土地審批放權(quán)，大城市建設(shè)用地增加嗎

國務(wù)院《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》提出“改革土地管理制度，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)”，業(yè)內(nèi)普遍稱其為“土地新政”。這一新政對(duì)土地制度改革以及房地產(chǎn)行業(yè)將會(huì)有何影響，這是不是意味著土地要松綁了，耕地紅線可能不要了，城市要重走“攤大餅”的老路？究竟該如何解讀“土地新政”，特別是其對(duì)城市建設(shè)用地的影響呢？本刊特約幾位業(yè)內(nèi)專家對(duì)此進(jìn)行探討。

1土地審批放權(quán)，治理模式的轉(zhuǎn)變

近日，國務(wù)院在其網(wǎng)站公布了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡稱為“《決定》決定”），提出“改革土地管理制度，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)”，業(yè)內(nèi)普遍稱它為“土地新政”。有的媒體認(rèn)為，決定的發(fā)布意味著土地要松綁了，耕地紅線可能不要了，城市要重走“攤大餅”的老路，這是在變相為房地產(chǎn)用地松綁。另外，針對(duì)《決定》提出的“增加各省及直轄市、省會(huì)城市等建設(shè)用地規(guī)模”，有媒體認(rèn)為，這表明“三大核心城市群、成渝都市圈等建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量將增加”等。究竟該如何解讀“土地新政”，特別是其對(duì)城市建設(shè)用地的影響呢？

此次“土地新政”，主要有兩方面的重點(diǎn)內(nèi)容：一方面，對(duì)普通農(nóng)用地（非永久基本農(nóng)田）轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，下放到省級(jí)，即“將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”;另一方面，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)試點(diǎn)，下放到8個(gè)省級(jí)政府，即“試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”，而首批改革試點(diǎn)城市為，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶8省市，試點(diǎn)期限為1年。

要明確的是，該《決定》決定體現(xiàn)了黨的十八大、十九大以來，關(guān)于“加快轉(zhuǎn)變政府職能”“順應(yīng)資源承載空間形勢(shì)變化”等治理模式的重大精神，是一項(xiàng)重大的改革措施。首先，黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面正確履行政府職能”的新架構(gòu)，明確進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，重構(gòu)中央地方關(guān)系，最大限度減少中央對(duì)微觀事務(wù)的管理，以轉(zhuǎn)變政府職能，并輔助“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，構(gòu)建公共財(cái)政制度和服務(wù)型政府;其次，黨的十九大以來的多次會(huì)議，明確了“中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”，以中心城市為龍頭的城市群代表了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的基本趨勢(shì)，要增強(qiáng)中心城市和城市群的資源承載能力。

2土地審批放權(quán)，有法律依據(jù)

該決定并不是突如其來或者憑空產(chǎn)生的一項(xiàng)政策，而是新版《土地管理法》具體的貫徹落實(shí)，或者是新版《土地管理法》的實(shí)施細(xì)則。首先，非基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)下放，就是按照《土地管理法》第44條第3款、第4款的規(guī)定，即“對(duì)國務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市，在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計(jì)劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”，以及“對(duì)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。

其次，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)試點(diǎn)下放，則是《土地管理法》第44條第2款“永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)的”，以及第46條“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）永久基本農(nóng)田;（二）永久基本農(nóng)田以外的耕地，超過35公頃的;（三）其他土地超過70公頃的”規(guī)定，通過國務(wù)院試點(diǎn)授權(quán)8省市批準(zhǔn)，既可以認(rèn)為是一個(gè)改革試驗(yàn)突破，其實(shí)也是提高治理能力的一個(gè)體現(xiàn)。而且，《決定》中也規(guī)定，“國務(wù)院將建立健全省級(jí)人民政府用地審批工作評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評(píng)估結(jié)果，對(duì)試點(diǎn)省份進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)省份，國務(wù)院將收回委托”。

因此，在某種程度上來說，并不意味著永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，要求的條件就下降了，而是通過授權(quán)，使8個(gè)城市的政府和規(guī)劃自然資源局在審批方面，更能在因城施策的基礎(chǔ)上，因地制宜，依法辦事，把好永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的關(guān)口。同時(shí)，審批效率要更高，管理要更加精細(xì)化。同時(shí)，還安排了“淘汰機(jī)制”，按照“連續(xù)排名靠后”將被收回委托的考核原則。這將大大激發(fā)各城市的積極性和負(fù)責(zé)任的精神，有利于發(fā)揮和調(diào)動(dòng)其積極性，

再次，國務(wù)院在放權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)了管理職能，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照法律、行政法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，嚴(yán)格審查把關(guān)，特別要嚴(yán)格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的用地，切實(shí)保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權(quán)進(jìn)一步授權(quán)或委托。

3省級(jí)政府用地自主，可以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容

眾所周知，基于人口體量（2019年達(dá)到14億）、發(fā)展階段（仍是發(fā)展中國家）、城鎮(zhèn)化進(jìn)程（從60%到80%的城鎮(zhèn)化增長階段）、吃飯問題、糧食安全、增長模式（各地方政府“土地依賴”的外延式增長正在向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變）等綜合考慮，我國實(shí)施最嚴(yán)厲的土地管理制度及用地“三大原則”：珍惜和合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地基本國策沒有改變;生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線仍是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線;在國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、用途管制約束下，建設(shè)用地重點(diǎn)在挖存量，控增量。

在權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)等的改革背景下，事權(quán)逐步向市區(qū)縣等基層和微觀下放（比如各地推進(jìn)的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”）。那么，省級(jí)政府宏觀調(diào)控的職能、監(jiān)測管理的職能就要強(qiáng)化。在最嚴(yán)格的土地管理制度下，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，實(shí)質(zhì)上壓實(shí)省級(jí)政府的土地調(diào)控和監(jiān)測責(zé)任，本質(zhì)上還是要讓“地盡其用、地盡其利”，促進(jìn)最為科學(xué)合理的土地利用，服務(wù)最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，如重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛(wèi)生應(yīng)急等公共事業(yè)用地需求。

此前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)“非農(nóng)”建設(shè)用地，耕地超過35公頃，或其他土地超過70公頃，如果要審批，就得上報(bào)到國務(wù)院。以后，對(duì)普通農(nóng)用地，各省直接審批;對(duì)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，上述8個(gè)省市以后就不用上報(bào)到國務(wù)院了，可以直接在省內(nèi)審批。一直以來，城市政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的主體責(zé)任，但用地卻要層層上報(bào)、層層審批。國家考慮的是，耕地紅線和糧食安全，自然審批要“慎之又慎”。但對(duì)于省級(jí)政府來說，既了解地市用地需求問題，還具有落實(shí)重大項(xiàng)目（特別是公共設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目）的主導(dǎo)權(quán)和推進(jìn)責(zé)任。現(xiàn)在，將權(quán)力給到省里，無疑在破解項(xiàng)目用地“落地難”和“落地慢”，解決項(xiàng)目報(bào)批和落地，具有了激勵(lì)相容的效果。

對(duì)普通農(nóng)用地下放，業(yè)內(nèi)的爭議比較小，因是在為守住“18億畝紅線”，土地利用規(guī)劃仍舊由國家審批，劃定城市開發(fā)邊界等“三道閥門”的約束下，授權(quán)給各省市執(zhí)行，問題并不會(huì)太大。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，國務(wù)院是把權(quán)力“委托”給8個(gè)省市。要注意的是，“授權(quán)”和“委托”這兩個(gè)字不一樣，授權(quán)是把權(quán)力讓渡，而委托則是權(quán)力還在國務(wù)院手上，有期限地給8個(gè)試點(diǎn)省市（試點(diǎn)的時(shí)效是一年）。試點(diǎn)期限里，表現(xiàn)得好可以繼續(xù)試用（比如嚴(yán)守三條紅線、土地集約節(jié)約效果好，地均產(chǎn)值提高，區(qū)域生態(tài)和農(nóng)民增收效果好等）;表現(xiàn)不好，授權(quán)可以收回。

4用地改革，順應(yīng)和助推“增長極”戰(zhàn)略

另外，8個(gè)試點(diǎn)城市中，包括四個(gè)直轄市——北京、上海、天津、重慶，以及長三角城市群的江蘇、浙江、安徽，還有粵港澳大灣區(qū)的廣東。眾所周知，這8個(gè)試點(diǎn)城市都是快速工業(yè)化、城市化的地區(qū)，多數(shù)城市外圍的近郊甚至遠(yuǎn)郊，早已深度參與了城市化和工業(yè)化，但用地還停留在集體土地階段。由于土地利用違反了用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房、村級(jí)工業(yè)園區(qū)等違法違規(guī)用地、低效低密度用地泛濫。無論是提高用地效率，還是合理推進(jìn)城鄉(xiāng)用地一體化，抑或本地農(nóng)民分享城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，增加收入等，這樣的用地模式都是不合理的。

另外，我國的增長戰(zhàn)略，已經(jīng)從區(qū)域均衡增長轉(zhuǎn)向都市圈為代表的“增長極”階段，上述8個(gè)試點(diǎn)省市，也是未來我國重要的“增長極”。如圖l所示，從近年來的人口流向來看，這8個(gè)省市是常住人口最多、人口流入最多的區(qū)域。2019年12月，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表重要文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新要求，即尊重客觀規(guī)律，產(chǎn)業(yè)和人口要向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，形成幾個(gè)能夠帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)以及一些重要的城市群，在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。

未來，這8個(gè)省市（京滬紓解人口，構(gòu)建大都市圈）仍將是常住人口最多，流人最多的區(qū)域。根據(jù)國家的部署，為了提高中心城市、都市圈的資源承載能力，要改革現(xiàn)有的土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。在國土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地確權(quán)頒證基本完成的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。要使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。

另外，這些省市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、中心城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，但因規(guī)劃、交通、生態(tài)等弊端，特別是土地城市化與用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃，節(jié)奏不一致，導(dǎo)致局部過度膨脹，大城市病嚴(yán)重。將外同早已城市化、工業(yè)化的集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將高度集中的資源、人口和產(chǎn)業(yè)，在空間上重新布局，將有利于紓解城市病。另外，“增長極”戰(zhàn)略下，中心城市集聚資源，并以輻射效應(yīng)帶動(dòng)外圍發(fā)展，基本路徑就是要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡。由此，土地、戶籍、轉(zhuǎn)移支付等配套政策要完善，才能提高城市群承載能力，促進(jìn)遷移人口穩(wěn)定落戶;而且，也需要增強(qiáng)軌道交通、通信網(wǎng)絡(luò)、市政管網(wǎng)、城市停車場、大型住區(qū)等方面的建設(shè)。這些增量空間需求，除了舊改盤活，近郊、遠(yuǎn)郊集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是一個(gè)可行路徑。

5辯證看待土地審批放權(quán)和增加建設(shè)用地的關(guān)系

目前，東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和大倫敦都市區(qū)等世界知名城市群，以較強(qiáng)的綜合承載能力集聚全球創(chuàng)新要素，引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。值得注意的是，這些都市圈內(nèi)部的農(nóng)用地已經(jīng)很少，甚至沒有了，比如東京都市圈。但在我國，即便是北京和上海，依然保留了大量的農(nóng)用地。截止到2018年，北京市耕地面積2200平方公里，約占全市土地的l3%;上海市耕地面積1800平方公里左右，約占全市土地的三分之一。如果城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)由省級(jí)政府統(tǒng)籌以后，基于省級(jí)政府調(diào)控職能，推進(jìn)重大項(xiàng)目落地，建設(shè)用地指標(biāo)跨省調(diào)劑，就可以推進(jìn)了。

比如，拿上海和黑龍江相比較，顯然上海土地單位面積的產(chǎn)值會(huì)更高。但是，因?yàn)閯澏ǔ鞘羞吔?，耕地和生態(tài)紅線不能碰，上海沒有了增量空間，怎么辦？如果上海可以調(diào)整用地指標(biāo)了，上海也想要使用更多的土地指標(biāo)用來建設(shè)工廠或是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，那就可以向黑龍江購買使用土地的指標(biāo)。上海把這些購買來的土地指標(biāo)用來蓋寫字樓和商場，可以創(chuàng)造更多的產(chǎn)值，而黑龍江再在人口凈流出的下轄市縣，將廢棄或低效的產(chǎn)業(yè)用地，復(fù)墾為耕地或生態(tài)用地。與此同時(shí)，黑龍江也礙了一大筆錢，可以把這個(gè)錢用來補(bǔ)充社保資金，蓋學(xué)校、造建醫(yī)院等，讓城市和農(nóng)村發(fā)展得更好，這就是集聚中走向平衡的發(fā)展路徑。

當(dāng)然，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批權(quán)下放以后，直線思維和看待，部分農(nóng)用地會(huì)加速轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從而增加這8個(gè)省市的建設(shè)用地規(guī)模。但是，并不意味著這8個(gè)省市的建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)就會(huì)立馬增加。因?yàn)橥ㄟ^城市總規(guī)、國家審批的土地利用規(guī)劃，多數(shù)城市的邊界被劃定了，比如京滬中長期規(guī)劃都明確要“減量發(fā)展”。土地審批權(quán)下放的同時(shí)，責(zé)任也下放，權(quán)責(zé)對(duì)等，目的是激活省級(jí)政府的主觀能動(dòng)性。用地審批權(quán)下放，地方存量優(yōu)化、通盤考慮的空間擴(kuò)大了，當(dāng)年建設(shè)用地指標(biāo)，可通過已參與工業(yè)化的集體土地，順勢(shì)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地來實(shí)現(xiàn)。

不過，對(duì)于建設(shè)用地總規(guī)模的控制，城市必須要通過內(nèi)部“增減掛鉤”、市域或省域“增減掛鉤”來實(shí)現(xiàn)。不管如何，城市、省域的騰挪空間增加了，可以在更大的范圍實(shí)現(xiàn)土地利用、耕地和生態(tài)保護(hù)，提高單位土地產(chǎn)值;再有，部分農(nóng)用地可轉(zhuǎn)為城郊村集體建設(shè)用地，讓農(nóng)民更充分地分享城市發(fā)展的紅利，比如可以發(fā)展觀光旅游、建設(shè)租賃住房等。這樣，整個(gè)城市的空間彈性和容納度就會(huì)明顯提升，建設(shè)用地得到更加合理的安排，審批權(quán)下放齣目的也就達(dá)到了。作者簡介：李宇嘉，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院住房政策研究中心主任助理，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，

研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)金融與房地產(chǎn)政策。