從動(dòng)員參與到自主參與：探索合作社會(huì)治理

李會(huì)成 廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

一、動(dòng)員式參與的形成及局限

動(dòng)員式參與的產(chǎn)生有一定歷史合理性。新中國成立前，在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)下為推翻三座大山為廣大人民群眾謀求幸福的過程中，已經(jīng)鍛造了熟練的動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)和動(dòng)員能力，新中國成立后，為了使整個(gè)國家在最快時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，迎合群眾過上幸福生活并趕超發(fā)達(dá)國家的要求，動(dòng)員式參與應(yīng)然而生。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，新的利益集團(tuán)產(chǎn)生，形成的以其為代表的政治參與力量促使了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變化，即從單一社會(huì)發(fā)展到多元社會(huì)。動(dòng)員式參與為多元化社會(huì)下產(chǎn)生的利益多元和形式多元提供了意見吸收和綜合的平臺(tái)，從而減輕社會(huì)治理壓力，逐步培育起了社會(huì)公眾對(duì)政府的信任。

單純就參與而言，動(dòng)員式參與的形式可以通俗的概括為“個(gè)人的參與或者群體的參與，組織的參與或自發(fā)的參與，持續(xù)的參與或間斷的參與，和平的參與或暴力的參與，合法的參與或非法的參與，有效的參與或無效的參與”，其局限性主要體現(xiàn)在：一是，其嚴(yán)重依賴于國家關(guān)聯(lián)或普通群眾，難以擺脫“目標(biāo)置換”的困擾，從而容易陷入沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形式主義。二是，在社會(huì)和公民取得相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，動(dòng)員式參與滿足不了各利益主體對(duì)自主政治參與、維護(hù)自身利益的更高要求。

二、自主性參與：參與式治理的創(chuàng)新

社會(huì)公民對(duì)政治參與的積極性不高，基層公眾參與率低，追求程序完整的“假性參與”提供了負(fù)向激勵(lì)，是產(chǎn)生這一問題的根源。要進(jìn)一步提高社會(huì)治理水平，解決動(dòng)員式治理模式下的治理困境，就需要抓住公眾參與的牛鼻子，不斷從提高公眾政治參與的角度入手，逐步培育起社會(huì)公民與政府之間的雙向信任，從而確保民主政治在良性框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）引導(dǎo)參與：政府引導(dǎo)與公民參與

在近幾年的實(shí)踐發(fā)展過程中，涌現(xiàn)出了不少引導(dǎo)參與的創(chuàng)新實(shí)踐，涉及到包括資源管理、發(fā)展規(guī)劃、村民自治、財(cái)政預(yù)算的各個(gè)方面，比如浙江臺(tái)州溫嶺在管好政府財(cái)政支出方面采取召集廣大人民群眾開展對(duì)政府預(yù)算的民主懇談形式、紹興楓橋邀請(qǐng)村里面德高望重的退休干部、老民警、鄉(xiāng)賢等人士，開展民間糾紛，實(shí)現(xiàn)政府與個(gè)人無縫對(duì)接的治理模式、四川成都在基層社區(qū)每年通過組織居民對(duì)重大事項(xiàng)的討論來實(shí)現(xiàn)公民在具體事務(wù)中的意志體現(xiàn)，等等。這種富有智慧又接地氣的基層實(shí)踐是對(duì)當(dāng)代中國民主政治建設(shè)及進(jìn)程的最好注解，“為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)以民主方式參與公共財(cái)政探索出了一條社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的實(shí)踐道路”。通過一系列的實(shí)踐表明，政府介入的引導(dǎo)式參與是在當(dāng)前治理環(huán)境與各方面條件約束下最為有效的政治參與引導(dǎo)方式，也是培育民眾參與積極性的有效手段。

（二）行政吸納：介于自主性與半自主性參與的治理創(chuàng)新

“行政吸納模式”最早由香港社會(huì)學(xué)家金耀基先生用來解釋香港的治理，認(rèn)為它“指的是一個(gè)政府把社會(huì)中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量，吸收進(jìn)行政治決策，因而獲致某一層次的‘精英整合’的過程，在此過程中，賦予了統(tǒng)治權(quán)力以合法性，從而，一個(gè)松弛的并加以整合的政治社會(huì)得以建立起來。”當(dāng)然，作為動(dòng)員模式治理下的“行政吸納”，其不可避免地的有行政管制的烙印，即社會(huì)組織在由抑制狀態(tài)變?yōu)榧せ顮顟B(tài)并成為社會(huì)治理主體的同時(shí)，政府通過對(duì)其審批、功能定位、負(fù)向激勵(lì)等方式，也制約了其作用的發(fā)揮。

（三）雙管齊下：提高能力與保障權(quán)利

行政吸納與自主性參與只不過是參與式治理具體實(shí)踐過程中的兩種表現(xiàn)形式，要想推進(jìn)更有成效的基層治理，必然要求更高的政府能力和對(duì)公民政治信任培育與社會(huì)合作共治下的權(quán)利保障。參與式治理在促進(jìn)公民在政府公共政策執(zhí)行過程中輸入自己的想法并能夠得到有效輸出的過程中，提升了群眾對(duì)政治參與的積極性，這種積極性會(huì)隨著參與程度的加深和輸出結(jié)果的最大民意體現(xiàn)，正向激勵(lì)促成政府與公民之間的信任。無論是動(dòng)員式參與，還是介于自主性與半自主性的參與，亦或是自主性的參與，都是一種歷史發(fā)展過程中的制度變革。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史進(jìn)程轉(zhuǎn)變的制度變革使得社會(huì)公眾獲得更加充分的自主性，并在一定程度上擺脫了人民群眾對(duì)國家的全面依賴，實(shí)現(xiàn)了公民權(quán)利的更大范圍擴(kuò)展和社會(huì)自主程度的更大提高，也基于此，國家實(shí)現(xiàn)了真正意義上的治理變革。

三、在參與治理中實(shí)現(xiàn)合作共治

傳統(tǒng)的動(dòng)員式參與由于是管控思維下的治理模式，更易激發(fā)社會(huì)矛盾，而參與式治理是增強(qiáng)社會(huì)成員對(duì)政府信任以及促進(jìn)政府部門執(zhí)政能力提升，并更好服務(wù)社會(huì)的根本舉措。具體而言，可以從五個(gè)方面推進(jìn)社會(huì)參與式治理，培育政治信任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。

（一）堅(jiān)持制度先行

政府要著力在體制機(jī)制的建設(shè)上發(fā)力，不斷構(gòu)建起更為豐富和完整的公眾參與平臺(tái)，切實(shí)完善協(xié)商民主在內(nèi)的各項(xiàng)配套性政策，不斷為公眾政治參與提供便利和保障。在發(fā)揮好政府制度制定的基礎(chǔ)上，要做好公眾利益訴求和表達(dá)的保障工作，通過對(duì)其訴求的回應(yīng)來提供正向激勵(lì)，在解決公眾實(shí)際困難中培育政治信任。同時(shí)，著力將政府對(duì)公眾的利益訴求保護(hù)實(shí)踐以體制機(jī)制的形式確認(rèn)下來，在更大程度上實(shí)現(xiàn)政府與公眾的協(xié)同治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)的有機(jī)互動(dòng)。著力推動(dòng)政府引導(dǎo)下的組織化參與，不斷為實(shí)現(xiàn)有序而不混亂、有效而不形式、規(guī)范而不雜亂的參與貢獻(xiàn)全社會(huì)力量。對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行制度化管理，在鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理中，激發(fā)社會(huì)組織的參與活力，通過塑造政治參與的組織標(biāo)桿，形成示范和帶動(dòng)作用。

（二）推動(dòng)項(xiàng)目式參與

為了使服務(wù)項(xiàng)目切實(shí)發(fā)揮作用，在有關(guān)項(xiàng)目執(zhí)行之前開發(fā)“項(xiàng)目帶動(dòng)”“體驗(yàn)激發(fā)”等流程，通過公眾的參與體驗(yàn)來激發(fā)參與的熱情。在項(xiàng)目的實(shí)施階段，引入一定人群參與試驗(yàn)，在體驗(yàn)和試驗(yàn)的過程中，發(fā)現(xiàn)需求，改進(jìn)設(shè)計(jì)。在項(xiàng)目招標(biāo)階段，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善方面發(fā)力，一方面促進(jìn)更有影響力的參與方參與競(jìng)爭(zhēng)，另一方面促進(jìn)更“接地氣”的參與項(xiàng)目落地。在項(xiàng)目實(shí)施階段，在渠道、方式、具體人員等方面發(fā)力，通過座談等形式吸收公民意見。在項(xiàng)目完成后，社會(huì)公眾會(huì)看到體現(xiàn)有自己智慧的產(chǎn)物在自己面前，會(huì)更加激發(fā)起參與的熱情。

（三）克服社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)力的疏離感

克服社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)力的疏離感，是系統(tǒng)性工程，需要政府、社會(huì)及公民個(gè)人多方發(fā)力。一是政府做好為社會(huì)公眾搭建參與式治理的平臺(tái)。當(dāng)前制度化的平臺(tái)構(gòu)建包括人大、政協(xié)等各種制度化渠道，非制度化的平臺(tái)構(gòu)建更多是政府已建立平臺(tái)滿足不了或者回應(yīng)不了群眾需求情況下出現(xiàn)問題的必然。為此就需要更加提高政府政策制定和執(zhí)行的精細(xì)化程度。二是社會(huì)及各方面積極維護(hù)平臺(tái)。一方面社會(huì)積極宣傳引導(dǎo)更多的社會(huì)公民通過制度化渠道去推進(jìn)社會(huì)治理，另一方面積極營造有困難就去制度化平臺(tái)解決的社會(huì)輿論環(huán)境。三是公民個(gè)人積極參與已搭建平臺(tái)的各項(xiàng)活動(dòng)。

（四）倡導(dǎo)政府與社會(huì)的平等合作關(guān)系

為了更好的推動(dòng)參與式治理，培育政府與公民之間的雙向信任，政府與公民之間的界限要明確劃分。對(duì)于需要社會(huì)公民參與的具體事務(wù)，政府作為召集方，要對(duì)事務(wù)性質(zhì)進(jìn)行明確，做到心里有數(shù)，不能凡事都需要參與式治理。另一方面，著力通過參與式治理來助力政治信任培育。在參與主體方面，著力將那些本應(yīng)該參與卻并沒有參與的邊緣、困難、弱勢(shì)群體，采取更加有效和妥善的辦法參與進(jìn)來，以此來擴(kuò)大參與覆蓋面；從參與過程來看，盡可能的柔和進(jìn)政府、非政府組織以及私營企業(yè)、公民各主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)治理從政策制定到政策執(zhí)行以及政策反饋的全過程，更加積極主動(dòng)的推進(jìn)在公共事務(wù)治理全過程中參與的多元化，在更大程度上實(shí)現(xiàn)合作與協(xié)商民主；從參與的結(jié)果來看，“參與不僅是自身的目的，而且是在社會(huì)群體中分享資源、權(quán)利和責(zé)任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程?！?/p>

（五）培育公民的自主性與社會(huì)的自治性

公民的自主性與社會(huì)的自治性，是參與式治理模式成熟的體現(xiàn)，也是政治互信的基礎(chǔ)。兩者互為因果，共同作用。參與式治理是推動(dòng)公民自主性和社會(huì)自治性形成的重要法寶，公民自主性與社會(huì)自治性的按鈕一旦啟動(dòng)，就會(huì)在沒有任何外在作用的情況下發(fā)揮出對(duì)社會(huì)向好發(fā)展的關(guān)鍵力量，從這個(gè)層面來解釋就是實(shí)現(xiàn)了海奈特和斯密斯所認(rèn)為的“參與式治理的成功取決于文化的培育，并被認(rèn)為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區(qū)背景?！币簿褪钦f，作為“民主學(xué)?！钡膮⑴c式治理的形成，完全仰賴于民主文化的形成，民主文化一經(jīng)形成，就會(huì)成為穩(wěn)定的力量推進(jìn)民主政治進(jìn)程，這種穩(wěn)定的民主政治進(jìn)程又會(huì)倒逼政府積極推進(jìn)自身改革，以此適應(yīng)已經(jīng)形成的公民自主性參與力量，在政府對(duì)公民自主性參與力量回應(yīng)過程中塑造政治信任。

四、結(jié)論與討論

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是助推社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的核心力量，從動(dòng)員式參與到自主性參與，就是中國民主政治發(fā)展伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)寫照。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，合作治理也逐步提升到一個(gè)更重要的位置。公民意見的吸收是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，而合作治理是吸收公民意見的有效形式。加強(qiáng)參與制度建設(shè)，以制度化的形式確認(rèn)和固定參與經(jīng)驗(yàn)以保障群眾參與治理是推進(jìn)合作治理的根本保障。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的積極作用，著力推進(jìn)社會(huì)治理政策制定項(xiàng)目化參與，是推進(jìn)合作治理的重要手段。政府通過搭建參與式治理平臺(tái)、不斷拓寬民主參與渠道、有效回應(yīng)人民群眾需求同時(shí)公民個(gè)人積極參與各項(xiàng)活動(dòng)，著力破除社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)力的內(nèi)心隔閡是合作治理有效推進(jìn)的前提基礎(chǔ)。以政府與公民之間界限的明確劃分和職責(zé)履行，通過參與主體范圍的擴(kuò)大、參與過程的全范圍、參與結(jié)果的民主實(shí)現(xiàn)，助力政治信任培育是推進(jìn)合作治理的重要形式。積極培育公民民主素養(yǎng)和民主精神，形成民主文化，實(shí)現(xiàn)民主政治發(fā)展，是探索合作社會(huì)治理的價(jià)值追求。