國土空間規(guī)劃下用地分類體系探究

李光亮

摘 要：作為規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)，規(guī)劃用地分類體系，必須適應(yīng)武漢市國土空間規(guī)劃編制與管理的新要求，支撐各層級規(guī)劃的編制，體現(xiàn)全域一體、逐級傳導(dǎo)的規(guī)劃理念。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;用地分類體系;應(yīng)用

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各撞向規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院在機構(gòu)改革背景下作出的重大部署。

1 研究的目的和意義

1.1 服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)

樹立并踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，建立健全自然資源規(guī)制體系，構(gòu)建適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類，對耕地、濕地、林地、草地、園地、灘涂等各類自然資源特別是生態(tài)用地進行保護，推進生態(tài)文明建設(shè)。

1.2 適應(yīng)自然資源機制改革

自然資源部被賦予統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)的職責(zé)。明確各類自然生態(tài)空間的管控范圍和邊界，需要以統(tǒng)一的用地分類體系為基礎(chǔ)。

1.3 支撐國土空間規(guī)劃

以多規(guī)有機融合為核心的空間規(guī)劃體制改革成為我國當前和未來規(guī)劃實施的主要任務(wù)?，F(xiàn)行各分類體系設(shè)置目標、統(tǒng)計口徑、標準認定等方面存在諸多問題，重構(gòu)用地分類體系非常必要。

2 分類要求及依據(jù)

生態(tài)空間-生態(tài)紅線、農(nóng)業(yè)空間-永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)空間-城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”劃定是空間規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，而土地利用分類及依此為依據(jù)的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果是“三區(qū)三線”劃定的基礎(chǔ)。從對福建省和貴州六盤水市開展空間規(guī)劃試點研究的過程及經(jīng)驗看，中國現(xiàn)行的土地利用分類體系除了存在前面已論述的問題外，在以下三個方面與空間規(guī)劃的要求尚存在較大差距，需要改進。一是耕地類型細化程度不夠，不能滿足永久基本農(nóng)田劃定和合理界定坡耕地實現(xiàn)生態(tài)退耕的要求。永久基本農(nóng)田是指在農(nóng)業(yè)空間內(nèi)依法確定不得占用、不得開發(fā)、需要永久性保護的耕地，要求地形平坦、水源條件較好、距離村莊或道路較近的耕地應(yīng)優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田。坡度在25°以上的坡耕地應(yīng)及早實現(xiàn)退耕還林還草。二是園地尤其是果園類型劃分不能滿足空間規(guī)劃關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展布局的要求，對果園類型需要做適當細分。三是草地類型劃分對人工草地沒有給予足夠關(guān)注，存在人工草地類型缺失問題。改進和細化耕地、園地和草地分類是空間規(guī)劃對土地利用分類提出的新要求，傳承和吸納現(xiàn)有相關(guān)分類成果的合理成分是建立空間規(guī)劃土地利用分類體系的有效捷徑。按照現(xiàn)有相關(guān)分類成果被傳承于空間規(guī)劃土地利用分類體系的重要程度，可將其劃分為主要和參考兩類依據(jù)。

3 構(gòu)建國土空間規(guī)劃用地分類體系

在國家相關(guān)規(guī)程出臺之前，梳理現(xiàn)行各類用地分類（城規(guī)、土規(guī)為主，林地、濕地、草地等為輔），繼承各用地分類的優(yōu)點，相互銜接，避其缺點，以三調(diào)工作分類為基礎(chǔ)，創(chuàng)新建立一個覆蓋全域、統(tǒng)一體系、內(nèi)容全面的規(guī)劃用地分類，為構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系提供基礎(chǔ)。

3.1 用地分類體系

以土地主導(dǎo)功能為依據(jù)，根據(jù)國土空間規(guī)劃三類空間，并結(jié)合第三次全國國土調(diào)查用地分類及城鄉(xiāng)用地分類構(gòu)建覆蓋全域的，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地三個一級分類的用地分類體系。其中，農(nóng)業(yè)用地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依據(jù)，主要借鑒“三調(diào)”的農(nóng)用地分類，并將林地和草地進行細分，分為生產(chǎn)性和生態(tài)性的，并分別劃入農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地;建設(shè)用地主要承載人類的休閑、娛樂等活動，是人類建設(shè)行為的載體，主要借鑒城鄉(xiāng)規(guī)劃中建設(shè)用地的劃分;生態(tài)用地與自然有關(guān)，用于保障生態(tài)安全，主要包括具有維護生態(tài)系統(tǒng)的用地。共分為3個一級類、17個二級類和54個三級類。一級類包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地3類，二級類包括耕地、園地、生產(chǎn)林地、生產(chǎn)草地、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)附屬用地、城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設(shè)用地、生態(tài)水域、生態(tài)林地、生態(tài)草地、自然保留地、濕地16類。

3.2 傳導(dǎo)與管控

通過用地的一、二、三級分類體系，協(xié)調(diào)約束性指標的管控以及一張藍圖的繼承，構(gòu)建各級各類規(guī)劃傳導(dǎo)的基礎(chǔ)。構(gòu)建多層次的規(guī)劃用地分類體系，適應(yīng)目前單級土地用途管制分區(qū)向多級用途管制分區(qū)轉(zhuǎn)變，隨著分類分級“宏觀—中觀—微觀”用途分區(qū)體系層級下移，分區(qū)管制的內(nèi)容應(yīng)愈加精細，相應(yīng)的規(guī)劃分類也應(yīng)愈加精細。在縣級總體規(guī)劃階段，一級地類和部分二級地類即可滿足規(guī)劃的要求;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、專項規(guī)劃階段，部分一級地類、二級地類和部分三級地類即可滿足，通過用地分類體系實現(xiàn)總體規(guī)劃對專項規(guī)劃、下位規(guī)劃的指導(dǎo)約束。詳細規(guī)劃階段，三級地類可滿足，通過地類邏輯關(guān)系實現(xiàn)規(guī)劃落實和傳導(dǎo)。

4 關(guān)于規(guī)劃用地分類的建議

按照建設(shè)用地和非建設(shè)用地2個一級地類開展用地分類。

4.1 建設(shè)用地

此為一級地類，共劃分6個層級，以滿足管控縱向傳導(dǎo)、橫向銜接、不同層級規(guī)劃編制及制圖要求。具體而言，二級地類包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設(shè)用地。三級地類包括城鎮(zhèn)居住用地、城鎮(zhèn)公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、城鎮(zhèn)商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地等30個三級類，以及65個四級類、62個五級類、3個六級類。建設(shè)用地分類主要是在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》《村莊規(guī)劃用地分類指南》等基礎(chǔ)上進行完善。完善內(nèi)容包括：一是針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地，增補文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)用地、創(chuàng)新工業(yè)用地的分類（M0）等適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需求。同時預(yù)留彈性空間，新增城鎮(zhèn)用途待定用地（X）。二是對鄉(xiāng)村建設(shè)用地進行補充完善，明確村莊居民點住宅用地定義，按照傳統(tǒng)低層獨戶、新型農(nóng)村社區(qū)、混合功能住宅，劃分為3類農(nóng)村住宅用地類型。結(jié)合新形勢新政策，擴展三級類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)涵，并在第四級中細分鄉(xiāng)村集體租賃公寓、鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地等用地分類。

4.2 非建設(shè)用地

非建設(shè)用地分類充分對接《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程（TD/T1055-2019）》《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》《濕地分類（GB/T24708-2009）》等分類，將非建設(shè)用地分為水域、農(nóng)田用地、種植園地、林地、牧草地及其他自然保護地等6個二級地類，在水域和農(nóng)田用地內(nèi)細分7個三級類，以及12個四級類。以農(nóng)田用地為例，細分為永久基本農(nóng)田和其他農(nóng)用地2個三級類?？紤]到制圖精度，將其他農(nóng)田用地中細分為一般農(nóng)田、田坎、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、溝渠等6個四級分類，如有必要可結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)細分到四級分類，這也有利于與土地利用專項規(guī)劃地類（旱田、水田、水澆地）的對接。

5 結(jié)束語

土地利用分類是為開展土地資源利用調(diào)查和進行土地用途管控，依據(jù)土地利用方式、用途和覆被形式等將國家或地區(qū)管轄的陸地表層，按照一定的層次等級體系劃分為不同土地利用類別的過程。

參考文獻

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