發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造戰(zhàn)略框架、政策導(dǎo)向及其對(duì)我國的啟示

李 勇

內(nèi)容提要 ｜ 以日本、法國、英國、美國、德國為代表的主要發(fā)達(dá)國家先后制定了先進(jìn)制造發(fā)展戰(zhàn)略，并提出了核心目標(biāo)與實(shí)施策略，明確了相關(guān)的科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)與外資監(jiān)管等政策的基本導(dǎo)向。本文在介紹這些國家先進(jìn)制造戰(zhàn)略框架的基礎(chǔ)上，闡釋先進(jìn)制造戰(zhàn)略的政策特性與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，辨析各國相關(guān)戰(zhàn)略的共性特征，進(jìn)而提出優(yōu)化我國相關(guān)制度環(huán)境來推進(jìn)《中國制造2025》戰(zhàn)略、促進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的建議。

領(lǐng)先的制造業(yè)是一國經(jīng)濟(jì)長期繁榮的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但發(fā)達(dá)國家自20 世紀(jì)中后期出現(xiàn)的“去工業(yè)化”（deindustrialization）傾向造成制造業(yè)競爭力下滑。金融危機(jī)之后發(fā)達(dá)國家政府先后制定“再工業(yè)化”（reindustrialization）戰(zhàn)略，雖然概念、重點(diǎn)有所不同，但都聚焦于先進(jìn)制造領(lǐng)域。本文首先介紹日本、法國、英國、美國、德國等主要發(fā)達(dá)國家的相關(guān)戰(zhàn)略框架，然后闡釋發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造政策導(dǎo)向，得出其戰(zhàn)略體系對(duì)我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的啟示。

一、發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造戰(zhàn)略框架

Strategy: Building a Britain Fit for the Future），2018 年10 月美國提出了《先進(jìn)制造領(lǐng)先戰(zhàn)略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing），2019 年11 月 德 國 發(fā) 布《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》（National Industrial Strategy 2030: Strategic Guidelines for a German and European Industrial Policy）等，先進(jìn)制造已成為各國新的競爭焦點(diǎn)。

主要發(fā)達(dá)國家政府普遍制定并且持續(xù)更新對(duì)先進(jìn)制造的前瞻性戰(zhàn)略布局，例如，法國2015 年制定了《“未來工業(yè)”計(jì)劃》（Projet Industrie du Futur），日本發(fā)布了《日本再興戰(zhàn)略2016》（Japan is Back 2016），英國以《英國工業(yè)2050 戰(zhàn)略》（The Future of Manufacturing:a New Era of Opportunity and Challenge for the UK）為基礎(chǔ)于2017 年11 月制定了《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：建設(shè)適應(yīng)未來的英國》（Industrial

（一）日本先進(jìn)制造戰(zhàn)略的演化

2013 年日本政府開始制定產(chǎn)業(yè)再興戰(zhàn)略，以減稅等優(yōu)惠措施刺激企業(yè)投資，并以放寬行政管制、擴(kuò)大貿(mào)易自由化為主要策略來增強(qiáng)制造業(yè)競爭力。在《日本再興戰(zhàn)略2016》中，日本計(jì)劃重點(diǎn)發(fā)展人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)學(xué)政結(jié)合來加快相關(guān)技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，重構(gòu)傳統(tǒng)制造業(yè)的生產(chǎn)、銷售與物流環(huán)節(jié)以提高生產(chǎn)率。為此，日本提出要優(yōu)化政府管理體制來降低行政成本、建立研發(fā)促進(jìn)機(jī)制、實(shí)施減稅等優(yōu)惠措施、增加對(duì)大學(xué)的投資。1唐志良：《發(fā)達(dá)國家再工業(yè)化影響我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)制研究》，《西部經(jīng)濟(jì)管理論壇》2019 年第1 期。該戰(zhàn)略將2017 年確定為人工智能元年，提出要加快汽車、醫(yī)療等日本優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的智能化發(fā)展，以解決老齡化、勞動(dòng)力短缺等社會(huì)問題。

2017 年6 月，日本制定了《未來投資戰(zhàn)略2017》，指出要在“第四次工業(yè)革命”中將物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、共享經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)作為日本中長期經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，提升新產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比例，并且利用新產(chǎn)業(yè)來改善傳統(tǒng)制造業(yè)的質(zhì)量與效率，政策資源要集中投向醫(yī)療、大數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施智能化領(lǐng)域。這一戰(zhàn)略面臨的障礙在于日本創(chuàng)新體系在新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究與技術(shù)積累薄弱，而且現(xiàn)有研發(fā)偏重于短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、主要面向國內(nèi)市場，與國際市場相隔離而成為閉鎖的孤島。為此，日本政府需要改革創(chuàng)新體系、推進(jìn)產(chǎn)學(xué)政對(duì)話機(jī)制，破除企業(yè)與大學(xué)的隔閡，而且要借鑒美國硅谷的創(chuàng)新模式來加強(qiáng)大企業(yè)與中小企業(yè)間的聯(lián)系、推動(dòng)中小企業(yè)成為創(chuàng)新型企業(yè)，避免“孤島進(jìn)化”現(xiàn)象。

（二）法國的工業(yè)計(jì)劃

金融危機(jī)之后，法國工業(yè)增加值對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)、就業(yè)人數(shù)比例持續(xù)下降， “去工業(yè)化”趨勢在加強(qiáng)。2013 年，法國提出了《工業(yè)新法國計(jì)劃》；2015 年，法國制定了《“未來工業(yè)”計(jì)劃》，作為對(duì)前一計(jì)劃的延續(xù)，該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)通過數(shù)字化技術(shù)來實(shí)現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，目標(biāo)是使法國重回全球工業(yè)第一梯隊(duì)。

《“未來工業(yè)”計(jì)劃》聚焦于制造方式的數(shù)字化與智能化，以推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)變組織結(jié)構(gòu)、研發(fā)模式和商業(yè)模式，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)包括新能源、物聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)藥、智能電網(wǎng)等9 個(gè)領(lǐng)域。政府為推動(dòng)這一計(jì)劃提出了如下策略：

一是政府提供技術(shù)支持，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展；

二是政府與市場力量協(xié)同，為企業(yè)提供個(gè)性化服務(wù)、稅收優(yōu)惠和財(cái)政資助，幫助中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型；

三是提高工業(yè)從業(yè)者的技能，為從業(yè)者提供數(shù)字技術(shù)相關(guān)的培訓(xùn)與繼續(xù)教育，設(shè)立新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的跨學(xué)科研究項(xiàng)目；

四是加強(qiáng)國際合作，在歐盟和國際層面建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，促進(jìn)國際資源整合與跨領(lǐng)域協(xié)作。

2018 年11 月，法國提出《法國工業(yè)版圖計(jì)劃》（La Reconquête des Territoires d’Industrie），作為《“未來工業(yè)”計(jì)劃》的延續(xù)，旨在通過放松政府監(jiān)管、加強(qiáng)人才培養(yǎng)等政策增強(qiáng)法國工業(yè)的集群效應(yīng)與技術(shù)創(chuàng)新能力，促進(jìn)法國的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級(jí)與先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。

（三）英國先進(jìn)制造戰(zhàn)略計(jì)劃

在英國的“去工業(yè)化”過程中，制造業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度持續(xù)下降，其研發(fā)、投資、占世界出口份額的比例都在降低，未能跟上全球制造業(yè)需求個(gè)性化、價(jià)值鏈數(shù)字化的新趨勢。2013 年制定的《英國工業(yè)2050 戰(zhàn)略》通過分析英國制造業(yè)面臨的問題和挑戰(zhàn)，提出了2050 年的制造業(yè)發(fā)展目標(biāo)，即促進(jìn)新科技發(fā)展來提高制造業(yè)的定制化與數(shù)字化程度，創(chuàng)造更高的產(chǎn)品附加價(jià)值，主要措施包括：將新能源、智能系統(tǒng)、生物技術(shù)、材料化學(xué)等14 個(gè)產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展重點(diǎn)，資助建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心來加快制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新；強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施投資和高技術(shù)人才培養(yǎng)，通過稅收優(yōu)惠等工具來降低制造業(yè)企業(yè)成本、鼓勵(lì)制造業(yè)回流；由政府主管的制造咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供專業(yè)指導(dǎo)，成立“地區(qū)發(fā)展基金”為有潛力的制造項(xiàng)目提供投資。

在此基礎(chǔ)上，2017 年11 月英國發(fā)布《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：建設(shè)適應(yīng)未來的英國》白皮書，指出英國面臨著數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)、老齡化、清潔增長、交通運(yùn)輸變革這四個(gè)方面的挑戰(zhàn)，為此要加快產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，具體舉措包括：研發(fā)產(chǎn)業(yè)的稅收減免比例提高到12%，并且增加投資來促進(jìn)清潔增長；到2027 年，研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP 的比例提高到2.4%；在未來3 年中投資3 億英鎊加快培養(yǎng)人工智能等關(guān)鍵領(lǐng)域的人才、加大對(duì)國際人才的吸引力度，重新設(shè)計(jì)工作崗位和勞動(dòng)環(huán)境以支持更長的職業(yè)生涯。白皮書提出，政府應(yīng)當(dāng)建立靈活的監(jiān)管架構(gòu)、升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、完善技術(shù)教育體系、推動(dòng)英國各大學(xué)與企業(yè)的合作來加快科研成果的產(chǎn)業(yè)化。

（四）《美國先進(jìn)制造領(lǐng)先戰(zhàn)略》框架

2018 年10 月發(fā)布的《美國先進(jìn)制造領(lǐng)先戰(zhàn)略》指出，要建立起美國在先進(jìn)制造領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，以確保國家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮，具體目標(biāo)包括三個(gè)方面：1NSTC, Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/Advanced-Manufacturing-Strategic-Plan-2018.pdf.

一是開發(fā)先進(jìn)制造技術(shù)，并加快其市場化應(yīng)用，包括智能制造技術(shù)、工業(yè)機(jī)器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半導(dǎo)體設(shè)計(jì)與制造技術(shù)、光子學(xué)、高級(jí)紡織、食品和農(nóng)業(yè)制造技術(shù)等15個(gè)重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域；

二是更新教育與職業(yè)培訓(xùn)體系，培育先進(jìn)制造所需的新型勞動(dòng)力；

三是提高本土制造業(yè)供應(yīng)鏈的可控性，形成有彈性的產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈，為此要鼓勵(lì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、改善中小企業(yè)在先進(jìn)制造中的地位、加強(qiáng)國防產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的先進(jìn)制造建設(shè)。

該計(jì)劃還明確了美國發(fā)展先進(jìn)制造的主要策略：

一是政府要加大對(duì)制造相關(guān)基礎(chǔ)研究與早期應(yīng)用研究的資助，組建以制造為基礎(chǔ)的技術(shù)體系和有效利用技術(shù)的平臺(tái)，形成從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的“創(chuàng)新通道”（innovation pipeline），讓基礎(chǔ)研究的成果順利地通過科技轉(zhuǎn)化的“死亡之谷”（death valley），盡早實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。

二是構(gòu)建安全、有彈性的本土供應(yīng)鏈。美國認(rèn)為，航空航天等國防產(chǎn)業(yè)所需的戰(zhàn)略性產(chǎn)品、與公眾生活密切相關(guān)的醫(yī)療產(chǎn)品的制造環(huán)節(jié)存在顯著的對(duì)外依賴，這是對(duì)國家安全的損害。這些產(chǎn)業(yè)每年1/4 的資金來自聯(lián)邦政府，所以必須將相關(guān)的制造環(huán)節(jié)回遷美國本土，而且政府要鼓勵(lì)中小企業(yè)進(jìn)入本土供應(yīng)鏈，以提高對(duì)市場需求的響應(yīng)速度，建立具有持續(xù)創(chuàng)新能力、可控的本土供應(yīng)鏈。

三是開展高水平的STEM（即“科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)”）教育。美國制造業(yè)的萎縮集中地體現(xiàn)在通信與計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)中，而制造業(yè)崗位仍然是美國人通往中產(chǎn)階級(jí)的主要途徑，政府必須改善STEM 教育來緩解人才短缺，以貫穿基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)培訓(xùn)各個(gè)階段的教育體系，培養(yǎng)符合先進(jìn)制造需求的勞動(dòng)力。

四是制定有利于先進(jìn)制造發(fā)展的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策、貿(mào)易政策、創(chuàng)新與人才政策。各級(jí)政府必須加強(qiáng)協(xié)作，制定創(chuàng)新友好型的政策，減少官僚主義、建立激發(fā)美國企業(yè)投資積極性的監(jiān)管和稅收體系，培育新型勞動(dòng)力，并鼓勵(lì)公私合作來加快研究成果的產(chǎn)業(yè)化。先進(jìn)制造的發(fā)展能夠帶來新的出口機(jī)會(huì)，政府必須重視對(duì)美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)在海內(nèi)外的保護(hù)，創(chuàng)造公平對(duì)等的貿(mào)易環(huán)境。

（五）德國《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》

2019 年11 月，德國發(fā)布的《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》是該國為了確保其工業(yè)領(lǐng)先地位而制定的，在傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域和代表著未來技術(shù)的工業(yè)領(lǐng)域都需要增強(qiáng)競爭力。其目標(biāo)是到2030 年，將工業(yè)產(chǎn)值在德國和歐盟的增加值中所占比重分別提高到25%、20%，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要路徑是綜合發(fā)揮市場機(jī)制的作用以及政府的適度參與。2鄭春榮：《德國<國家工業(yè)戰(zhàn)略2030>的解讀及其啟示》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019 年第14 期。

雖然德國在化工、汽車、光學(xué)、醫(yī)學(xué)儀器、增材制造等10 個(gè)工業(yè)領(lǐng)域領(lǐng)先，但是生產(chǎn)成本在持續(xù)上升，而且在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、人工智能等新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相對(duì)落后，未來發(fā)展面臨著挑戰(zhàn)，而僅依靠市場力量無法推動(dòng)這些新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新，必須調(diào)整工業(yè)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策、通過政府的參與來改善框架條件。

德國政府實(shí)施《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》的主要策略包括：

一是改善企業(yè)政策環(huán)境。德國的中小企業(yè)是多個(gè)高度專業(yè)化領(lǐng)域的“隱形冠軍”，政府應(yīng)當(dāng)降低企業(yè)稅負(fù)、控制企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)支出、提高勞動(dòng)力市場的彈性、促進(jìn)人才培養(yǎng)、降低能源價(jià)格、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、消除官僚主義，并且對(duì)傾銷、濫用市場主導(dǎo)地位的行為采取更有效的措施，支持中小企業(yè)保持競爭力。

二是調(diào)整相關(guān)監(jiān)管政策與法律，促進(jìn)私人資本投資于新產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模。在人工智能、生物科技、納米技術(shù)等新產(chǎn)業(yè)中，大企業(yè)是關(guān)鍵參與者，只有大企業(yè)才能承擔(dān)重大項(xiàng)目并參與國際競爭，而德國和歐盟的補(bǔ)貼法、競爭法等現(xiàn)行法律體系不利于企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，必須對(duì)此進(jìn)行審查和修訂，使政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼與扶持更具可操作性，以便德國企業(yè)能夠與美國、中國的大企業(yè)競爭。

三是在國內(nèi)建立完整的價(jià)值鏈。價(jià)值鏈上的生產(chǎn)、制造、加工、服務(wù)、研發(fā)等各環(huán)節(jié)位于同一區(qū)域，有助于提高各環(huán)節(jié)的穩(wěn)定性和彈性。政府需要識(shí)別德國工業(yè)價(jià)值鏈的薄弱環(huán)節(jié)，制定措施來阻止、逆轉(zhuǎn)價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的弱化。歐盟需要制定戰(zhàn)略來扭轉(zhuǎn)一些歐盟國家的去工業(yè)化傾向、增強(qiáng)工業(yè)競爭力。

四是重視提升在工業(yè)領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)。在新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，德國不能成為“規(guī)則接受者”（rule-taker），而要成為“規(guī)則制定者”（rulemaker）。政府應(yīng)當(dāng)禁止第三國企業(yè)收購與國家安全、關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的德國企業(yè)，加強(qiáng)對(duì)軍事相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域收購的審查，并在歐盟層面建立合作機(jī)制。在敏感技術(shù)面臨流失風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由政府支持本國企業(yè)優(yōu)先收購，或者由德國的政策性銀行“復(fù)興信貸銀行”設(shè)立的“國家參股基金”出資收購。德國于2017 年、2018 年兩次修訂了《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》，收緊對(duì)外資收購的審查，并且聯(lián)合法國、意大利促使歐盟通過了更為嚴(yán)格的外商投資審查框架。

二、發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向

（一）發(fā)達(dá)國家推進(jìn)先進(jìn)制造戰(zhàn)略的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

先進(jìn)制造具有四個(gè)主要特征：（1）先進(jìn)制造不同于傳統(tǒng)制造，其價(jià)值鏈具有獨(dú)特性，設(shè)計(jì)、制造、營銷、維護(hù)等價(jià)值鏈環(huán)節(jié)緊密關(guān)聯(lián)，難以簡單地將制造環(huán)節(jié)外包出去；（2）先進(jìn)制造需要配套的技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施，并以此為平臺(tái)來構(gòu)建將新技術(shù)融入各產(chǎn)業(yè)的能力，而私人資本對(duì)先進(jìn)制造所需的技術(shù)基礎(chǔ)的投資較少，政府需要增加對(duì)這些領(lǐng)域的資助，并且引導(dǎo)私人資本增加投入；（3）先進(jìn)制造的知識(shí)密集性高，私人資本對(duì)先進(jìn)制造的投資規(guī)模取決于可信任、可預(yù)測的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，對(duì)先進(jìn)制造相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)能夠激勵(lì)私人投資于研發(fā)的積極性；（4）先進(jìn)制造能夠創(chuàng)造新的市場，一些先進(jìn)制造技術(shù)能夠提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，形成每年規(guī)模數(shù)十億美元的新市場。

基于上述特征，發(fā)展先進(jìn)制造能夠產(chǎn)生以下三個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：

一是以先進(jìn)制造技術(shù)加快產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。先進(jìn)制造領(lǐng)域能夠持續(xù)形成新產(chǎn)品、新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)，而且數(shù)字化、智能化的制造方式促使制造與服務(wù)形成“共生”關(guān)系，推動(dòng)制造業(yè)服務(wù)化和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造新的生產(chǎn)方式、新的產(chǎn)業(yè)鏈。1賈根良、楚姍姍：《制造業(yè)對(duì)創(chuàng)新的重要性：美國再工業(yè)化的新解讀》，《江西社會(huì)科學(xué)》2019 年第6 期。先進(jìn)制造流程對(duì)安全性、即時(shí)性、穩(wěn)定性的要求高，需要重構(gòu)勞動(dòng)者與機(jī)器的邊界，對(duì)集成訂單、消耗，提高市場響應(yīng)速度和生產(chǎn)率。1黃?。骸蛾P(guān)鍵使能技術(shù)——制造業(yè)崛起的基礎(chǔ)》，《新材料產(chǎn)業(yè)》2015 年第12 期。

表1. 2009—2017年美國制造業(yè)增加值與進(jìn)出口狀況

三是改善制造業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)。先進(jìn)制造不是簡單的“機(jī)器換人”，而是支持勞動(dòng)者擺脫單調(diào)繁重的簡單勞動(dòng)，并且對(duì)制造過程中存在的大量隱性知識(shí)進(jìn)行數(shù)字化、模型化，從而降低勞動(dòng)者應(yīng)用知識(shí)的難度，創(chuàng)造新的高薪酬就業(yè)崗位和更高的市場價(jià)值、提高經(jīng)濟(jì)效益。2Brookings Institution, America’s Advanced Industries:What They Are, Where They Are, And Why They Matter, https://indychamber.com/news/brookings-advanced-industries/.

以美國《先進(jìn)制造領(lǐng)先戰(zhàn)略》為例，這一戰(zhàn)略體現(xiàn)了美國加快發(fā)展先進(jìn)制造的緊迫感。美國的“再工業(yè)化”行動(dòng)在提高其制造業(yè)競爭力、設(shè)備狀態(tài)信息、工藝參數(shù)、產(chǎn)品數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)度，實(shí)現(xiàn)制造過程的彈性化、定制化。

二是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。先進(jìn)制造技術(shù)中包括大量知識(shí)密集、滲透性強(qiáng)的使能技術(shù)（enabling technology），先進(jìn)材料技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)、增材制造、工業(yè)機(jī)器人等使能技術(shù)應(yīng)用于各產(chǎn)業(yè)中，能夠改變投入結(jié)構(gòu)與工藝流程、降低時(shí)間與物流成本，從而減少新產(chǎn)品開發(fā)所需的資源改善制造業(yè)就業(yè)方面的成效有限。2009—2017年間，美國制造業(yè)增加值在GDP 構(gòu)成中的比例、制造業(yè)出口占商品出口的比例微幅下降，而制造業(yè)進(jìn)口所占比例仍在上升、制造業(yè)的對(duì)外依賴程度仍在上升（表1）。

金融危機(jī)后，美國通過制度調(diào)整與技術(shù)創(chuàng)新降低了能源與稅收成本。除中國、韓國以外，商品出口排名世界前10 位的其他國家的平均制造成本都超出美國10%～15%，3The Boston Consulting Group, The Shifting Economics of Global Manufacturing: How Cost Competitiveness is Changing Worldwide, https://www.bcg.com/publications/2014/lean-manufacturing-globalization-shifting-economics-globalmanufacturing.aspx.而且美國的制度環(huán)境有利于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與開發(fā)。但是勞動(dòng)密集型制造業(yè)仍然難以回流本土，美國制造業(yè)普通就業(yè)崗位在減少。2009—2019 年間，美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)在增加，但在就業(yè)人口中的比例并未改善，呈現(xiàn)出微幅下降的趨勢（表2）。

在這一背景下，美國加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)具有突出的緊迫性，通過加快產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，以保持在價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)的競爭力，同時(shí)以先進(jìn)制造技術(shù)提高傳統(tǒng)制造業(yè)的競爭力、改善就業(yè)狀況，并保證制造業(yè)供應(yīng)鏈的完整性。

（二）發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造戰(zhàn)略的政策特征

發(fā)達(dá)國家所指的先進(jìn)制造主要包括兩個(gè)方面：融合自動(dòng)化技術(shù)、軟件、傳感器和互聯(lián)網(wǎng)等多種技術(shù)的制造工藝與流程，即智能制造；通過技術(shù)創(chuàng)新而產(chǎn)生新材料、新器件等中間產(chǎn)品，使用這些中間產(chǎn)品制造先進(jìn)產(chǎn)品。這些國家人力資本水平高、科技領(lǐng)先，根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來制定先進(jìn)制造戰(zhàn)略，其戰(zhàn)略布局與政策導(dǎo)向具有如下特征：

表2. 2009—2018年美國制造業(yè)就業(yè)狀況

一是強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的核心作用，政府在戰(zhàn)略規(guī)劃、研發(fā)投入及組織方面發(fā)揮著不可替代的作用，重視增加對(duì)基礎(chǔ)研究的投入和STEM 人才培養(yǎng)；

二是在加強(qiáng)政策支持的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)以市場機(jī)制為主導(dǎo)來促進(jìn)技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)化，重視在市場競爭中促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，包括以先進(jìn)制造技術(shù)促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，政府的主要作用在于支持基礎(chǔ)研究、組織共性技術(shù)開發(fā)、創(chuàng)造有利的政策環(huán)境等間接性的作用；

三是通過完善法律和制度建設(shè)，為發(fā)展先進(jìn)制造創(chuàng)造一個(gè)可持續(xù)的激勵(lì)政策體系。政府制定嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、貿(mào)易與創(chuàng)新政策來培育在先進(jìn)制造領(lǐng)域的競爭力，在法制化軌道上制定相關(guān)政策、修改相關(guān)法律來確立政府與市場的邊界。

總體來看，發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)制造戰(zhàn)略計(jì)劃具有顯著的本土定制化特征，強(qiáng)調(diào)以協(xié)同一致的政策體系來支持先進(jìn)制造發(fā)展，保持國內(nèi)供應(yīng)鏈的完整性、增強(qiáng)本土的制造能力。

三、對(duì)我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的啟示

2010 年，我國制造業(yè)占全球比重達(dá)到19.8%，自此我國成為制造業(yè)規(guī)模最大的國家。然而從制造業(yè)增加值率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、核心技術(shù)與關(guān)鍵零部件自給率、自有品牌等方面綜合來看，我國制造業(yè)規(guī)模大而競爭力弱、收益水平低。2018 年，規(guī)模以上工業(yè)增加值的構(gòu)成中高技術(shù)制造業(yè)增加值占比僅為13.9%。2苗圩：《大力推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，《求是》2019年第6 期。我國以往的低成本優(yōu)勢逐漸減退，而新的優(yōu)勢尚未形成，印度、越南等發(fā)展中國家正在以其低成本環(huán)境承接發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)投資、吸引勞動(dòng)密集型制造業(yè)從我國轉(zhuǎn)移。

制造業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，加快發(fā)展先進(jìn)制造是戰(zhàn)略任務(wù)。3黃群慧、黃陽華、賀俊、江飛濤：《面向中上等收入階段的中國工業(yè)化戰(zhàn)略研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017 年第12 期。2015 年我國制定的《中國制造2025》確立了航空航天裝備、生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械等10 個(gè)優(yōu)先發(fā)展的先進(jìn)制造領(lǐng)域，提出了深化體制機(jī)制改革、營造公平競爭市場環(huán)境、完善金融扶持政策并加大財(cái)稅政策、健全多層次人才培養(yǎng)體系支持等8 項(xiàng)保障措施。《中國制造2025》的實(shí)施推動(dòng)著我國制造業(yè)數(shù)字化、智能化水平的提升，但是產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的原創(chuàng)性成果較少、服務(wù)型制造比例亟待提高等問題仍然突出。

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易秩序正處于裂變期，1劉元春、劉曉光、鄒靜嫻：《世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與秩序進(jìn)入裂變期的中國戰(zhàn)略選擇》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2020 年第1 期。美國、歐盟、日本都加強(qiáng)了技術(shù)轉(zhuǎn)移限制和對(duì)外資的審查。2018 年8 月，美國《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》和《出口管制改革法案》正式生效，擴(kuò)大了美國外資投資委員會(huì)審查的交易范圍，要求對(duì)“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的出口或國內(nèi)轉(zhuǎn)讓采取監(jiān)管措施。在中美貿(mào)易摩擦深化背景下，美國對(duì)《中國制造2025》提出了多方面的質(zhì)疑，加強(qiáng)了在先進(jìn)制造領(lǐng)域?qū)ξ覈馁Q(mào)易管制與技術(shù)封鎖。2余功德、黃建安：《美國“再工業(yè)化”的國家安全含義及其對(duì)中國的影響》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第3 期。歐盟2019年2月通過了《歐盟統(tǒng)一外資安全審查框架建議》，加強(qiáng)對(duì)外資在歐盟國家投資的審查。日本緊隨歐美，2019 年11 月通過了《外匯與外國貿(mào)易法》，擴(kuò)大了限制外商直接投資的產(chǎn)業(yè)范圍，新增了手機(jī)、電腦、軟件開發(fā)、半導(dǎo)體制造等20 個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，抬高了外資投資于日本先進(jìn)制造的門檻。

《中國制造2025》與發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造戰(zhàn)略在布局定位、重點(diǎn)領(lǐng)域方面存在一定的相似性，但是我國發(fā)展先進(jìn)制造的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度環(huán)境仍然存在著多方面的短板。面對(duì)主要發(fā)達(dá)國家對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移的限制，我國需要持續(xù)優(yōu)化制度環(huán)境、加快建設(shè)開放型對(duì)外經(jīng)貿(mào)新體系。十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用。先進(jìn)制造所涉及的政策與制度協(xié)調(diào)問題，與我國的改革方向具有較高的一致性，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、《外商投資法》與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的實(shí)施等一系列制度性改革，進(jìn)一步優(yōu)化了營商環(huán)境、提高了對(duì)外國投資與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)水平，有利于形成更為高效的市場競爭環(huán)境。

在《中國制造2025》戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造戰(zhàn)略的本土定制化特性，發(fā)展先進(jìn)制造不能簡單地與發(fā)達(dá)國家“對(duì)標(biāo)”或者過度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)趕超，3黃群慧：《改革開放40 年中國工業(yè)化的進(jìn)程、成就及問題》，http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=6814。而應(yīng)當(dāng)重視以先進(jìn)制造技術(shù)來推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)升級(jí)、保持低成本優(yōu)勢并且創(chuàng)建差異化競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)從“中國制造”向“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。