聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程的新進(jìn)展及其變革與前景 *

戴麗娜 鄭樂鋒

內(nèi)容提要 ｜ 聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程于2019年進(jìn)入了封閉式政府專家組和開放式工作組并行的“雙軌制”運(yùn)行階段。各界對進(jìn)程的變革既充滿了期待，也不乏憂慮。目前，其前景尚不明朗。本文從聯(lián)合國信息安全政府專家組的演進(jìn)歷程出發(fā)，對比分析了其與聯(lián)合國信息安全開放式工作組機(jī)制的異同、局限和前景，提出加強(qiáng)二者的協(xié)作，將促進(jìn)實現(xiàn)雙軌制變革的預(yù)期目標(biāo)。此外，還提出加快聯(lián)合國政府專家組進(jìn)程之外的規(guī)則制度化跟進(jìn)工作，這是突破全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程瓶頸的關(guān)鍵所在。

隨著信息通信技術(shù)對國際安全潛在威脅的攀升，近年來，各國呼吁加快在聯(lián)合國框架下推動網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程的聲音漸強(qiáng)。迄今為止，聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程主要有兩大主線：一是，聚焦網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭的“政治—軍事”派別；二是，針對網(wǎng)絡(luò)犯罪的經(jīng)濟(jì)派別。1[美]蒂姆·毛瑞爾：《聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的出現(xiàn)：聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全》，《互聯(lián)網(wǎng)全球治理》，中央編譯出版社，2017 年。2019 年，聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程出現(xiàn)了重大變革。根據(jù)聯(lián)合國大會（General Assembly）授權(quán)，本輪進(jìn)程除繼續(xù)召集第六屆聯(lián)合國信息安全政府專家組（UN GGE）2前五屆政府專家組全稱為“從國際安全的角度來看信息和電信領(lǐng)域發(fā)展的聯(lián)合國政府專家組”（The United Nations Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security），2019 年第六屆全稱為“從國際安全的角度來看推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為的聯(lián)合國政府專家組”（The United Nations Group of Governmental Experts on Advancing Responsible State Behavior in Cyberspace in the Context of International Security），簡稱為聯(lián)合國信息安全政府專家組（UN GGE）。外，還增設(shè)了一個開放式工作組（UN OEWG）3全稱為“從國際安全的角度來看信息通信技術(shù)發(fā)展的聯(lián)合國開放式工作組”（The United Nations Open-Ended Working Group on Developments in the Field of ICTs in the Context of International Security），簡稱為聯(lián)合國信息安全開放式工作組（UN OEWG）。和一個開放式政府間專家特別委員會（OECE）4全 稱 為“The Open-Ended ad hoc Intergovernmental Committee of Experts”，隸屬于聯(lián)合國大會第三委員會，其第一次會議將于2020 年8 月召開。。其中，OECE 只有起草《聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》一個任務(wù)，5United Nations General Assembly, Countering the Use of Information and Communications Technologies for Criminal Purposes, A/RES /74/401, 2019.在本文撰寫時尚未展開活動，而且屬于經(jīng)濟(jì)派別，故本文將不對其作更多分析。下文將主要分析兩個關(guān)系密切、同屬于“政治—軍事”派別的第六屆UN GGE和第一屆UN OEWG。二者的職責(zé)相似，但運(yùn)作模式不同，故也被業(yè)界稱為“雙軌制”。國家政府、非政府組織以及專家學(xué)者等各方自開始便對“雙軌制”進(jìn)程褒貶不一。目前第一屆UN OEWG 已接近尾聲，為更全面和深入地探究和推動聯(lián)合國框架下“政治—軍事”派別網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程，本文將在梳理UN GGE 演進(jìn)歷程的基礎(chǔ)上，比較分析第六屆UN GGE 和第一屆UN OEWG 的異同、局限和前景，并提出若干關(guān)于推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程的思考。

一、UN GGE 的演進(jìn)歷程

UN GGE 是全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則最重要的多邊進(jìn)程，主要職責(zé)是根據(jù)聯(lián)合國授權(quán)，對信息通信技術(shù)領(lǐng)域現(xiàn)存和潛在可能對國際安全產(chǎn)生威脅的問題展開深入研究，并提出相關(guān)建議，旨在促進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任行為規(guī)范、全球網(wǎng)絡(luò)安全政策或網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的形成。截至2020 年6 月，聯(lián)合國已授權(quán)組建了六屆UN GGE，本文根據(jù)其發(fā)展特征將演進(jìn)歷程劃分為三個階段：

（一）第一階段（1998—2008）：艱難萌芽，緩慢起步

雖然直到2004 年，UN GGE 才首次正式獲得聯(lián)合國的組建授權(quán)，但相關(guān)的決議草案早在1998 年就已由俄羅斯提出。自那時起，信息通信技術(shù)領(lǐng)域的安全問題就已被提上了聯(lián)合國的議程，且隨后每年都有一份相關(guān)決議在第一委員會通過，1參見聯(lián)合國大會第53/70、54/49、55/28、56/19、57/53號決議。故本文將進(jìn)程起源追溯至1998 年。由于美國的強(qiáng)力抵制，UN GGE的誕生極為艱難，初期發(fā)展較為緩慢。盡管在2004 年組建了第一屆，但專家組最終未能形成共識性成果報告。

UN GGE 誕生的一個重要時代背景是，全球互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量自20 世紀(jì)90 年代中期開始呈指數(shù)級增長，并且信息通信技術(shù)開始出現(xiàn)被用于不符合維護(hù)國際穩(wěn)定與安全宗旨的跡象。自1996 年起，美國參謀長聯(lián)席會議2美國參謀長聯(lián)席會議（United States Joint Chiefs of Staff），是由美國海陸空各軍種指揮官組成的機(jī)構(gòu)，主要職能是協(xié)調(diào)各軍種之間的合作。就開始著手制定代號為“JointPub3-13”的《聯(lián)合信息作戰(zhàn)指令》3Joint Doctrine for Information Operations, http://www.c4i.org/jp3_13.pdf.，并于1998 年正式頒布，該指令的主要目標(biāo)是將信息技術(shù)應(yīng)用到軍事行動中。在與美國就國際信息安全問題的雙邊總統(tǒng)聲明談判失敗后，俄羅斯于1998 年向負(fù)責(zé)裁軍和國際安全事務(wù)的聯(lián)合國大會第一委員會提交了一項關(guān)于“從國際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展”的決議草案，試圖限制信息通信技術(shù)用于軍事行動，并呼吁推動審議信息安全領(lǐng)域的現(xiàn)存威脅和潛在威脅，防止信息資源或技術(shù)濫用達(dá)到犯罪或恐怖主義目的。雖然遭到了美國政府的反對，但該決議未經(jīng)表決即獲聯(lián)合國大會通過。4United Nations General Assembly, Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, A/RES/53/70, 1998. United Nations Department for Disarmament Affairs, The United Nations Disarmament Yearbook, vol. 23, 1998, pp. 140-141.此后，關(guān)于信息安全的問題一直被列為聯(lián)合國大會的議程之一，并開始探討信息通信技術(shù)的不當(dāng)使用及其可能帶來的國際安全風(fēng)險等相關(guān)問題。但是，由于美國、澳大利亞以及歐盟國家對于“在信息通信技術(shù)背景下”進(jìn)行信息安全的討論并不熱衷，因此在1999—2004 年間，關(guān)于此項決議只是停留在各國政府的書面意見中，并沒有在聯(lián)合國大會第一委員會上進(jìn)行更深入的討論，也未有任何實質(zhì)性的進(jìn)展。5ICT for Peace, Developments in the Field of Information and Telecommunication in the Context of International Security:Work of the UN first Committee 1998-2012, 2012.

2003 年12 月8 日，聯(lián)合國大會通過第58/32 號決議，6United Nations General Assembly, Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, A/RES/58/32, 2003.要求按照公平地域分配原則于2004 年設(shè)立一個信息安全政府專家組（即UN GGE），由俄羅斯、中國、美國和英國等15 個成員國組成，研究信息安全領(lǐng)域現(xiàn)存的和潛在的威脅，以及可能的合作措施，并將研究結(jié)果向聯(lián)合國大會第60 屆會議提出報告。但是，在如何界定國家出于軍事目的利用信息通信技術(shù)所造成的威脅，以及在信息內(nèi)容（而非信息通信基礎(chǔ)設(shè)施）上是否應(yīng)該進(jìn)行安全性審查的問題上，第一屆UN GGE 存在分歧并未能達(dá)成最終報告。1United Nations Institute for Disarmament Research, Report of the International Security Cyber Issues Workshop Series, 2016.

2005 年12 月8 日，聯(lián)合國大會通過第60/45 號決議，2United Nations General Assembly, Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, A/RES/60/45, 1998.決定于2009 年成立第二屆UN GGE。但是，在2005—2008 年間，美國一直對

“從國際安全角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展”的決議草案投反對票，3ICT for Peace, Developments in the Field of Information and Telecommunication in the Context of International Security:Work of the UN First Committee 1998-2012, 2012.認(rèn)為俄羅斯欲以加強(qiáng)信息安全為由達(dá)到限制信息自由的目的。因此，盡管得到少數(shù)國家支持，但俄羅斯早期的決議草案并未獲得廣泛認(rèn)同。

綜上，從1998 年到2008 年的10 年間，雖然關(guān)于信息安全問題的討論一直在聯(lián)合國第一委員會持續(xù)著，但只組建了一屆UN GGE，且未達(dá)成協(xié)商一致的報告，進(jìn)程十分緩慢。與此同時，全球互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展，美國巨大的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢得以形成和鞏固。在此過程中，美俄博弈加劇，而規(guī)范和規(guī)則的缺失則導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間的安全態(tài)勢開始加速惡化。

（二）第二階段（2009—2018）：共識初成，爭議未決

相比第一階段，在第二個10 年，UN GGE關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的談判進(jìn)程有所加快，共組建了四屆專家組，并且從第二屆到第四屆，連續(xù)形成了三份共識性成果，對于和平利用網(wǎng)絡(luò)空間、國際法適用、網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)等核心問題達(dá)成了原則性共識。

繼2007 年愛沙尼亞遭遇大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)襲擊事件之后，2008 年格魯吉亞也發(fā)生了類似的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件，引發(fā)了國際社會對于信息安全問題的強(qiáng)烈擔(dān)憂，各國逐漸意識到因網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則缺失造成的嚴(yán)重威脅。2009 年，美國政府在國際安全問題上采取合作態(tài)度，并分別與俄羅斯和中國就網(wǎng)絡(luò)安全問題進(jìn)行了雙邊討論，形勢自此發(fā)生明顯變化。4ICT for Peace, Developments in the Field of Information and Telecommunication in the Context of International Security:Work of the UN first Committee 1998-2012, 2012.

從2009 年11 月 到2010 年7 月，第 二 屆UN GGE 共舉行了4 次會議，并達(dá)成了第一次共識報告。5United Nations General Assembly, Report of the Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Tele- communications in the Context of International Security,A/RES/65/201, 2010.該報告認(rèn)為，信息安全領(lǐng)域現(xiàn)有的和潛在的威脅是21 世紀(jì)最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一，越來越多的國家將使用信息通信技術(shù)作為戰(zhàn)略情報工具，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國家和國際安全造成了很大損害。這也表明，信息通信技術(shù)具有獨特屬性，既不專屬于民用，也不專屬于軍用。第二屆UN GGE 的一個顯著成果是呼吁各國之間加強(qiáng)對話合作，討論并建立信息通信技術(shù)的相關(guān)規(guī)則，為網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)則的不斷發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時，該報告還建議各國繼續(xù)對話，建立信任措施，幫助發(fā)展中國家加強(qiáng)能力建設(shè)，減少網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險。此后，俄羅斯、美國和中國等國之間也開始了一系列關(guān)于信息通信技術(shù)安全的雙邊對話。

2013 年6 月24 日，盡管各個國家的立場有所不同，進(jìn)展也很艱難，但第三屆UN GGE 在2010 年報告的基礎(chǔ)上，還是達(dá)成了一份具有里程碑意義的報告。1United Nations General Assembly, Report of the Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security,A/RES/68/98, 2013.該報告確認(rèn)了國際法，特別是《聯(lián)合國憲章》適用于信息通信技術(shù)的使用；并承認(rèn)“國家主權(quán)和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用于國家進(jìn)行的信息通信技術(shù)活動”，以及國家在其領(lǐng)土內(nèi)對信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)；強(qiáng)調(diào)“必須尊重《世界人權(quán)宣言》和其他國際文書所載的人權(quán)和基本自由”。同時，該報告還列舉了建立信任的幾項具體措施（CBMs），并提出了加強(qiáng)能力建設(shè)的具體建議。第三屆UN GGE 報告不僅首次提出了“負(fù)責(zé)任國家行為的規(guī)范、規(guī)則和原則”對于應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間威脅的重要性，還列出了10 條具體建議。同時，“和平網(wǎng)絡(luò)空間”的目標(biāo)也第一次出現(xiàn)在了聯(lián)合國的進(jìn)程中。第三屆UN GGE 報告中“國際法適用于信息通信技術(shù)的使用”的原則主要迎合了西方國家的外交目標(biāo)，借此推動了《武裝沖突法》等適用于網(wǎng)絡(luò)空間；而報告中的“主權(quán)原則”則是中國、俄羅斯等國的外交目標(biāo)。不過，對于“國際法如何適用于信息通信技術(shù)的使用”，各方仍存在很大分歧。2ICT for Peace Foundation, Baseline Review ICT-Related Processes and Events Implications for International and Regional Security（2011-2013）, 2014.

2014 年，第四屆UN GGE 由15 個成員國擴(kuò)大到了20 個成員國，其中增加了南半球國家的數(shù)量。2015 年7 月22 日，第四屆UN GGE在前兩次報告基礎(chǔ)上又向前推進(jìn)了一步。3United Nations General Assembly, Report of the Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security,A/RES/70/174, 2015.2015年報告對“國際法如何適用于信息通信技術(shù)的使用”進(jìn)行了闡述：強(qiáng)調(diào)主權(quán)平等原則；通過和平手段解決國際爭端；不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨立進(jìn)行武力威脅或使用武力；尊重人權(quán)和基本自由；不干涉他國內(nèi)政等原則同樣適用于網(wǎng)絡(luò)空間。除再次確認(rèn)“各國對其領(lǐng)土內(nèi)的信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施擁有管轄權(quán)”外，報告還聲明了人道原則、必要性原則、相稱原則和區(qū)分原則等既定的國際法律原則。同時，報告提出11 項“自愿的非約束性國家負(fù)責(zé)任行為規(guī)范、規(guī)則和原則”供聯(lián)合國全體成員國審議，還列出了詳盡的建立信任措施的清單，其中包括共享威脅信息、保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，以及加強(qiáng)在雙邊、區(qū)域、多邊基礎(chǔ)上的多層次國際合作等措施。此外，上述三份報告都指出了國家、私營部門和民間社會之間的協(xié)作對于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全與穩(wěn)定的重要性。

作為聯(lián)合國框架下制定網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的重要平臺，上述三屆UN GGE 的成果報告都得到了國際社會的認(rèn)可，并產(chǎn)生廣泛積極的影響。2010 年報告確立了網(wǎng)絡(luò)安全的國際談判議程，呼吁國際社會開展工作，制定負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范、建立信任措施以及在全球基礎(chǔ)上加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)。2013 年報告確立了《聯(lián)合國憲章》、國際法和國家主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間的國際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范框架，并通過推翻“互聯(lián)網(wǎng)是全球公域”錯誤觀點改變了討論網(wǎng)絡(luò)空間的政治背景。2015 年報告擴(kuò)大了2013 年報告在準(zhǔn)則、國際法適用和建立信任措施方面的工作，并且聯(lián)合國呼吁各成員國應(yīng)根據(jù)報告中提出的建議使用信息通信技術(shù)。此外，2015 年二十國集團(tuán)（G20）安塔利亞峰會公報也認(rèn)可了第四屆UN GGE 的成果報告，尤其確認(rèn)了國際法，特別是《聯(lián)合國憲章》適用于信息通信技術(shù)的使用，并強(qiáng)調(diào)所有國家應(yīng)當(dāng)承諾遵守負(fù)責(zé)任的國家行為規(guī)范。4G20 Leaders’ Communiqué Antalya Summit, https://www.consilium.europa.eu/media/23729/g20-antalya-leaders-summitcommunique.pdf.

2017 年6 月，第五屆UN GGE 卻未能如期達(dá)成共識性報告，“直接原因是有關(guān)國家在國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間的有關(guān)問題（特別是自衛(wèi)權(quán)的行使、國際人道法的適用以及反措施的采取等）上無法達(dá)成一致”，1黃志雄：《網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范：源起、影響和應(yīng)對》，《當(dāng)代法學(xué)》2019 第33 期。而“根本原因是各國就網(wǎng)絡(luò)空間軍事化、傳統(tǒng)軍事手段與網(wǎng)絡(luò)攻擊之間的關(guān)系存在根本分歧”。2徐培喜：《米歇爾VS. 米蓋爾：誰導(dǎo)致了UN GGE 全球網(wǎng)絡(luò)安全談判的破裂？》，《信息安全與通信保密》2017 年第10 期。這些分歧也表明網(wǎng)絡(luò)安全國際規(guī)則制定進(jìn)入了深水區(qū)。事實上，彼時國家出于間諜或軍事目的進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)行動已變得更加突出，一些國家效仿美國發(fā)展了專門的軍事網(wǎng)絡(luò)部隊，增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)進(jìn)攻能力，而這一緊張局勢正是隨著第五屆UN GGE 的失敗得以浮出水面。3Daniel Stauffacher, UN GGE and UN OEWG: How to Live with Two Concurrent UN Cybersecurity Processes, https://ict4peace.org/activities/ict4peace-at-the-jeju-peace-forum-how-tolive-with-two-concurrent-un-cybersecurity-processes/.關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)則的討論，既涉及法律，也涉及戰(zhàn)略、政治和意識形態(tài)的差異，而第五屆UN GGE 未能達(dá)成最終成果報告，在一定程度上反映了UN GGE 進(jìn)程已經(jīng)高度政治化，降低了各國對于網(wǎng)絡(luò)空間達(dá)成國際性共識的信心，從而轉(zhuǎn)向?qū)で髤^(qū)域性協(xié)議。此外，網(wǎng)絡(luò)空間碎片化的國際規(guī)范也將使非國家行為體的作用越來越重要。4Anders Henriksen, The End of the Road for the UN GGE Process: The Future Regulation of Cyberspace, https://academic.oup.com/cybersecurity/article/5/1/tyy009/5298865.

（三）第三階段（2018年至今）：雙軌并行，前景不明

2017 年，第五屆UN GGE 無果而終，曾使網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定進(jìn)程一度陷入僵局。與此同時，關(guān)于UN GGE 模式弊端的指責(zé)亦日益高漲。鑒于UN GGE 現(xiàn)有共識成果已獲得較為廣泛的認(rèn)可，其在推動網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程中仍被寄予厚望，何去何從一直備受關(guān)注。在未能就單一進(jìn)程達(dá)成協(xié)議之后，俄羅斯和美國分別向聯(lián)合國大會第一委員會提出關(guān)于新進(jìn)程的單獨建議。5United Nations Department for Disarmament Affairs,The United Nations Disarmament Yearbook, vol. 43, 2018 Part II, https://unoda-web.s3.amazonaws.com/wp-content/uploads/2020/02/en-yb-vol-43-2018-part2.pdf.直到2018 年12 月，聯(lián)合國大會以109 票贊成、45 票反對、16 票棄權(quán)，通過了俄羅斯提出的第73/27 號決議草案，6United Nations General Assembly, Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, A/RES/73/27, 2018.并決定設(shè)立一個開放式工作組（UN OEWG）。其研究議題主要包括：信息安全領(lǐng)域現(xiàn)有的以及潛在的威脅；負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范、規(guī)則和原則；建立信任措施和能力建設(shè)；在聯(lián)合國框架下建立廣泛參與的定期對話機(jī)構(gòu)的可能性，以及國際法如何適用于信息通信技術(shù)的使用等。同時，聯(lián)合國大會以139 票贊成、11 票反對、18 票棄權(quán)，通過了美國提出的第73/266 號決議草案，7United Nations General Assembly, Advancing responsible State Behaviour in Cyberspace in the Context of International Security, A/RES/73/266, 2018.決定于2019 年繼續(xù)成立新一屆政府專家組（UN GGE），研究議題主要包括：負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范、規(guī)則和原則；建立信任措施和能力建設(shè)，以及國際法如何適用于信息通信技術(shù)的使用等。至此，聯(lián)合國“政治—軍事”派別的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)入了一個“雙軌制”運(yùn)行的新階段。然而，UN GGE 和UN OEWG 各有利弊，加之地緣政治博弈日趨激烈，二者能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)仍存在很大的不確定性。

二、第六屆UN GGE 和第一屆UN OEWG 對比分析

自2019 年開始，聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)則進(jìn)程在UN GGE 和UN OEWG 兩種機(jī)制下分別有序展開了新一輪推進(jìn)工作。UN GGE 和UN OEWG 均隸屬于聯(lián)合國大會第一委員會，由聯(lián)合國裁軍事務(wù)辦公室承擔(dān)秘書處職能，它們都不是專職機(jī)構(gòu)，而是以聯(lián)合國授權(quán)形式組建的專家組。核心任務(wù)都是討論和制定網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)范，通過對話協(xié)商會議形成共識文件，為成員國提供行為指南，但成果報告對于成員國而言都不具強(qiáng)制約束力。二者在參與方式、日程安排和議題設(shè)置等方面存在一些差異。

（一）參與比較

UN GGE 的會議是封閉式會議，不發(fā)布任何會議摘要。在成員國的選擇上，聯(lián)合國安全理事會常任理事國均有席位，其他名額則按照公平地域分配原則，由聯(lián)合國裁軍事務(wù)辦公室進(jìn)行分組分配。目前，成員國總名額已從最初的每屆15 個增加到了每屆25 個，但每屆成員國名單均有變化，并不固定。根據(jù)歷屆參與情況統(tǒng)計，六屆UN GGE 共覆蓋到44 個國家，相對于UN OEWG，成員國覆蓋范圍還相對較小，代表性也較為有限，這也是UN GGE 一直被詬病的重要原因之一。為此，第六屆UN GGE 也采取了彌補(bǔ)措施，如就特定問題與非盟、歐盟、東盟、美洲國家組織以及歐洲安全與合作組織等區(qū)域組織進(jìn)行協(xié)商，與非成員國舉行非正式咨詢會議。

此外，從參與者身份來看，早期UN GGE的參與者以具有信息安全技術(shù)背景的專家居多，少數(shù)為外交背景人士。隨后，具有軍備控制或防擴(kuò)散經(jīng)驗的專家越來越多，大多數(shù)都具有外交背景，純技術(shù)背景專家所占比例越來越少。同時，在最近幾屆中，法律顧問陪同現(xiàn)象也較為普遍。1United Nations Institute for Disarmament Research, Report of the International Security Cyber Issues Workshop Series, 2016.因此，一些智庫認(rèn)為，具有外交背景人員增多難免會將本國的政治立場和利益帶入UN GGE 談判，從而增加了達(dá)成共識的難度。

表1. 2004—2019年UN GGE參與情況統(tǒng)計

表2. 2004—2019年各國參與UN GGE次數(shù)統(tǒng)計

表3. UN GGE和UN OEWG運(yùn)作機(jī)制比較

圖1. UN GGE和UN OEWG日程安排比較

相比之下，UN OEWG 則向所有主權(quán)國家開放，實行申請制參與方式，允許聯(lián)合國所有成員國參與。同時，通過閉會期間的非正式交流會議吸納來自企業(yè)、學(xué)術(shù)界以及非政府組織等多利益相關(guān)方參與交流。2019 年9 月第一次實質(zhì)性會議約有80 個代表團(tuán)參與發(fā)言，2Josh Gold, The First Ever Global Meeting on Cyber Norms Holds Promise, But Broader Challenges Remain, https://www.cfr.org/blog/first-global-meeting-cyber-norms.在同年12 月的多利益相關(guān)方非正式咨詢會議上，有114 個非政府組織和近100 個國家政府代表參與交流。3Josh Gold, A Multistakeholder Meeting at the United Nations Could Help States Develop Cyber Norms, https://www.cfr.org/blog/multistakeholder-meeting-united-nations-could-helpstates-develop-cyber-norms.

（二）日程比較

第一屆UN OEWG 在屆期內(nèi)舉行三次實質(zhì)性會議，日程安排先于第六屆UN GGE 開始，但由于新冠肺炎疫情影響，其日程也相應(yīng)向后延期，計劃與第六屆UN GGE 同時向第76 屆聯(lián)合國大會提交最終報告。第六屆UN GGE 屆期內(nèi)舉行四次實質(zhì)性會議，閉會期間將與聯(lián)合國成員國舉行兩次非正式協(xié)商會議。

第一屆UN OEWG 的會議日程安排有兩項具有開創(chuàng)意義的舉動：一是，該會議實行申請制參與方式，首次允許所有成員國參與討論國際安全背景下的信息通信技術(shù)發(fā)展問題；二是，相較于聯(lián)合國框架下的信息社會世界峰會（WSIS）和互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF），2019 年12 月的非正式咨詢會議為企業(yè)、學(xué)術(shù)界和非政府組織等多利益相關(guān)方直接參與聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定的工作，提供了近距離平臺；三是，其日程安排相較于第六屆UN GGE 而言，閉會期間的非正式交流會議更多，能使參與者更加充分地討論交流，但由于UN OEWG 的成員國數(shù)量較多，分歧相應(yīng)也更多，需要更多的時間進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（三）議題比較

第六屆UN GGE 和第一屆UN OEWG 議題涉及的內(nèi)容既有聯(lián)系，又有區(qū)別。二者議題都包含“負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范、規(guī)則和原則”、“建立信任措施”和“能力建設(shè)”三個方面。但相較而言，第一屆UN OEWG 的議題更為寬泛，它還將在“國際法如何適用于信息通信技術(shù)的使用”、“建立聯(lián)合國框架下廣泛參與的定期對話機(jī)制的可能性”，以及“保障全球信息系統(tǒng)安全的相關(guān)國際概念”等方面進(jìn)行討論。而從本輪 UN GGE 名稱變動可初步推斷其議題將更為聚焦，第六屆聯(lián)合國信息安全政府專家組全稱中的“信息和電信領(lǐng)域發(fā)展”已替換為“推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為”，故國家行為體在網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)則將是第六屆UN GGE 的核心議題。

從上述比較可以看出，UN GGE 和UN OEWG 各有長短：在參與方式上，封閉式的UN GGE 可以在一定程度上確保專家組充分闡述意見，但也因缺乏必要的透明度而引起各種揣測；而UN OEWG 則對聯(lián)合國所有成員國開放，因而具有更廣泛、更民主、更透明、更多元、更包容等特征。在決策效率上，UN GGE 參與者數(shù)量有限，討論更容易深入，也更容易形成共識；而UN OEWG 更廣泛的參與則可能意味著更多的分歧，不僅是國家之間的分歧，也包括不同利益相關(guān)方之間的分歧。在成果文件的國際影響方面，UN OEWG 由于參與國家數(shù)量多，可能具有更廣泛的帶動效應(yīng)，既包括國家層面，也包括非政府組織、私營企業(yè)和公民社會等多利益相關(guān)方。

三、“雙軌制”進(jìn)程現(xiàn)狀與前景展望

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間所面臨的來自國家和非國家行為體的惡意使用行為仍呈上升態(tài)勢。聯(lián)合國大會同時授權(quán)組建第六屆UN GGE 和第一屆UN OEWG 充分體現(xiàn)了對網(wǎng)絡(luò)安全問題的重視，同時，也表明聯(lián)合國擬在推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程方面投入更多的精力。

（一）第一屆OEWG進(jìn)展情況

第一屆UN OEWG 議程已接近尾聲。從參與情況和多方反饋來看，總體評價較為積極。按照原計劃，第一屆UN OEWG 將于2020 年9 月在第75 屆聯(lián)合國大會上提交成果報告。但由于受到新冠肺炎疫情的影響，最后一次正式會議（即能否取得共識性成果的關(guān)鍵會議）將推遲至2021 年春季舉行，而提交最終報告的截止日期也延至第76 屆聯(lián)合國大會。此外，除了在2020年6 月舉行第一次非正式線上會議外，工作組在2020 年9 月到2021 年1 月間還計劃舉行第二次和第三次非正式線上會議，主要討論國際法如何適用于信息通信技術(shù)的使用、定期機(jī)構(gòu)對話、建立信任措施以及能力建設(shè)等議題。1United Nations, Chair’s Letter on Extending the Mandate of the OEWG, https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/06/200605-oewg-chair-letter-on-extending-mandate.pdf.

根據(jù)聯(lián)合國第一屆UN OEWG 官網(wǎng)顯示，4月中旬報告初稿書面意見反饋階段已截止，共有60 多個國家、政府間組織、非政府組織、私營企業(yè)等對第一屆UN OEWG 報告初稿做出了書面評議。從這些評議可以看出，正如當(dāng)初反對者所顧慮的，各方分歧確實比較多。例如，美國認(rèn)為少數(shù)國家提出的逐步發(fā)展國際法的建議，包括制定關(guān)于各國使用信息通信技術(shù)的具有法律約束力的文書，缺乏具體內(nèi)容，為時尚早，也不切實際。對此，歐盟也表示“不必要”。俄羅斯則強(qiáng)烈反對將政治因素納入網(wǎng)絡(luò)攻擊的溯源手段，認(rèn)為這與2015 年UN GGE 框架內(nèi)達(dá)成的協(xié)議背道而馳。同時，美、俄均對報告中提出的建立“國家實踐的全球資料庫（數(shù)據(jù)庫）”表示明確反對，認(rèn)為建立資料庫與其他國際組織的工作有重合，并且可能對國家安全造成潛在威脅。中國則認(rèn)為，草案過度強(qiáng)調(diào)“自愿的、非約束性的規(guī)范”可能會導(dǎo)致最終報告的效力下降。此外，關(guān)于多利益相關(guān)方的作用，有的國家認(rèn)為UN OEWG 是一個政府間進(jìn)程，應(yīng)該集中討論國家和政府所起的作用，而不是相反；然而，非政府組織則對報告并未充分體現(xiàn)它們的意見而表示不滿。各國代表對于報告中使用的互聯(lián)網(wǎng)“公共核心”，“超國家”、“跨境”和“跨國”關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等概念理解尚不統(tǒng)一。

根據(jù)2020 年5 月底發(fā)布的第二次報告草案，目前第一屆UN OEWG 進(jìn)程突出性的爭議主要包括：一是，關(guān)于國際法如何適用于信息通信技術(shù)使用的部分問題仍未得到充分澄清，尤其是何種信息通信技術(shù)活動有可能被視為武力威脅和自衛(wèi)權(quán)適用問題，以及有關(guān)《國際人道主義法》如何適用于武裝沖突情況下信息通信技術(shù)的問題。二是，是否需要制定一部具有法律約束力的國際文書。一些國家認(rèn)為，現(xiàn)有國際法加上反映各國共識的自愿、不具約束力的準(zhǔn)則，足以解決各國對于信息通信技術(shù)的使用問題；而另一些國家則提議制定一部具有法律約束力的文書，建立一個強(qiáng)有力的國際框架。三是，關(guān)于建立定期機(jī)構(gòu)對話的具體目的、形式以及時間性方面也產(chǎn)生了分歧。一些國家認(rèn)為，目的應(yīng)該是促進(jìn)各國之間的信息交流和指導(dǎo)方針制定，并提議在聯(lián)合國裁軍機(jī)制框架內(nèi)設(shè)立年度會議；而另一些國家則認(rèn)為，建立定期機(jī)構(gòu)對話的目的主要是進(jìn)一步談判國際文書。由于各國在建立定期機(jī)構(gòu)對話方面仍有較大分歧，工作組建議在聯(lián)合國大會第76 屆會議上再召集下一屆開放式工作組和新的政府專家組。隨后的主席信函又強(qiáng)調(diào)了舉行面對面會議的必要性，并且計劃在三次線上會議之后形成“零號報告草案”進(jìn)行再次討論。結(jié)合此前各國反饋情況來看，目前第一屆UN OEWG 的進(jìn)展不太順利，大國之間的分歧依然難以有效彌合。接下來，要想形成一份共識性成果報告，UN OEWG 主席國和各成員國仍將面臨巨大的協(xié)調(diào)和磋商壓力。

（二）第六屆UN GGE的當(dāng)前困境

目前UN GGE 議程也已過半，按原計劃將于2021 年9 月的聯(lián)合國大會提交報告。由于其會議形式為閉門，當(dāng)前官方披露的信息較為有限，故較難直接研判其進(jìn)展情況。但回顧2017年UN GGE 失敗的主要原因——“各國就網(wǎng)絡(luò)空間軍事化、傳統(tǒng)軍事手段與網(wǎng)絡(luò)攻擊之間的關(guān)系存在根本分歧”，以及結(jié)合此后美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變和全球網(wǎng)絡(luò)空間治理整體走勢分析可知，第六屆UN GGE 的磋商之路必定充滿荊棘。2017 年以來，美國通過《國家安全戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》（國土安全部）、《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略概要》（國防部）、《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》（白宮）等一系列重要文件，不僅宣告了“美國優(yōu)先”的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，同時，其網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略也呈現(xiàn)出由“威懾”到“防御”，再到“進(jìn)攻”的取向轉(zhuǎn)變。不僅美中之間、美俄之間的分歧因此加重，美國同其盟友間的互信也遭到了不同程度的破壞。一方面，美國挑起的以高科技競爭為本質(zhì)的中美貿(mào)易摩擦可能隨時會升級，而俄羅斯則為抵抗美國網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)積極展開了防“斷網(wǎng)”能力建設(shè)；另一方面，美國也沒有簽署其盟友（法國）主導(dǎo)的旨在限制攻擊性和防御性網(wǎng)絡(luò)武器的《網(wǎng)絡(luò)空間信任和安全巴黎倡議》。與此同時，國家間信任缺失加劇導(dǎo)致各國網(wǎng)絡(luò)軍備競賽呈上升態(tài)勢，相互遏制的立法趨勢正對互聯(lián)網(wǎng)的完整性造成威脅，全球網(wǎng)絡(luò)安全生態(tài)也因此面臨惡性循環(huán)的危險。上述現(xiàn)象均意味著2017 年的分歧不僅沒有緩和，反而已大大加深。這既展現(xiàn)了第六屆UN GGE要達(dá)成共識所面臨的難度，也體現(xiàn)了國際社會對共識成果的迫切需要。

（三）“雙軌制”發(fā)展前景探析

如前文所述，地緣政治的動蕩局勢、國家間信任缺失的加劇態(tài)勢，以及網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈加劇等跡象均表明全球網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)則的進(jìn)程依舊長路漫漫。無論是第一屆UN OEWG，還是第六屆UN GGE，本輪進(jìn)程的前景都不太樂觀。因而，進(jìn)一步推進(jìn)聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)空間“雙軌制”進(jìn)程，尚需在以下兩個方面做出努力：

一是處理好UN GGE 與UN OEWG 之間的協(xié)作關(guān)系。談及二者的分工與合作可能會引起部分質(zhì)疑，畢竟第六屆UN GGE 和第一屆UN OEWG 是根據(jù)美、俄提議分別授權(quán)建立的，二者之間似乎暗含著“對立”和“競爭”。但對于同為聯(lián)合國大會第一委員會下兩個有著一定淵源、同時又具有相似目標(biāo)和任務(wù)的進(jìn)程，二者需要有一定的默契，才能使聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全進(jìn)程的變革取得事半功倍的效果。因此，盡管公開文件并未明確闡述第六屆UN GGE 和第一屆UN OEWG 之間的關(guān)聯(lián)，但仍有一些積極跡象表明，二者有協(xié)作推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定進(jìn)程的可能。一方面，第一屆UN OEWG 進(jìn)程啟動之始便強(qiáng)調(diào)了UN OEWG“不是從零開始的”，并重申了UN GGE 已取得的共識，從而大大加快了UN OEWG 進(jìn)度；另一方面，在運(yùn)作機(jī)制設(shè)計上，二者具有一定優(yōu)勢互補(bǔ)的特征。具有透明、民主、包容性特征的第一屆UN OEWG 日程原計劃先行結(jié)束，其間充分暴露的問題和分歧可為第六屆UN GGE 提供借鑒和參考，便于具有集中制特征的UN GGE 及時調(diào)整策略，推進(jìn)共識成果的形成。此外，二者唯有分工協(xié)調(diào)才能避免“已經(jīng)復(fù)雜的進(jìn)程變得更加復(fù)雜”，1Daniel Stauffacher, UN GGE and UN OEWG: How to live with two concurrent UN Cybersecurity processes, https://ict4peace.org/activities/ict4peace-at-the-jeju-peace-forum-how-to-live-with-two-concurrent-un-cybersecurity-processes/.同時防范分歧擴(kuò)大化風(fēng)險，從而提高“雙軌制”的效率，避免因任務(wù)交叉而導(dǎo)致重復(fù)工作。因而，鑒于兩個工作組成員的巨大差異性，建立主席對話協(xié)調(diào)機(jī)制尤為必要。

二是正確認(rèn)識UN GGE 與UN OEWG 機(jī)制的性質(zhì)。一直以來，在全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進(jìn)程中，UN GGE 承載了國際社會過多的期望，這可能導(dǎo)致外界誤將其視為進(jìn)程的終點，反而阻礙了進(jìn)程的實質(zhì)性推進(jìn)。事實上，無論是UN GGE還是UN OEWG，它們只是根據(jù)聯(lián)合國授權(quán)，對信息和電信領(lǐng)域發(fā)展過程中出現(xiàn)的可能對國際安全產(chǎn)生威脅的新問題進(jìn)行初步的研究并提出建議，然后再由大會采取行動。其報告建議本身對成員國并不具有強(qiáng)制約束力，目前，雖然已經(jīng)有三屆專家組已達(dá)成共識報告，但更廣泛的機(jī)構(gòu)仍未就相關(guān)問題開始多邊協(xié)定談判，或采取任何行動。違反報告共識的惡意行為并沒有得到有效制止，也沒有任何的制裁機(jī)制。因此，我們不僅需要積極關(guān)注和推進(jìn)UN GGE 和UN OEWG 的進(jìn)展，還需要考慮推動后續(xù)進(jìn)程。與此同時，隨著網(wǎng)絡(luò)安全威脅形勢日益緊迫，在聯(lián)合國框架下設(shè)立有效的常設(shè)機(jī)制也需盡快提上日程，以持續(xù)加快推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)安全進(jìn)程。