“政府即平臺”是可能的嗎？

摘要：條塊分割的制度造成了政府治理的碎片化困境。為破解此問題，可從數(shù)據(jù)連接、流程驅動和結構再造三個層次建構“政府即平臺”方案，而這種協(xié)同治理數(shù)字化實踐的可能性仍值得探討。對“基層治理四平臺”的案例研究發(fā)現(xiàn)：憑借數(shù)字化手段，政府部門建立起無縫化、矩陣化、網(wǎng)絡化的治理模式，從聯(lián)動機制、要素結構和職能體系三個維度超越了中西方協(xié)同治理的傳統(tǒng)經(jīng)驗和“政府即平臺”的既有理論。就改革的預期而言，數(shù)字化功能的充分釋放須以政府職能轉變?yōu)榍疤?，以權責厘定及資源配給的有效性為基礎。并且隨著實踐深化，一種遵循治理現(xiàn)代化的本土邏輯，愈發(fā)強調(diào)集中統(tǒng)一的整體性建構，立足服務需求并兼顧改革成本的一體化制度設計將成為應然選擇。

關鍵詞：協(xié)同治理;政府即平臺;數(shù)字化;數(shù)據(jù)連接;數(shù)字政府;政府治理;權責關系

中圖分類號：D630.1? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2020）03-0016-010

一、問題的提出

政府的制度和組織架構是治理的基礎，而建立在現(xiàn)代科層制模型基礎上的政府體系本身存在著信息不對稱、各自為政、條塊分割的固有缺陷。這種問題給治理帶來困難。譬如在應急管理中，2003年“非典事件”之前，與應急管理有關的政府職能主要分散在由不同部門主導的減災救災、安監(jiān)、疾控、治安維穩(wěn)等體系中。雖然之后成立了應急管理辦公室，但并未建立專門機構對應急管理工作進行統(tǒng)一負責。這給應急管理的協(xié)調(diào)和指揮帶來不小影響，也正是十九屆三中全會后成立應急管理部的主要原因①。類似問題也存在于常態(tài)化的安全風險治理中，比如飽受詬病的食品安全問題，常表現(xiàn)為政出多門、協(xié)同不力，難以有效負責的問題。對于從事基層治理的相關主體而言，權責倒置又加重了問題處置的困難②。協(xié)同困境不只發(fā)生在橫向的職能部門之間，也發(fā)生在上下級地方政府之間。由此造成治理的碎片化和政府在滿足民眾需求時的低回應性。

傳統(tǒng)的制度和組織分析無疑存在困境。即便從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理、整體性治理，乃至新公共治理的學術歷程中，涌現(xiàn)了不少試圖突破傳統(tǒng)架構的努力[英]Stephen P. Osborne：《新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點》，包國憲、趙曉軍譯，科學出版社2016年版，第8頁。，但不得不承認，就現(xiàn)代治理體系的建構而言，還沒有哪一套方案真正超越科層制模型。其中，以倡導信息化、數(shù)字化為代表的技術途徑的研究常常與整體性治理理論合流Dunleavy Patrick， Margetts Helen， Bastow Simon， Tinkler Jane，New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory， 2006，16（3）：467-494.，希望另辟蹊徑，提供“技術優(yōu)化制度”的方案。然而，早期電子政務階段的信息化工作常常以“政府上網(wǎng)”的形式出現(xiàn)，在功能上還未徹底實現(xiàn)從政府的“公告欄”“展示板”向“溝通界面”的轉變，從內(nèi)部辦公自動化手段向外部治理手段的拓展。可以說，這種技術途徑的努力無法在實踐中達到理論預期。

黨的十八大以來，“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”成為中國政府的重要改革舉措，開啟了數(shù)字政府建設的2.0階段。如果說在信息化的1.0階段，技術并未徹底發(fā)揮撬動制度變革的作用，那么2.0階段是否可能？近年來由“政府即平臺”的倡導者試圖提供的2.0版本的數(shù)字政府方案杜超、趙雪嬌：《基于“政府即平臺”發(fā)展趨勢的政府大數(shù)據(jù)平臺建設》，《中國行政管理》，2018年第12期。，能否為有效回應政府治理的上述困境，超越電子政務時期的低層次應用水平提供可行的思路？關鍵問題在于，數(shù)字化的應用能否超越既定制度框架的限制，承載協(xié)同治理和體制機制革新的重任。就實踐而言，其可能性仍值得探討。

本文第二節(jié)將對“政府即平臺”等數(shù)字政府理論的相關假設做簡要闡述，為后續(xù)分析提供一個初步的框架。第三節(jié)以“基層治理四平臺”的案例為經(jīng)驗證據(jù)，解釋數(shù)字化對協(xié)同治理的現(xiàn)實作用。最后一節(jié)將進一步探討案例研究的學術價值，并結合當前總體的實踐狀況，檢視“政府即平臺”的理論方案，對在本土語境下實現(xiàn)協(xié)同治理及“技術優(yōu)化制度”的可能性進行檢討。

二、“政府即平臺”：作為協(xié)同治理的數(shù)字化方案

雖然相比于電子政務，數(shù)字政府建設更多依賴人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)（ABCD）等前沿技術，但卻應將其稱為基于數(shù)據(jù)（而非技術）的系統(tǒng)性制度（組織）模式。它意味著一套新的決策、管理和服務模式，除了具備電子政務時期已有的功能外，還支持非結構化決策、定制化溝通及智能化服務。它強調(diào)治理數(shù)據(jù)流動的價值，努力提升政府治理的信息能力，而不僅僅注重技術系統(tǒng)的規(guī)劃、采購、開發(fā)、測試、部署、使用、維護等環(huán)節(jié)上述判斷援引自北京大學黃璜教授2018年在浙江省委黨校所作報告“中國數(shù)字政府：經(jīng)驗與模式”中的觀點。。由此，將會產(chǎn)生從“政府上網(wǎng)”向“數(shù)字政府”的轉變，從“部門平臺”向“政府即平臺”的轉變。如果說1.0階段所建設的“平臺”更多是某一個政府部門基于自身職能目標、專業(yè)屬性及相應的制度規(guī)范而打造的相對獨立、功能特殊的信息系統(tǒng)，那么“政府即平臺”則是指政府以滿足民眾需求為核心，提供“通用共享平臺設施”，相關部門或者第三方在平臺上“開發(fā)附加應用”，推動“以平臺為基礎的政府數(shù)字化轉型”，張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺：英國政府數(shù)字化轉型戰(zhàn)略研究及其啟示》，《中國行政管理》，2018年第3期。采取“跨部門模式提供公共服務”，劉佳源：《彌補數(shù)字鴻溝“政府即平臺”在多國展開應用》，《中國電子報》，2015年5月12日第4版。具有“整體性”“全政府”的特征。雖然在英國的實踐中，早期更多地是在央地關系的意義上加以探討，但隨著實踐的深化，并向著多國蔓延拓展，“政府即平臺”已經(jīng)關涉多層級、更廣泛的部門間或政社間互動杜超、趙雪嬌：《基于“政府即平臺”發(fā)展趨勢的政府大數(shù)據(jù)平臺建設》，《中國行政管理》，2018年第12期。。依據(jù)既有研究對于政府數(shù)字化轉型的討論，作為協(xié)同治理的數(shù)字化方案，“政府即平臺”可能意味著從數(shù)據(jù)連接到賦能驅動，甚至是結構性再造的重大躍遷這一三維分析框架的形成，受到了上海市委黨校孫志建博士2011年所發(fā)表文章《數(shù)字政府發(fā)展的國際新趨勢：理論預判和評估引領的綜合》與北京大學黃璜教授2018年在浙江省委黨校所作報告“中國數(shù)字政府：經(jīng)驗與模式”中觀點、內(nèi)容的啟發(fā)和引鑒。。

（一）數(shù)據(jù)連接的治理

數(shù)字化的協(xié)同治理首先意味著一種“連接性治理”孫志建：《數(shù)字政府發(fā)展的國際新趨勢：理論預判和評估引領的綜合》，《甘肅行政學院學報》，2011年第3期。。“連接性治理”的概念源于整體性政府方案，以新技術作為戰(zhàn)略工具來推動公共服務創(chuàng)新和生產(chǎn)力提高。聯(lián)合國評估報告將連接性治理的特征總結為五個方面，即跨機構邊界的政府內(nèi)橫向連接、中央與地方政府機構間的縱向連接、有關互操作性議題上的基礎設施連接、政府與公民間的連接和利益相關方（政府、私營部門、學術機構、NGO等）之間的連接UNDESA. United Nations e-Government Survey 2008： From e-Government to Connected Governance， New York， 2008.。因此，連接性治理意味著通過政府內(nèi)縱向與橫向間協(xié)作、公私伙伴間網(wǎng)絡關系等機制實現(xiàn)地方性、國家性和跨國性協(xié)同與整合，以此在不同層面為共同面臨的挑戰(zhàn)尋求整體性解決方案孫志建：《數(shù)字政府發(fā)展的國際新趨勢：理論預判和評估引領的綜合》，《甘肅行政學院學報》，2011年第3期。。

事實上，早期的政府信息化建設已借助互聯(lián)網(wǎng)和音頻、視頻等設施來開展有效的信息采集與分析。這種基于“技術”的連接為改善治理效率和質量提供了條件。而在數(shù)字政府建設的新階段，數(shù)據(jù)的動態(tài)連接意味著“萬物互聯(lián)”，需要更多基于大數(shù)據(jù)、云計算開展在線監(jiān)測和預警，以為評估與決策提供支持。隨著這種“連接”的深化和拓展，可能牽連治理過程的業(yè)務流程創(chuàng)新以及“連接性治理”理念所強調(diào)的不同主體之間的“關系”的連接（甚至觸發(fā)正式結構的再造），而不僅僅是“技術”的連接。“數(shù)據(jù)”已不只是外在資源，而成為治理行動和能力的內(nèi)在基本要素，從“用數(shù)字治理”向“對數(shù)字治理”發(fā)展。

（二）流程驅動的治理

數(shù)字化的協(xié)同治理還意味著流程驅動的治理。它不同于早期以物理空間為基礎組織開展的分散化治理模式，也不同于政務辦事領域以互聯(lián)網(wǎng)為基礎的集中性、一站式服務模式，而是強調(diào)移動治理和治理網(wǎng)絡的理念，即“無處不在”的管理和服務。它常常依靠信息技術而非人來組織信息;組織結構建立在信息系統(tǒng)上，而不是人身上;用傳感器、條形器、應答器和手提電腦等電子維護和電子傳送形式多變的數(shù)字化文件;記錄、存儲、分析和傳送資料;迅速、即時的處理;對反饋實施持續(xù)監(jiān)控和更新;實施更快、即時的調(diào)整等等[美]簡·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府：信息技術與制度創(chuàng)新》，中國人民大學出版社2004年版，第69頁。。這是一種信息空間的互動，對數(shù)據(jù)流進行治理，推進數(shù)據(jù)流與業(yè)務流同步，改造甚至替代傳統(tǒng)的業(yè)務流程，對協(xié)同治理產(chǎn)生“賦能”作用。

除了在群體事件、自然災害、環(huán)境保護的處理中支持實時信息采集與發(fā)布以外，流程驅動的治理還將帶來一種全新的組織運行模式。尤其是在一些特殊領域，例如危機管理、流動人口管理、交通管制等，傳統(tǒng)的科層制結構可能存在封閉性、碎片化等缺陷。而流程驅動的治理意味著高效優(yōu)質的服務與管理必須建立在政府將社會需求置于優(yōu)先地位的基礎上，常以特定的問題和事項為中心，精簡優(yōu)化業(yè)務流程，并以此倒逼組織和制度過程的革新?！捌脚_型政府（政府即平臺）”或“虛擬政府”將會在相關資源的分配和行動主體的組織方面發(fā)揮中樞性功能。進一步講，如若基于流程驅動的協(xié)同不只發(fā)生在危機時的預警和處置中，而是要成為一種常態(tài)化的正式制度，那么就需對體制機制做系統(tǒng)性變革，相應的監(jiān)督、考評與問責等管理制度革新必須被提上日程。

（三）再造結構的治理

更深層次的數(shù)字化轉型就意味著一種再造組織和制度結構的創(chuàng)新。這既包括政府內(nèi)部的再造，即由業(yè)務流程再造所驅動的組織和制度的結構性調(diào)整;也包括部門間、政府與社會間正式關系的再造，即政府體制和整體治理體制的變革?？梢越柚鷾丈睦碚搶@種變革邏輯加以解釋。他曾將組織的活動分為內(nèi)部核心技術活動、權力（資源依賴）活動、外部資源交易活動三個相聯(lián)的方面，其中權力活動是平衡組織與外部環(huán)境關系的關鍵環(huán)節(jié)。他提出的一個重要命題就是，當無法保證組織內(nèi)部核心技術活動的穩(wěn)定開展時，組織的權力結構必須歷經(jīng)改造[美]詹姆斯·湯普森：《行動中的組織：行政理論的社會科學基礎》，敬乂嘉譯，中國人民大學出版社2007年版，第25頁。。而權力關系的調(diào)整往往帶來正式組織屬性的變革。如果數(shù)字化轉型導致外部資源依賴或內(nèi)部權責關系的變更，那么引發(fā)組織結構的變化，甚至是根本性變化就是可能的。

就治理體制革新來講，數(shù)字化轉型可能使自上而下、等級化的治理邏輯在面對特定的社會沖突或危機時變得不再適用，促使政府不得不徹底改變既往的控制方式。韋斯特的“互動式民主”[美]達雷爾·韋斯特：《數(shù)字政府：技術與公共領域績效》，鄭鐘揚譯，科學出版社2011年版，第15頁。和諾維克的“維基政府”[美]B.S.諾維克：《維基政府：運用互聯(lián)網(wǎng)技術提高政府管理能力》，李忠軍、于卉芹、李晶譯，新華出版社2010年版，第27頁。都是在社會參與治理權的強化和政社關系變革的意義上加以界定的?；蛘纭熬W(wǎng)絡化治理”的假設，這種協(xié)同模式的可能性建立在縱橫交叉、內(nèi)外互動的制度框架基礎上[美]史蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《網(wǎng)絡化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京大學出版社2008年版，第6頁。。值得注意的是，數(shù)字化轉型的困難很可能發(fā)生在技術（知識）規(guī)則與組織既定治理（管理或服務的知識）規(guī)則之間的融合過程，且往往以不同主體之間的權力、責任等關系的矛盾形式而展現(xiàn)出來。因此，作為治理職能實現(xiàn)的內(nèi)在要素，權責關系或仍是“政府即平臺”作為一種系統(tǒng)性制度模式得以成立和有效的關鍵變量。

以“政府即平臺”實現(xiàn)協(xié)同治理可能意味著三層次變化，即連接：從依賴現(xiàn)場信息采集、上報和事后決策處置的機制向“數(shù)據(jù)庫+”實時在線的大數(shù)據(jù)分析研判與預警處置的機制轉變;賦能：從條塊分割、各自為政的模式向基于平臺整合與萬物互聯(lián)的合作模式轉變;再造：從自上而下、等級化的科層制組織向更多自下而上、扁平化、網(wǎng)絡化的組織轉變。當然，盡管既有的理論研究可為“政府即平臺”的實現(xiàn)提供規(guī)范性指導，許多實務部門也積極宣揚和推行協(xié)同治理和數(shù)據(jù)共享的改革，但對于究竟如何真正完成這種轉型則缺乏充分的經(jīng)驗支撐。如何共享與協(xié)同，其再造的動力和生成機制是什么？如何從技術優(yōu)化制度的基本問題出發(fā)建構新的“關系”？我們又該如何評價數(shù)字化轉型對于治理的實際價值？下面將對浙江“基層治理四平臺”的經(jīng)驗做闡釋和分析，以回應相關問題。

三、“基層治理四平臺”：地方的探索與經(jīng)驗

浙江的數(shù)字政府建設在國內(nèi)領先?！盎鶎又卫硭钠脚_”則是其重點工程，是浙江開展基層治理工作，推動“最多跑一次”改革在基層落地的重要載體。這項改革鮮明體現(xiàn)了數(shù)字化對治理現(xiàn)代化的撬動作用。

（一）創(chuàng)設“四個平臺”：從縣鄉(xiāng)行政改革到數(shù)字化轉型的整體性突破

長期以來，行政資源配置不充分、能力不足是困擾基層治理的重要問題。一方面，“看得見、管不了”成為“上面千條線、下面一根針”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府開展基層治理之困的典型表現(xiàn);另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣（市、區(qū)）部門派駐機構之間協(xié)同不力的問題未徹底解決。為深入推進縣鄉(xiāng)行政體制改革，破除制度性因素對治理的約束，浙江于2015年6月開始在多地探索實踐基礎上，著力建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務四個功能性工作平臺。建設“四個平臺”就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣區(qū)部門派駐機構職能相近、職責交叉、關系緊密的日常管理服務事項做整合歸類，優(yōu)化相應人員、資源配置，重塑工作流程與機制，充分發(fā)揮綜合指揮、屬地管理、全科網(wǎng)格的作用，逐步形成資源向基層傾斜，職權、力量跟隨群眾問題“走”，圍繞基層治理職能需求“轉”的局面。

其信息化建設的總體目標是：圍繞基層管理和服務職能，充分發(fā)揮全省一張網(wǎng)和公共數(shù)據(jù)共享優(yōu)勢，整合業(yè)務應用，打破數(shù)據(jù)壁壘，推進各級各部門基層治理信息系統(tǒng)對接整合，實現(xiàn)基層治理跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，全面提升基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理服務能力，努力打造政府數(shù)字化轉型背景下基層治理現(xiàn)代化的浙江樣板。

“基層治理四平臺”的架構遵循浙江省政府數(shù)字化轉型總體框架要求，構建了業(yè)務應用、應用支撐、數(shù)據(jù)資源、基礎設施四大體系，推進系統(tǒng)建設與基層治理工作有機結合：一是按照“1+N”統(tǒng)分結合的模式，建設完善以省協(xié)同平臺（“1”）為中樞有力推動基層數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，以基層平臺（“N”）為支點有效支撐基層個性化、精細化需求的省基層治理四平臺信息化支撐體系;二是依托省基層治理四平臺，加快各級部門基層治理信息系統(tǒng)對接整合，有效凝聚基層治理工作合力，推動基層事務全在線運行、閉環(huán)式管理、自動化流轉、聯(lián)動化協(xié)同、智慧化分析;三是依托浙江政務服務網(wǎng)APP平臺，推進基層治理各類APP集成整合，實現(xiàn)基層數(shù)據(jù)采集和事件上報一口進一口出，網(wǎng)格工作人員一機在手、業(yè)務通辦;四是探索構建以信息化支撐推動政府治理與村居自治有機融合的新型治理模式，形成“黨政主導、公眾參與、社會協(xié)同、上下聯(lián)動”的基層治理新格局。

（二）從“部門平臺”到“政府即平臺”：浙江基層治理的邏輯轉換

通過打造各類通用性和專業(yè)性子系統(tǒng)，構建專業(yè)分工、功能齊全、相互支撐、共享連通的“平臺群”，不但為改善基層治理創(chuàng)造更充分的技術條件，而且改變政府對資源、要素的控制模式，使其更多以虛擬化、矩陣化、網(wǎng)絡化方式開展行動?？梢哉f，“基層治理四平臺”推動了協(xié)同治理，提供了踐行“政府即平臺”的一種可能性。

1.虛與實融合的無縫采辦。從治理過程和機制建設來講，“全在線運行”“閉環(huán)式管理”“自動化流轉”即要打造數(shù)據(jù)流與業(yè)務流同步、虛實相融的管理服務流程?；凇熬C合指揮系統(tǒng)+基層治理四平臺+全科網(wǎng)格”的架構，基層治理事務的回應流程構成“信息采集—受理匯總—分析研判—流轉處置—督辦反饋—績效考核”的邏輯閉環(huán)，形成了一套幾乎無縫隙的采辦機制。

事件流轉處置主要分四個層級（見圖1）：網(wǎng)格流轉處置。網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)或接到事件后，可當場處置的問題當場處置，不能處置則直報鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室;村級流轉處置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室對事件分析研判，將事件下派到村級協(xié)調(diào)處置后，及時答復處置情況;鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉處置。多渠道事件信息上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室后，由其開展分析研判，或流轉至“四個平臺”業(yè)務相關部門的派駐機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構站所處置答復，或下派給村級處置答復。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面無法解決的上報至縣綜合指揮中心;縣級流轉處置?？h綜合指揮中心對上報事件分析研判后，流轉至相關職能部門進行答復處置。如涉及多部門聯(lián)辦且較復雜的事件，則縣綜合指揮中心專報縣委、縣政府予以處置，并答復處置情況。

高效的回應還以多平臺交互的數(shù)據(jù)采集和共享流程為基礎：網(wǎng)格員通過基層平臺全科采集APP查詢復用省公共數(shù)據(jù)共享平臺中的人、企、房等基礎數(shù)據(jù)，開展數(shù)據(jù)核實確認、補充完善及數(shù)據(jù)入格工作;網(wǎng)格員現(xiàn)場采集的數(shù)據(jù)實時寫入各地基層平臺數(shù)據(jù)庫;基層平臺按全省統(tǒng)一的基礎公共數(shù)據(jù)規(guī)范，通過接口將采集數(shù)據(jù)同步推送省協(xié)同平臺;省協(xié)同平臺根據(jù)一數(shù)一源的原則，將網(wǎng)格員采集的基礎公共數(shù)據(jù)分類更新推送省級歸口部門審核;省級歸口部門對基層公共數(shù)據(jù)審核確認后，通過省公共數(shù)據(jù)交換平臺歸集到省大數(shù)據(jù)中心，經(jīng)過清洗、轉換形成專題庫，依托省公共數(shù)據(jù)共享平臺對外提供數(shù)據(jù)共享服務。浙江已建設貫通省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的公共數(shù)據(jù)交換平臺，歸集5700萬常住人口以及1372萬法人單位信息，形成統(tǒng)一的人口綜合庫、法人綜合庫、信用信息庫等，歸集數(shù)據(jù)總量超過110億條，為基層治理提供了強大的數(shù)據(jù)保障數(shù)據(jù)來自浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的內(nèi)部資料。。

這套虛實融合的無縫采辦機制正體現(xiàn)了從技術輔助型治理向數(shù)據(jù)主導型治理的轉變，切實提升了政府對民眾需求的回應力和事件問題的處置力，成為打造“新時代楓橋經(jīng)驗”的重要途徑。目前，基層群眾提交的民生訴求98%以上可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）網(wǎng)格層面得到解決數(shù)據(jù)來自浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的內(nèi)部資料。。以杭州市為例，截至2018年1月，全市通過基層治理綜合信息系統(tǒng)共受理、流轉、辦結各類事件142萬件車俊：《透過浙江看中國的社會治理》，外文出版社，2019年1月版，第166頁。，基本實現(xiàn)“小事不出村（社區(qū)）、大事不出鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）”，“有事找平臺”逐漸成為群眾共識，基層治理的智能化、精準化、專業(yè)化、精細化水平得到提升。

2.數(shù)據(jù)流驅動的協(xié)同矩陣。從政府內(nèi)部（內(nèi)外）部門行動與合作的過程來講，浙江的改革實現(xiàn)了從基于項目或中心任務（特別是重特大事件）組合資源的應急型聯(lián)動向數(shù)據(jù)流驅動的跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的常態(tài)化聯(lián)動轉變。從組織結構來看，這種多主體合作模式形成了一種“協(xié)同矩陣”。傳統(tǒng)矩陣型組織的主要特征即部門依據(jù)特定任務或目標，交叉協(xié)同地開展工作，而在數(shù)據(jù)流驅動的“協(xié)同矩陣”的運作過程中，新“角色”和部門間交叉“觸點”被激活并高效運轉則依賴于數(shù)字化所帶來的交易成本的顯著降低。

以權力和資源下沉、獎懲制度建設等措施，在“四個平臺”內(nèi)部構筑縣鄉(xiāng)主體間的聯(lián)動協(xié)同關系，還以數(shù)據(jù)流為引擎，驅動“基層治理四平臺”與外部業(yè)務應用平臺、各級部門信息系統(tǒng)的業(yè)務協(xié)同（見圖2），進而建立一系列功能相異、邏輯相連的協(xié)同矩陣。

基層治理四平臺與外部業(yè)務應用的業(yè)務協(xié)同流程主要包括：與統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺打通，實現(xiàn)信訪事件的交辦處置;實現(xiàn)與統(tǒng)一行政執(zhí)法平臺的協(xié)查辦理與事件交辦，形成雙向閉環(huán)的協(xié)同處置流程;基層治理發(fā)現(xiàn)的違法事件提交給行政處罰平臺，通過行政處罰平臺將信用數(shù)據(jù)匯入信用信息平臺，對市場監(jiān)管過程中的企業(yè)失信行為、矛盾糾紛調(diào)解過程中被調(diào)解對象的失信行為記錄在案;與統(tǒng)一行政審批平臺對接，為基層便民服務事項一站式辦理提供支撐。

基層治理四平臺與各級部門信息系統(tǒng)的業(yè)務協(xié)同流程包括：來自多渠道的事件信息匯入基層平臺;基層平臺開設一站式受理入口，受理包括辦件代辦、事件處置等相關內(nèi)容;基層平臺將事件/辦件信息分流給縣級部門辦理，需要省市部門辦理的推送省協(xié)同平臺;省協(xié)同平臺將事件/辦件信息分流給省市主辦部門辦理;省市主辦部門辦理完成后將辦理結果按標準格式通過省協(xié)同平臺反饋給基層平臺。

一個個由數(shù)據(jù)流驅動的協(xié)同矩陣使治理體系進一步完善。以搭建“四平臺”為契機，推動市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法等業(yè)務部門按規(guī)定配足工作人員;強化屬地管理，倒逼干部走下去，工作重心往下沉，使基層治理力量進一步充實。如紹興市納入屬地管理的派駐機構共592個，派駐人員共3003名，比“四平臺”建設前增加122%鐘肖蓀：《紹興：推進“四個平臺”建設，打造基層治理樣本》，人民網(wǎng)2017年12月13日，http：//zj.people.com.cn/n2/2017/1213/c186327-31025554.html。;海寧市建設基層綜合執(zhí)法平臺，實現(xiàn)全部派駐機構下沉，基層一線執(zhí)法人員配比達83.18%，在“低小散”騰退中重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法比例累計減少70%以上，平均整治率達97.3%數(shù)據(jù)來自海寧市政府部門內(nèi)部資料。。就基層治理而言，改革推動“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部”和“部門的干部”轉變?yōu)椤捌脚_的干部”，實現(xiàn)部門打通、層級整合，有效回應過去條塊分割的現(xiàn)象;就整個地方治理而言，改革為建構一個職權結構更合理、資源配置更科學、人員力量更專業(yè)的地方治理體系創(chuàng)造條件，為形成省域內(nèi)縱橫貫通的一張治理網(wǎng)提供基礎。

3.需求側牽引的服務網(wǎng)絡。

在基層治理中，對象更顯復雜性，其訴求和問題呈現(xiàn)“多”“小”“散”“亂”的特點。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，社會多元化、高流動性所致的矛盾問題愈發(fā)凸顯。在原體制下，諸如化解矛盾糾紛、流動人口服務與管理等事關民生的問題難以充分解決，民眾、社會組織等在治理中又沒充分發(fā)揮作用。而“基層治理四平臺”使更多來自民眾的訴求意愿更暢通納入治理過程及政策體系。以“政府即平臺”為途徑，一個面向需求側、以服務為導向的治理網(wǎng)絡逐漸形成。“網(wǎng)絡”概念本身蘊含著通過整合資源和發(fā)揮多元力量作用，打破縱橫界限，實現(xiàn)“扁平化治理”的理念，能有效適配“共建共治共享”的目標。這場治理體系的重塑表現(xiàn)為三方面拓展：

一是交互時空拓展。以平臺為依托和引擎，從定點式治理向“移動治理”轉變，更好滿足流動和多元社會的需求。將“平安通”“流管通”“食安通”“民情通”等不同移動應用平臺整合，實現(xiàn)網(wǎng)格事件“一機在手、業(yè)務通辦”，使基層治理進一步擺脫時空束縛。并且，政府行動邊界得到拓展。一方面，借助移動治理，政府治理得以緊密嵌入基層社會日常運行，有效關照治理“死角”;另一方面，作為中樞機構的“平臺”（如綜合指揮系統(tǒng)）為移動治理提供支撐，直接對政府渠道和社會渠道匯集的信息分流交辦、督辦反饋，使基層日常管理服務事項處理模式從層級化轉向扁平化。

二是參與主體拓展。在社會治理和公共服務領域，“共同生產(chǎn)”已不再是新鮮模式，但數(shù)字化仍作為新變量影響“共同生產(chǎn)”的效率、規(guī)模和質量。西方學者所稱的“維基政府”傳遞的是一種數(shù)字化牽引人人自主參與的治理理念。在浙江實踐中，“1（專職網(wǎng)格員）+1（網(wǎng)格長）+1（網(wǎng)格指導員）+X（兼職網(wǎng)格員）”代表一種由專職社會力量（其基本工資由縣級財政兜底）、村（社區(qū)）群眾性自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、基層群眾及社會組織共同參與的合作治理，而將這些主體串聯(lián)起來的正是各類平臺。從縱向關系和政社關系來看，基層工作人員和民眾都可直接通過“平安浙江”等APP平臺即時遞送社情民意，使治理過程越來越表現(xiàn)出超越層級和領域的性質。

三是職能領域拓展?！叭采w、全方位”“橫向到邊、縱向到底”不只是物理空間的概念，也意味著政府職能領域的拓展，盡力回應社會日益增長的多樣化需求。當然，這種職能拓展并非無限度，而是突出基層治理的兜底性、綜合性、服務性。浙江全省已基本實現(xiàn)“一窗受理”平臺和便民服務站點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的全覆蓋，并依賴網(wǎng)格員為民眾提供訴求匯集轉達、個人事項代辦等更精準的服務。雖然“最多跑一次”和“數(shù)字政府”從不同角度給出政府建設的目標，但都指向一個職能更完善、運行更高效的服務型地方治理體系。以人民為中心，從基層需求出發(fā)，寓管理于服務，明確了“基層治理四平臺”建設的終極關懷。浙江實踐正是通過數(shù)字化轉型，深化放管服改革，抓住厘定權責、配置資源等核心問題，降低協(xié)同治理成本，促進職能轉變更有保障。

四、討論與結論：從協(xié)同治理到數(shù)字化轉型的制度邏輯

現(xiàn)代政府治理體系的構建至今未完全走出碎片化困境。雖然在過去二十年，信息技術和數(shù)字化成為一種時髦的改革標簽，但還未真正成為“革命性”的支點。對于當前實踐而言，超越“政府上網(wǎng)”的“政府即平臺”是可能的嗎？“基層治理四平臺”的案例無疑代表了積極有益的嘗試，證明了協(xié)同治理的數(shù)字化方案并非天方夜譚。下文將進一步探討案例研究的理論價值。本文最后還將結合更廣泛的治理實踐及當前所面臨的問題，對“政府即平臺”的理論構想作進一步檢視，并將討論焦點回到“技術優(yōu)化制度”的經(jīng)典命題，以拓展經(jīng)驗研究的意義。經(jīng)驗觀察與比較的目的不只在于對某一地方改革做評價，而更在于就解釋和預判治理現(xiàn)代化的邏輯方向作更深入思考。

（一）浙江經(jīng)驗與數(shù)字化的協(xié)同治理

韋伯或許也承認，管理和服務的碎片化是以職能分工為基礎的政府科層制體系的固有難題。為了能夠盡量彌補這種缺憾，甚至在組織和制度層面謀求徹底突破，必須對既有的政府運行邏輯進行有效重塑。從“基層治理四平臺”的經(jīng)驗來看，這種重塑可能從聯(lián)動機制、要素結構和職能體系三個緊密關聯(lián)的維度展開。

其一，以數(shù)字動態(tài)銜接重塑聯(lián)動機制，超越“壓力推動+議事協(xié)調(diào)”的本土科層制協(xié)同框架。壓力型體制和議事協(xié)調(diào)機制是中國政府科層制運行中用以克服碎片化問題的重要載體與途徑。關于二者的學術討論一般都強調(diào)了命令執(zhí)行和監(jiān)督控制的自上而下的性質，形成了一套分級負責、層層傳導，“集中力量”辦大事、辦專門的事的機制楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》，2012年第6期。

劉軍強、謝延會：《非常規(guī)任務、官員注意力與中國地方議事協(xié)調(diào)小組治理機制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學研究》，2015年第4期。。尤其是對于中心工作、特殊項目的實施，能讓相關力量“協(xié)同起來”，其核心動力正來自于上級權力的推動和運作?？蛇@種協(xié)同與組織的方式往往存在臨時性、附加性、標準化程度較低等固有缺陷。而數(shù)字化則有望打破這樣的局面，開創(chuàng)一種新型的本土科層制協(xié)同框架。

從“基層治理四平臺”等地方實踐來看，愈加矩陣化、網(wǎng)絡化的治理模式建立在一系列更為標準化、規(guī)范化、常態(tài)化而且高效運動的數(shù)據(jù)流基礎上。以數(shù)據(jù)流（線上之“虛”）與業(yè)務流（線下之“實”）的同步（要素和資源），甚至是以數(shù)據(jù)流替代業(yè)務流來降低管理和服務活動的成本，實現(xiàn)無縫化的部門間協(xié)同治理架構。如果說僅僅依賴“壓力推動+議事協(xié)調(diào)”還無法徹底沖破部門壁壘和數(shù)據(jù)孤島的藩籬并存在時空的斷裂隔離之困，那么這種由數(shù)字動態(tài)銜接的聯(lián)動機制則從規(guī)范的意義上，為資源和要素的及時通達配置提供了全在線、超地域的可能性。

其二，以權力資源下沉重塑要素結構，超越“虛擬政府+整體治理”的西方式政府協(xié)同理論。就“政府即平臺”的理論溯源而言，無論是英國式的整體性治理，還是美國學者提出的虛擬政府、網(wǎng)絡化治理，仍然強調(diào)信息技術應用對西方政府科層制和新公共管理運動所存在缺陷的彌補功能，其理論構想的實質無法完全超越現(xiàn)代管理學關于矩陣型組織、業(yè)務流程再造的基本設定。而且，所謂“整體性”“全政府”的架構建立在政治與行政、政府與社會、聯(lián)邦與地方等一系列二分法的基礎之上，更偏于將管理當成正式組織內(nèi)部的“投入—產(chǎn)出”活動。這是與西方特定的政治和行政體制及社會運行系統(tǒng)緊密關聯(lián)的。因此，其核心依舊關乎數(shù)字化能否真正改變職權、職責等要素以及資源的關系、結構問題。

而在“基層治理四平臺”的實踐中，地方政府面對的是在不同于西方國家的制度系統(tǒng)與社會場域中，試圖回應權責倒置、基層資源不足等特定問題。通過權力和相應資源的下沉，從以行政事務為中心向以服務需求為中心轉變胡重明：《社會治理中的技術、權力與組織變遷——以浙江為例》，《求實》，2020年第1期。，推動“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部”和“部門的干部”轉變?yōu)椤捌脚_的干部”，社會的零散力量與資源轉變?yōu)槠脚_的力量與資源，既實現(xiàn)了部門之間的打通，也推動了層級之間、政社之間的融合，有效回應了基層治理“兩張皮”“多張皮”的困局。在浙江衢州的地方經(jīng)驗中，還嘗試對平臺干部實施“模塊化管理”，促進了部門人員在有效履行本職工作的同時，更積極擔負綜合性、專項性工作，形成了分類考核、有機統(tǒng)一的獎懲激勵機制，強化了基層治理的實施力度?？梢哉f，數(shù)字化不但發(fā)揮了改善治理效率的加速器作用，而且牽引權責關系和資源配給的結構性轉換，甚至為基層治理和干部履職提供了一套全新的規(guī)則系統(tǒng)和行為原則。

其三，以統(tǒng)分有機結合重塑職能體系，超越“通用能力+附加功能”的傳統(tǒng)平臺型政府模型。如前文所述，“政府即平臺”理念或理論的產(chǎn)生以英國等西方國家的實踐為基礎，強調(diào)了在通用共享平臺設施基礎上，由內(nèi)閣組成部門或第三方開發(fā)更多附加應用張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺：英國政府數(shù)字化轉型戰(zhàn)略研究及其啟示》，《中國行政管理》，2018年第3期。，進而構建以平臺為基礎的政府職能實現(xiàn)架構。這在很大程度上意味著對過于分散化的職能實現(xiàn)邏輯的整合。特別對于如美國這樣高度依賴于分散化模式開展治理的國家而言，數(shù)字化帶來的直接影響是將相應主體連接起來，進而更有效回應民眾的服務需求。從表面上看，“基層治理四平臺”等本土實踐也是要達成“通用能力+附加功能”的系統(tǒng)建設目標，但“統(tǒng)分結合”實則代表了一套迥異的職能實現(xiàn)邏輯。

作為政府體制運行的核心，職能實現(xiàn)的可能性正是職權、職責等內(nèi)在要素與人、財、物等現(xiàn)實資源的函數(shù)。信息或數(shù)據(jù)則是其中特殊而關鍵的資源和要素。在相對集中統(tǒng)一的制度架構內(nèi)流轉和交互的信息、數(shù)據(jù)，其產(chǎn)生價值的方式是更高效優(yōu)質地促成體制內(nèi)外原本以分工為依據(jù)配置的要素和資源統(tǒng)合形成一體化的治理體系。比之為分散化專業(yè)主體提供通用基礎的西方式“政府即平臺”，具有集中處理綜合復雜難題的制度優(yōu)勢。特別在放管服改革與治理現(xiàn)代化的大背景下，上述以數(shù)字化牽引的聯(lián)動機制創(chuàng)新以及權力資源下沉帶來的要素結構重塑等，都構成了這種富有中國特色和本地經(jīng)驗色彩的協(xié)同治理數(shù)字化實踐的必要條件。

（二）從協(xié)同到一體：數(shù)字化轉型的制度邏輯

毋庸諱言，改革并非一蹴而就，系統(tǒng)性改革尤其需要時間和經(jīng)驗的沉淀。正如以往對政府信息化建設的反思，傳統(tǒng)的制度性壁壘不可能立即消除，短期內(nèi)仍可能成為鉗制數(shù)字化應用的關鍵障礙?；诎咐彤斍案鞯貙嵺`的比較分析，還可從預判改革方向的意義上得到以下三點啟示。

第一，改革的核心價值須符合政府職能轉變的預期，以服務需求為導向深化制度建設。浙江等地經(jīng)驗已表明，就暢通信息交互、調(diào)控資源要素關系、改善組織運行的意義而言，“平臺型政府”發(fā)揮作用的大小及方向可能會直接影響協(xié)同的成本，甚至塑造政府運作形態(tài)。然而，技術優(yōu)化制度的內(nèi)涵并不應由技術創(chuàng)新和擴張的可能性來決定，而應由治理轉型的方向選擇來決定。數(shù)字化常被當作一種備受期待的方案，而其前提是符合職能轉變的目標設定。這一過程不可避免地需要以重新明確政府職權、職責及部門間界限為前提。雖然許多地方都將厘定事項清單與數(shù)字化工作并行推進，但從當前面臨的矛盾來看：一方面技術創(chuàng)新與投入帶來了多領域的數(shù)字化，甚至是平臺的泛化，也助推了管制的延伸;另一方面強調(diào)服務職能和社會建設的制度設計，釋放社會力量的功能則仍顯不足。因此還需強調(diào)，數(shù)字政府應是有限的服務型政府，而不是全能的管制型政府，平臺對各類資源要素的調(diào)配應以建設民生為本、高效運轉的制度體系為依歸。

第二，改革的策略安排須統(tǒng)籌權責關系及資源配給，進一步釋放數(shù)字化的制度創(chuàng)新功能?！盎鶎又卫硭钠脚_”、“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”（北京）、“構建城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展新機制”（成都）都代表協(xié)同治理的積極探索，但各地對數(shù)字化的嘗試并非步調(diào)一致。特別是若無部門權責厘定和資源配給的有效性為基礎，那么數(shù)字化的影響可能仍停留于較低層次。浙江與北京的經(jīng)驗比較甚至提示，當控制了權責關系等因素，“政府即平臺”的必要性依舊可疑。學者們普遍認為，在北京實踐中，其重點是調(diào)整垂直關系，權力和資源下沉構成破解基層治理難題的關鍵變量孫柏瑛、張繼穎：《解決問題驅動的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報道”機制觀察》，《中國行政管理》，2019年第4期。。就搭建“吹哨—報到”的信息流轉機制而言，（至少在2019年以前）依賴的還是電話平臺等傳統(tǒng)的信息化手段，并未完全形成如浙江（2015年就開始建設）的數(shù)字平臺，可其對協(xié)同治理的助力依舊顯著。就現(xiàn)代國家建設和政府改革的一般進程而言，治理的基礎——政府組織的合理性與穩(wěn)定性可能還不得不依賴于專業(yè)分工、層級節(jié)制的科層體系。此時，數(shù)字化對治理能力提升的助力及對體制缺陷的彌補恰恰不是簡單的“投入型增值”，而是需在“連接”“賦能”“再造”之間做大膽抉擇——它們可能意味著不同的權責關系、資源配給，即制度運行模式。若其余備選方案遭受相對更多的阻力，或消耗更大成本，那么某一種數(shù)字化方案自然脫穎而出，成為“相宜”的“滿意性”選擇[美]詹姆斯·馬奇、赫伯特·西蒙：《組織》，邵沖譯，機械工業(yè)出版社2008年版，第43頁。。當然，如何評價“政府即平臺”的可能性仍是需在實踐中加以試探的問題。對數(shù)字化政策的評估重點不應囿于單一項目本身的“成本—收益”估值與比較，還應著眼于各類方案對政府建設和治理體系的持續(xù)性影響。

第三，改革的戰(zhàn)略選擇不應只是打造協(xié)同治理的機制，還應兌現(xiàn)一體化的制度設計目標。協(xié)同治理的障礙不只涉及信息如何暢通、流程如何優(yōu)化的管理學問題，還從根本上關乎體制性改革之困，即政府組織與制度建設的政治學問題。從長期來看，任何一場成效顯著的改革都難一勞永逸，既得利益和邊際效益遞減會消磨改革者繼續(xù)深化改革的“斗志”。系統(tǒng)性的體制改革尤為如此。這也正是在“最多跑一次”改革啟動前一直困擾浙江政府建設的難題。在浙江經(jīng)驗中，通過需求倒逼、流程驅動，與數(shù)字化有機結合，成功撬動內(nèi)部權責體系和組織體系的再造，引發(fā)了一連串“化學反應”?！耙淮笆芾怼⒓煞铡崩砟钜惨砸徽臼椒罩行?、移動應用等各種“用戶界面”的打造，在社會治理領域付諸實施，顯著提升了政府回應力。當然，相對于政務辦事領域，社會治理事務因是做“人”的工作而往往具有更高不確定性和復雜性，許多工作難以形成標準化程序。這一點給數(shù)字技術規(guī)則嵌入制度規(guī)則帶來直接障礙。而且須警惕的是，以數(shù)字化助推基層網(wǎng)格員等隊伍參與治理并不能徹底化解有責無權的矛盾胡重明：《網(wǎng)格化社會治理：研究回顧與新的議程》，《行政論壇》，2017年第3期。，在頂層設計未完善的情況下甚至可能因扁平化的治理結構和數(shù)字化的加速機制而加劇責權分離的矛盾，造成基層不堪重負、工作流于形式。承前所述，諸多地方改革的掣肘因素往往源于基于部門的資源投入制度和考評問責制度。制度的既有屬性會以新的數(shù)據(jù)編碼形式被存儲和擴散。如在一些地方，多平臺的分散化替代了部門的分散化，物理集中亦難以保證邏輯集中。因此，作為一體化制度設計的數(shù)字化轉型不但關涉協(xié)同機制塑造，而且指向更標準、規(guī)范與可持續(xù)的體系構造。

無論如何，數(shù)字化已為推進治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了諸多可能性。甚至而言，現(xiàn)有的學術描摹可能還是低估了新技術對國家治理的影響，毋寧說用“過時的理論”難以給予其適當?shù)脑u價王紹光：《新技術革命與國家理論》，《中央社會主義學院學報》，2019年第5期。。作為治理主體的國家（政府）內(nèi)部各子系統(tǒng)之間，以及與同時作為治理客體和參與治理主體的社會（民眾）之間所發(fā)生的多種前所未有的互動過程，正展現(xiàn)了技術、制度與變革的現(xiàn)實關系與邏輯。若能適度運用由數(shù)字化所帶來的這股力量，那么更深刻的變革就能在適當?shù)臅r機發(fā)生，為社會福祉增長創(chuàng)造新的可能。隨著實踐深化，一種遵循治理現(xiàn)代化的本土邏輯，愈發(fā)強調(diào)集中統(tǒng)一的整體性建構，立足服務需求并兼顧改革成本的一體化制度設計將成為應然選擇。

（責任編輯：張 震）