淺議公安機(jī)關(guān)行政行為的合理性裁量原則

摘要：行政合理性原則是行政法學(xué)的重要原則之一。但近年來，我國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中，自由裁量權(quán)運(yùn)用失當(dāng)?shù)膯栴}越發(fā)突出，成為轉(zhuǎn)型中的中國社會矛盾匯集的焦點(diǎn)。本文針對公安機(jī)關(guān)作出的行政行為存在的違反合理性原則裁量失當(dāng)?shù)母鞣N問題，從行為實(shí)施動(dòng)機(jī)的正當(dāng)性、認(rèn)定事實(shí)及程序的合理性、法律適用的適當(dāng)性等方面，探索行政行為的合理性裁量原則。

關(guān)鍵詞：公安行政行為;自由裁量權(quán);合理性;適當(dāng)性

一、公安機(jī)關(guān)行政行為中常見的合理性問題

公安機(jī)關(guān)作出行政行為過程中，對行政合理性問題考慮失當(dāng)?shù)牡湫同F(xiàn)象，其產(chǎn)生根源在于公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)失當(dāng)?！氨M管現(xiàn)代社會中的立法機(jī)關(guān)仍然主張依法行政，堅(jiān)持控制行政權(quán)力原則，但它們不得不迫于客觀需要的壓力而賦予公安機(jī)關(guān)一定的甚至是‘盡可能廣泛的自由裁量權(quán)?！鄙鲜隹陀^需要的壓力主要源于立法的滯后性和行政權(quán)運(yùn)行的復(fù)雜性，立法無法囊括行政權(quán)運(yùn)行中可能發(fā)生的各種復(fù)雜情況，只能賦予公安機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況自由裁量的權(quán)力，加之我國立法技術(shù)趨于落后，對自由裁量權(quán)的行使缺乏裁量基準(zhǔn)規(guī)制，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)缺少監(jiān)管，有日益膨脹的趨勢，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）行為動(dòng)機(jī)缺乏正當(dāng)性

行政合理性原則要求公安機(jī)關(guān)行使權(quán)力的動(dòng)機(jī)符合立法的宗旨，行政行為建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)的主管領(lǐng)導(dǎo)或辦案人員，存在動(dòng)機(jī)不正當(dāng)?shù)膯栴}。公安機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)或辦案人員懷有不正當(dāng)動(dòng)機(jī)行使自由裁量權(quán)，其產(chǎn)生的原因是多樣化的，一是因公安機(jī)關(guān)工作人員對立法宗旨理解片面，二是因公安機(jī)關(guān)為追求經(jīng)濟(jì)或政治利益犧牲行政相對人的利益，三是公安機(jī)關(guān)工作人員考慮了與案件無關(guān)的不應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

（二）認(rèn)定事實(shí)缺乏合理性

法律在對某些行為進(jìn)行定性時(shí)，通常會設(shè)定“情節(jié)嚴(yán)重”“對社會危害較大的”“造成嚴(yán)重影響的”等彈性規(guī)定，這就是公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的運(yùn)行空間。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)在處理共同違法行為案件中，常出現(xiàn)“異行為同罰”的現(xiàn)象，行政處罰看似一視同仁，實(shí)質(zhì)上顯失公正;而在案例類似或甚至完全相同的不同案件中，同一公安機(jī)關(guān)又可能出現(xiàn)“同行為異罰”的現(xiàn)象，比如對同類違法行為的性質(zhì)認(rèn)定不一致，違反了錯(cuò)罰相當(dāng)原則，這些是濫用自由裁量權(quán)的典型表現(xiàn)。

（三）適用程序缺乏合理性

適用程序缺乏合理性主要體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，給行政相對人設(shè)置不合理的期限、在實(shí)施程序時(shí)有不合理的延遲，以及適用不適當(dāng)?shù)某绦颍悍赏ǔＲ?guī)定公安機(jī)關(guān)要求行政相對人履行某種行政義務(wù)時(shí)，應(yīng)給予相對人合理的履行期間，但“合理”二字容易被濫用。當(dāng)法律沒有禁止性或強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，公安機(jī)關(guān)可行使裁量權(quán)選擇是否進(jìn)入某些程序。如公安機(jī)關(guān)交警部門“因收集證據(jù)的需要”有權(quán)扣押事故車輛，但沒有明確規(guī)定屬于“收集證據(jù)需要”的具體情況，這就給予了交警部門一定的自由裁量權(quán)。

（四）適用法律缺乏適當(dāng)性

行政法律規(guī)范是龐大而繁雜的體系，在遵循《立法法》的法律適用原則的情況下，公安機(jī)關(guān)仍可能因缺乏具體適用標(biāo)準(zhǔn)或受利益驅(qū)使，適用不合理的法律條款或?qū)Ψ扇我庾鞒鰯U(kuò)大、縮小的不合理理解，從而做出與立法目的背道而馳的行政行為。比如治安調(diào)解的法定范圍是因民間糾紛引起的輕微違反治安管理行為，但實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)的辦案人員為了績效考評或其他不正當(dāng)因素，對“輕微”二字任意擴(kuò)大解釋，將不屬于輕微違法的治安案件也納入治安調(diào)解范圍，違背了立法本意。

二、規(guī)范行政行為的合理性裁量原則

行政法的精髓在于裁量，如何在使行政裁量權(quán)保持靈活多變的風(fēng)格以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要的同時(shí)，又能夠采取有效的治理方案防止裁量權(quán)的肆意和濫用，堪稱行政法領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”，也是各種行政法共同致力于研究和解決的中心議題。本文認(rèn)為，制定合理性裁量標(biāo)準(zhǔn)的重要前提是，圍繞法理精神、行政法學(xué)的基本原則，在法律的框架內(nèi)，確立以下合理性裁量原則：

（一）行為目的正當(dāng)

目的正當(dāng)是對公安機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)主觀狀態(tài)的法律評價(jià)，目的正當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)必須以立法宗旨為行為出發(fā)點(diǎn)，充分考慮公正、誠信、善意的法理精神，若公安機(jī)關(guān)及工作人員基于牟取不正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益及小團(tuán)體利益、徇私報(bào)復(fù)、追求政績等不當(dāng)考慮而作出行政行為，從根本上與立法宗旨、法理精神背道而馳，是為行為目的明顯不當(dāng)。

（二）認(rèn)定事實(shí)合理

認(rèn)定事實(shí)合理是整個(gè)行政行為正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，至關(guān)重要。認(rèn)定事實(shí)合理應(yīng)有兩方面要求：

1.公安機(jī)關(guān)應(yīng)公平對待行政相對人，遵循法律面前人人平等的原則，在認(rèn)定事實(shí)時(shí)只考慮與案件相關(guān)的因素，包括影響事實(shí)認(rèn)定及權(quán)利義務(wù)分配的法律事實(shí)和相關(guān)情節(jié)，如法律設(shè)定的條件、政策的要求、相對人的責(zé)任能力、相對人實(shí)施行為時(shí)的主觀狀態(tài)、行為對社會的影響等。

2.公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)本區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的情況，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，明確行使自由裁量權(quán)認(rèn)定事實(shí)的合理裁量標(biāo)準(zhǔn)，尤其應(yīng)杜絕在行政處罰中相同情節(jié)不同處罰、處罰畸輕畸重的情況，推行量罰規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）適用程序合理

程序合理是保證事實(shí)認(rèn)定合理的條件，其要求公安機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，充分尊重行政相對人的程序權(quán)利，充分考慮程序運(yùn)行的合理性：

1.除法定程序外，公安機(jī)關(guān)適用選擇性程序前，應(yīng)先進(jìn)行合理判斷，分析適用選擇性程序是否更有助于行為正當(dāng)目的之實(shí)現(xiàn)，當(dāng)有多種非法定程序可選擇時(shí)，應(yīng)兩權(quán)相害取其輕，盡量選擇對相對人損害小的程序，并在實(shí)施選擇性程序時(shí)設(shè)計(jì)合理的程序運(yùn)行方式，盡到必要的注意和謹(jǐn)慎義務(wù)。

2.在行政行為實(shí)施過程中，充分考慮比例原則。比例原則要求公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)符合立法本意，目的正當(dāng)，全面考慮各種相關(guān)因素，排除無關(guān)因素，綜合衡量各種利益關(guān)系，所采取的措施和手段與所追求的執(zhí)法目的相適應(yīng)，在不損害他人、集體、國家利益的情況下盡可能選擇對行政相對人損害較小的手段，尋找有效運(yùn)行公權(quán)力與保護(hù)相對人合法權(quán)益的平衡點(diǎn)。

（四）適用法律適當(dāng)

適用法律適當(dāng)是在認(rèn)定事實(shí)合理、定性準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上對公安機(jī)關(guān)提出的要求。具體有兩方面要求：

1.當(dāng)公安機(jī)關(guān)在窮盡《立法法》的法律適用原則后，仍存在多個(gè)法律規(guī)范或同一法律規(guī)范中不同條款的法條競合時(shí)，以認(rèn)定事實(shí)清楚且定性合理為前提，充分考慮相關(guān)因素，摒除不正當(dāng)或無關(guān)的因素，合理選擇適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，并充分考慮相對人的客觀承受能力，不能單純?yōu)榱俗非笮姓б娑^分犧牲相對人的利益，適用的法律依據(jù)對相對人產(chǎn)生的負(fù)面影響不能突破相對人生存權(quán)的底線，否則將激化公安機(jī)關(guān)與相對人的矛盾，引發(fā)行政爭議。

2.公安機(jī)關(guān)不能任意對法律規(guī)定擴(kuò)大或縮小理解，也不能任意擴(kuò)大或限制法律規(guī)定適用的范圍，應(yīng)以立法宗旨為依托，在正確理解立法背景的基礎(chǔ)上，從保護(hù)相對人合法權(quán)益的角度對法律規(guī)定進(jìn)行理解。當(dāng)法律規(guī)定不明確時(shí)需要解釋，但尚無有權(quán)機(jī)關(guān)對法律進(jìn)一步解釋時(shí)，可遵循法定程序逐級上報(bào)，請求有權(quán)機(jī)關(guān)依法做出解釋，在此期間應(yīng)中止案件處理。

三、遵循公安機(jī)關(guān)自由裁量原則的制度保障

明確了公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，應(yīng)當(dāng)如何促使公安機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)的過程中時(shí)刻牢記并用于案件辦理當(dāng)中，這是實(shí)踐對理論提出的課題。若要保證公安機(jī)關(guān)行在實(shí)踐中使自由裁量權(quán)時(shí)遵循合理裁量原則，需要兩大制度的保障：

（一）自由裁量說明制度

國務(wù)院《全面推行依法行政實(shí)施綱要》首次提出“公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由”，但這一規(guī)定過于原則化，沒有操作標(biāo)準(zhǔn)，客觀上導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，一般只告知行政行為的認(rèn)定事實(shí)和法律依據(jù)，很少進(jìn)行主動(dòng)說明行使自由裁量權(quán)的理由。本文認(rèn)為，建立自由裁量權(quán)的說明制度，細(xì)化公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的說明規(guī)則，將有助于保障公安機(jī)關(guān)運(yùn)用合理性裁量原則，有利于外界對公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。建立公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的說明制度需要明確以下幾點(diǎn)：

1.行使自由裁量權(quán)理由的說明范圍

公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)作出行政行為時(shí)，僅機(jī)械重復(fù)法律規(guī)則是不夠的，應(yīng)當(dāng)就以下具體事項(xiàng)進(jìn)行說明解釋：賦予自由裁量權(quán)的具體法律依據(jù)、行使自由裁量權(quán)的情形、認(rèn)定不同裁量幅度的具體標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)等。以公安機(jī)關(guān)在行政處罰中行使“情節(jié)嚴(yán)重的，處以5日以上10日以下拘留”的自由裁量權(quán)為例，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明該自由裁量權(quán)出自哪一法律條款、何為情節(jié)嚴(yán)重、處以不同拘留期限的合理裁量標(biāo)準(zhǔn)。

2.行使自由裁量權(quán)理由的說明方式和時(shí)間

鑒于行政行為具有確定力、執(zhí)行力和拘束力，公安機(jī)關(guān)說明裁量理由的時(shí)間若晚于作出行政行為的時(shí)間，那么說明制度就喪失了其程序價(jià)值;而如允許公安機(jī)關(guān)采取非要式的方式說明裁量理由，一則不利于相對人及利害關(guān)系人透徹理解裁量理由，二則事后將難以證明公安機(jī)關(guān)履行了說明義務(wù)。因此，一般情況下，公安機(jī)關(guān)對行使自由裁量權(quán)理由的說明內(nèi)容，不僅應(yīng)在作出行政行為前以書面方式告知相對人和利害關(guān)系人，還應(yīng)在行政行為的法律文書中予以體現(xiàn)。

（二）典型案例參考制度

公安機(jī)關(guān)每年處理的治安案件雖多，但不乏典型性案件，典型性案件若處罰得當(dāng)，可成為本地區(qū)案件處理的成功范例，具有代表性、指導(dǎo)性作用。因此，各地區(qū)基層公安機(jī)關(guān)每年可就自己處理的典型性、處理得當(dāng)?shù)陌讣蠄?bào)，也可由公安機(jī)關(guān)考評部門，從每年考評合格的案件中優(yōu)中選優(yōu)，最后由地級、省級公安機(jī)關(guān)甚至公安部匯總，盡可能各種不同的案件類型擇一，形成典型案件要覽，向轄區(qū)內(nèi)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行網(wǎng)傳，要求各級公安機(jī)關(guān)治安案件辦案部門進(jìn)行學(xué)習(xí)，以典型案例的事實(shí)認(rèn)定、程序?qū)嵤?、法律適用為標(biāo)桿，作為處理類似案件的參考。同時(shí)典型案例也應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)官網(wǎng)上向社會公開，讓行政相對人更好了解對公安機(jī)關(guān)的裁量依據(jù)。

轉(zhuǎn)型中的中國社會，正在從人治走向法治，而法治社會的建設(shè)離不開對公安機(jī)關(guān)正確、適當(dāng)執(zhí)法的導(dǎo)向、監(jiān)督與規(guī)制。但規(guī)范行政行為的合理性裁量并非一朝一夕可成之事，需要通過實(shí)踐不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改革創(chuàng)新，本文對行政行為的合理性裁量原則和裁量保障制度研究也有賴于實(shí)踐的檢驗(yàn)，望能拋磚引玉。

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作者簡介：

林凡惠（1983年—），女，仫佬族，廣東信宜人，西南政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)碩士，現(xiàn)為廣西警察學(xué)院治安學(xué)院，講師，研究方向：行政法學(xué)、治安學(xué)。