(xié)同，實(shí)現(xiàn)治理的自組織秩序。無(wú)論是依賴(lài)關(guān)系的建構(gòu)還是自組織秩序的形成，核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)都起到非常重要的鏈接作用。應(yīng)急管理部門(mén)組建之后，我國(guó)應(yīng)急管理體系在體制上主要表現(xiàn)為應(yīng)急管理部門(mén)牽頭的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，因此應(yīng)急管理部門(mén)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的橋梁作用。

在綜合風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)中，為更好地發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)的橋梁作用，應(yīng)急管理部門(mén)除了對(duì)分散的應(yīng)急資源和力量加以統(tǒng)籌，還需要進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，理清應(yīng)急管理邏輯，完善應(yīng)急管理流程，使應(yīng)急管理部門(mén)與其他各專(zhuān)業(yè)部門(mén)之間、政府與社會(huì)力量之間產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，有機(jī)融合各方力量，協(xié)同參與風(fēng)險(xiǎn)的“防”與“救”，進(jìn)而提升應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)對(duì)綜合風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)針對(duì)區(qū)域共同面臨的綜合安全風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的跨區(qū)域“防”“救”合作，努力構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和公共安全形勢(shì)需要的跨區(qū)域應(yīng)急管理合作格局。

提高政府災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力和水平，應(yīng)以支持政府綜合決策為目標(biāo)，注重防災(zāi)救災(zāi)的結(jié)果導(dǎo)向

應(yīng)急管理是公共安全的堅(jiān)固防線，應(yīng)急管理的最高境界是無(wú)急可應(yīng)、有急能應(yīng)。新時(shí)代國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)十分突出，“解決重大矛盾”和“抵御重大風(fēng)險(xiǎn)”的壓力前所未有。以結(jié)果為導(dǎo)向，以支持政府綜合應(yīng)急決策這一目標(biāo)為核心，以最終效果作為衡量和評(píng)價(jià)防災(zāi)救災(zāi)工作和履責(zé)情況好壞的準(zhǔn)繩，可以為應(yīng)急管理部門(mén)、專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)提供一個(gè)優(yōu)化的協(xié)作決策環(huán)境，有助于降低防災(zāi)救災(zāi)工作的投入成本，提高政府的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力和水平。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的防災(zāi)救災(zāi)機(jī)制，需要從理念、管理和技術(shù)三個(gè)層面進(jìn)行綜合施策。

在理念層面，要確立應(yīng)急管理“防”與“救”的共同體思維。應(yīng)急管理涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)主體，這些部門(mén)或主體應(yīng)當(dāng)樹(shù)立協(xié)同思維和協(xié)同意識(shí)，讓“共同體”思維為城市應(yīng)急管理做乘法，讓共“防”共“救”協(xié)同走好應(yīng)急管理這“一盤(pán)棋”。

在管理層面，應(yīng)急管理“防”與“救”在體制上創(chuàng)新的關(guān)鍵是，發(fā)展和完善以應(yīng)急管理部門(mén)牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，降低多主體協(xié)同的難度。首先，要進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部的整合?，F(xiàn)有應(yīng)急管理部合并了九個(gè)部委和四個(gè)國(guó)家級(jí)抗震救災(zāi)指揮部的防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理職能，這些部門(mén)和職能的整合不僅要注重人員、物資和信息的整合，更要強(qiáng)化組織文化、價(jià)值觀念、思維模式的整合，后者在防救協(xié)同中往往更為關(guān)鍵。其次，要完善應(yīng)急管理部門(mén)與其他部門(mén)在防救協(xié)同上的責(zé)任鏈條。無(wú)論是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害還是重大疫情，應(yīng)急管理部至少需要與水利、氣象、地震、民政、公安、衛(wèi)生等專(zhuān)業(yè)部門(mén)，以及電力、電信、石油等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)有企業(yè)合作，因此，理清不同主體在不同災(zāi)害類(lèi)型上的防救責(zé)任，并將責(zé)任分擔(dān)以明確條文進(jìn)行規(guī)范很有必要。當(dāng)然，需要注意的是，做到應(yīng)急管理部門(mén)與專(zhuān)業(yè)部門(mén)、社會(huì)主體在職責(zé)上完全沒(méi)有重疊交叉是不可能的，有交叉重疊才會(huì)無(wú)死角、無(wú)遺漏。再次，要建立不同部門(mén)“防”與“救”的會(huì)商機(jī)制。在“防”上，通過(guò)建立日常會(huì)商機(jī)制，可以加快部門(mén)間的磨合，在會(huì)商中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，增強(qiáng)互信和協(xié)同。在“救”上，更要建立多部門(mén)聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，日常的部門(mén)間協(xié)同會(huì)商將保證戰(zhàn)時(shí)會(huì)商研判能立即進(jìn)入順暢狀態(tài)，匯聚各方面專(zhuān)業(yè)力量，提高救援能力和效率，保障救援處置行動(dòng)一致、力量聚集。最后，要確立結(jié)果導(dǎo)向的追責(zé)機(jī)制。懲罰是安全的敵人，對(duì)失責(zé)行為的責(zé)任追究是確保防救責(zé)任落實(shí)的有力保障。但是懲罰不是最終目的，懲罰是為了更好地履責(zé)，明確的責(zé)任追究機(jī)制可以形成一種正向的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)各部門(mén)、各主體積極參與防救工作。

在技術(shù)層面，好的體制機(jī)制要落地，既需要理念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，更需要技術(shù)創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等新技術(shù)與安全科技相結(jié)合，為應(yīng)急管理的“防”與“救”提供了更好的技術(shù)支撐。應(yīng)用新技術(shù)可以更精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)和識(shí)別安全隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)，有效助力政府、企業(yè)、社會(huì)的安全防控和治理能力的提升。例如，可以將公共安全技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)有機(jī)結(jié)合，開(kāi)展城市安全風(fēng)險(xiǎn)分析與情景模擬、突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警，構(gòu)建全方位、立體化的城市公共安全網(wǎng)，打造“智慧安全城市”，有效防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新在提升救援能力和救援效果上也發(fā)揮著舉足輕重的作用，風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生后，可以通過(guò)“應(yīng)急一張圖”、應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)等先進(jìn)信息技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜情景下的搜救與救援、應(yīng)急指揮決策輔助，有效提升救援的時(shí)效性和效果。

改革是個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程，也是個(gè)不斷調(diào)整和完善的過(guò)程。應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的建設(shè)與完善不是一朝一夕可成的，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐和檢驗(yàn)。美國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中應(yīng)急管理體系建設(shè)最為健全的國(guó)家之一，但其發(fā)展過(guò)程也并非一帆風(fēng)順，而是在威脅與挑戰(zhàn)中不斷成熟的，每當(dāng)遭遇一次大的災(zāi)難都會(huì)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，管理體制機(jī)制和法制也會(huì)隨之作相應(yīng)調(diào)整。在改革和發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)急管理部門(mén)也面臨許多管理工作的管轄權(quán)與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)界定之爭(zhēng)，需要我們處理好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，做好“防”與“救”的協(xié)同，在不斷調(diào)整中完成應(yīng)急管理機(jī)制的優(yōu)化整合和職能的完善。

（作者為清華大學(xué)公共安全研究院首席研究員，教育部公共安全與應(yīng)急管理工程研究中心主任）

責(zé)編/張忠華 ? ?美編/楊玲玲