論對(duì)EPC總承包模式實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)的必要性

楊國(guó)軍 中國(guó)雄安集團(tuán)有限公司

一、EPC總承包模式的概念及特征

（一）概念

EPC總承包模式是指，建筑業(yè)主將建設(shè)工程發(fā)包給總承包單位，由總承包單位承攬整個(gè)建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工，按照FIDIC1999年EPC合同條件“無(wú)論雇主代表是否給予了批準(zhǔn)或同意，承包商應(yīng)對(duì)全部現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)、所有施工方法以及全部工程的完備性、穩(wěn)定性和安全性承擔(dān)全部責(zé)任”的規(guī)定，對(duì)所承包的建設(shè)工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)等全面負(fù)責(zé)，最終向業(yè)主提供符合使用條件的工程的承包模式。

（二）基本優(yōu)勢(shì)

EPC總承包模式較傳統(tǒng)承包模式有三個(gè)方面基本優(yōu)勢(shì)：一是強(qiáng)調(diào)和充分發(fā)揮設(shè)計(jì)在整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程中的主導(dǎo)作用，有利于不斷優(yōu)化工程項(xiàng)目建設(shè)整體方案。二是有效克服設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工相互制約和相互脫節(jié)的矛盾，有利于設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作的合理銜接，為獲得較好的投資效益提供更大保障。三是建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任主體明確，有利于追究工程質(zhì)量責(zé)任和確定工程質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)人。

（三）基本特征

基于EPC總承包模式的基本優(yōu)勢(shì)，其基本特征有三方面：一是在EPC總承包模式下，發(fā)包人（業(yè)主）應(yīng)該給總承包人在工程項(xiàng)目實(shí)施中較大的工作自由，適度放松對(duì)總承包人的控制。二是發(fā)包人（業(yè)主）對(duì)EPC總承包項(xiàng)目的管理一般采取過(guò)程控制和事后監(jiān)督兩種模式。

（三）EPC總承包人作為項(xiàng)目的第一責(zé)任人，對(duì)建設(shè)工程的“設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工”全過(guò)程負(fù)總責(zé)、對(duì)工程質(zhì)量及所有專業(yè)分包人履約行為負(fù)總責(zé)。

二、國(guó)內(nèi)EPC總承包模式管理現(xiàn)狀

（一）EPC總承包模式項(xiàng)目管理的政策體系不健全，已出臺(tái)的政策層級(jí)較低

截至目前，我國(guó)關(guān)于工程總承包的政策和法律法規(guī)尚不健全，相關(guān)法律對(duì)于工程總承包的規(guī)定不完善，與工程總承包的發(fā)展實(shí)踐有很大差距。2016年住建部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市【2016】93號(hào)）作為綱領(lǐng)性文件，確定了一些原則性問(wèn)題。2017年《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》和2019年5月《關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包計(jì)價(jià)計(jì)量規(guī)范（征求意見稿）》均未正式發(fā)布。

各省市出臺(tái)的關(guān)于工程總承包的指導(dǎo)意見和辦法，但這些政策的效力層次較低，而且各政策之間存在差異，造成很多困擾。

（二）關(guān)于EPC總承包模式的審計(jì)相關(guān)政策缺失

現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)政策是與傳統(tǒng)的承包模式配套，審計(jì)時(shí)既審量又審價(jià)，即按實(shí)際完成的工程量和招投標(biāo)確定的單價(jià)進(jìn)行審計(jì)，而出臺(tái)的政策規(guī)定鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目采用工程總承包模式，工程總承包存在工程費(fèi)用包干的情況，如果實(shí)際的工程費(fèi)低于包干費(fèi)用，是否構(gòu)成浪費(fèi)國(guó)家投資的嫌疑，沒有明確的說(shuō)法。

（三）EPC總承包模式招標(biāo)前邊界條件不清楚、實(shí)施過(guò)程中干預(yù)多

很多建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求等前期條件不明確的情況下招標(biāo)，采用了總價(jià)合同；有的項(xiàng)目招標(biāo)后在實(shí)施過(guò)程中對(duì)確定的設(shè)計(jì)方案提出新的要求，增加新的內(nèi)容，這些都對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理工作帶來(lái)了困擾、增加了難度。

（四）對(duì)固定總價(jià)合同或總價(jià)合同的理解僵化

機(jī)械理解總價(jià)合同，認(rèn)為總價(jià)合同就是總價(jià)包干合同，任何情況下總價(jià)都不能改變。

（五）現(xiàn)行辦法適用范圍小

目前出臺(tái)的辦法多適用于房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，對(duì)公路、水利、電力等行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理無(wú)參考依據(jù)。

三、對(duì)EPC總承包模式實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)的必要性

（一）EPC總承包模式的審計(jì)類型選擇

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的傳統(tǒng)審計(jì)來(lái)說(shuō)，從勘察設(shè)計(jì)到施工建設(shè)均由建設(shè)方委托發(fā)包，建設(shè)資金全部由建設(shè)方承擔(dān)，建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)也全部由建設(shè)方承擔(dān)，審計(jì)對(duì)象多，風(fēng)險(xiǎn)分散，審計(jì)工作量大。而針對(duì)EPC總承包模式來(lái)說(shuō)，審計(jì)對(duì)象單一，審計(jì)難度明顯大于傳統(tǒng)審計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于合同簽訂前的定價(jià)控制、項(xiàng)目完成后的結(jié)算，以及建筑質(zhì)量與安全。審計(jì)角度可以為放大的合同審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)合同條款、執(zhí)行與變更。

可實(shí)施的審計(jì)類型包括：全過(guò)程跟蹤審計(jì)、造價(jià)審計(jì)、分節(jié)點(diǎn)的專項(xiàng)審計(jì)以及舞弊審計(jì)。全過(guò)程跟蹤審計(jì)對(duì)過(guò)程中的洽商變更、索賠、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、隱蔽工程的意義重大。造價(jià)審計(jì)對(duì)概算（初步設(shè)計(jì)）、預(yù)算（施工圖設(shè)計(jì)）、過(guò)程支付（進(jìn)度款、洽商變更）、結(jié)算（竣工驗(yàn)收后）、決算（最終清算）進(jìn)行審計(jì)。分節(jié)點(diǎn)專項(xiàng)審計(jì)是動(dòng)態(tài)關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間，隨時(shí)獲取相關(guān)信息，結(jié)合內(nèi)部控制審計(jì)，選擇關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)作為介入時(shí)點(diǎn)開展專項(xiàng)審計(jì)。舞弊審計(jì)是基于對(duì)舞弊零容忍的態(tài)度開展的專項(xiàng)審計(jì)，通常根據(jù)管理者需要進(jìn)行，一般都融入其他審計(jì)同時(shí)進(jìn)行。

（二）全過(guò)程跟蹤審計(jì)的必要性

全過(guò)程跟蹤審計(jì)通過(guò)對(duì)投資立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)管理、概（預(yù)）算管理、監(jiān)理管理、招投標(biāo)管理、合同管理、設(shè)備物資采購(gòu)管理、工程管理、竣工驗(yàn)收、工程結(jié)（決）算等全過(guò)程審計(jì)工作。及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的方案和建議，堵塞管理漏洞，完善項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)程序及內(nèi)控制度，提高建設(shè)項(xiàng)目管理水平，從而保證項(xiàng)目建設(shè)合法、合規(guī)順利進(jìn)行。

（三）對(duì)EPC總承包模式實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)各階段審計(jì)重點(diǎn)

1.項(xiàng)目前期階段，審計(jì)重點(diǎn)主要包括：建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)、項(xiàng)目建設(shè)資金籌集、工程招投標(biāo)管理、合同管理情況、前期規(guī)費(fèi)繳納情況。

2.項(xiàng)目實(shí)施階段，審計(jì)重點(diǎn)主要包括：合同履行、工程監(jiān)理制執(zhí)行、施工單位項(xiàng)目管理、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行、建設(shè)資金管理使用、設(shè)備物資采購(gòu)領(lǐng)用、工程設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程、施工現(xiàn)場(chǎng)簽認(rèn)（即設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程、施工現(xiàn)場(chǎng)簽證）、工程建設(shè)索賠及經(jīng)濟(jì)糾紛風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)國(guó)家相關(guān)政策和集團(tuán)相關(guān)要求落實(shí)情況。

3.項(xiàng)目結(jié)算階段，審計(jì)重點(diǎn)主要包括：

一是工程造價(jià)，需進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察調(diào)查、審核結(jié)算原則、工程量、綜合單價(jià)、措施費(fèi)、重點(diǎn)審核設(shè)計(jì)變更造價(jià)和現(xiàn)場(chǎng)簽證造價(jià)，加強(qiáng)對(duì)工程索賠、加強(qiáng)對(duì)施工單位違約金的審核、審核規(guī)費(fèi)、稅金是否符合文件規(guī)定。

二是竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)，需要審查決算報(bào)表的編制依據(jù)和方法、批準(zhǔn)概算的執(zhí)行情況、前期費(fèi)用的支出情況、設(shè)備物資采購(gòu)情況、施工結(jié)算、設(shè)計(jì)、監(jiān)理及中介咨詢機(jī)構(gòu)的資質(zhì)及收費(fèi)、建設(shè)資金的使用與管理是否規(guī)范、授權(quán)批準(zhǔn)程序，進(jìn)行工程現(xiàn)場(chǎng)勘察、盤點(diǎn)相關(guān)設(shè)備、固定資產(chǎn)、審定項(xiàng)目總投資，并按建安工程投資、設(shè)備投資、待攤投資和其他投資分別說(shuō)明審查情況、工程項(xiàng)目投資記賬的附件及完整性、審查尾工工程、項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中歷次檢查和審計(jì)所提的重大問(wèn)題是否已經(jīng)整改落實(shí)、建設(shè)項(xiàng)目其他情況。

三是交付資產(chǎn)情況，主要審查交付使用的固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)的成本計(jì)算是否正確，交付使用資產(chǎn)是否符合條件；各項(xiàng)需要分?jǐn)偟馁Y產(chǎn)成本分?jǐn)傄罁?jù)是否合理，分?jǐn)傆?jì)算是否正確；交付使用資產(chǎn)數(shù)量是否與實(shí)存數(shù)量一致，是否存在損壞毀損情形；交付資產(chǎn)權(quán)屬是否清晰，是否具備辦理相關(guān)權(quán)屬證書條件；重點(diǎn)審計(jì)資產(chǎn)總額及歸屬的真實(shí)性、完整性，資產(chǎn)交接手續(xù)的完備性，資產(chǎn)管理責(zé)任明確性，資產(chǎn)驗(yàn)收交接的合規(guī)性和有無(wú)形成賬外資產(chǎn)及國(guó)有資產(chǎn)流失等。

4.項(xiàng)目后評(píng)價(jià)階段，項(xiàng)目投入生產(chǎn)及使用后的評(píng)價(jià)，意義重大，但開展難度較大。通常由固定資產(chǎn)投資管理部門對(duì)項(xiàng)目投資計(jì)劃完成情況、投資項(xiàng)目收益和負(fù)債水平進(jìn)行跟蹤管理和評(píng)價(jià)形成報(bào)告，由審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

四、結(jié)論及建議

總之，對(duì)EPC總承包模式開展全過(guò)程跟蹤已經(jīng)成為必然的趨勢(shì)，內(nèi)部審計(jì)人員更多要從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，認(rèn)真分析項(xiàng)目總承包過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，確定審計(jì)重點(diǎn)，制定可行的審計(jì)方案；在審計(jì)實(shí)施階段利用特定的審計(jì)程序獲取審計(jì)證據(jù)，提出合理化建議規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。另外，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在不斷提高自身審計(jì)能力的同時(shí)，可以借助社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)力量，建立企業(yè)內(nèi)部和外部專家的儲(chǔ)備庫(kù)，增強(qiáng)外部專業(yè)技術(shù)支撐，更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。