軌道交通建設(shè)與城市外圍城鎮(zhèn)發(fā)展的互動模式研究
——以上海為例

樊鴻偉 汪思慧 FAN Hongwei, WANG Sihui

0 引言

軌道交通自誕生以來就表現(xiàn)出對城市空間延伸和對城市體系構(gòu)建的導(dǎo)向作用，同時其又對站點所涉區(qū)域存有較強的依賴性[1]。反觀特（超）大城市的發(fā)展歷程，軌道交通在其中扮演了舉足輕重的角色?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》結(jié)合城市空間提出構(gòu)筑公交優(yōu)先的多層次、多模式交通體系，著力提高骨干交通網(wǎng)絡(luò)對空間體系優(yōu)化的引導(dǎo)能力?！镀謻|新區(qū)軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃方案優(yōu)化研究》提出“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”的總體理念。

同時，在“經(jīng)濟新常態(tài)”背景下，隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的有序推進，城市化進程全面加速，隨之出現(xiàn)新的交通供需矛盾[2]。上海作為最早啟動軌道交通建設(shè)的城市之一，在新一輪城市總體規(guī)劃功能、空間要求下，如何平衡交通與城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，形成發(fā)展合力，解決現(xiàn)有問題，完成發(fā)展目標(biāo)，是擺在我們面前的新課題。

1 TOD相關(guān)理論研究綜述

在特（超）大城市交通支撐體系中，公共交通特別是軌道交通系統(tǒng)起到了關(guān)鍵性作用，為城市規(guī)模的增長提供了一種可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。1993年，Peter Calthorpe明確提出以公共交通為導(dǎo)向的規(guī)劃理論的定義、類型等核心內(nèi)容。其中TOD社區(qū)的構(gòu)建模式概括來講，是以公共交通站點為中心，周邊土地功能混合、高強度高效利用，從內(nèi)而外形成圈層式布局，依次為商業(yè)辦公、開放空間和居住。此后，國內(nèi)外學(xué)者針對軌交站點周邊區(qū)域開發(fā)，重點研究了TOD建設(shè)指導(dǎo)原則[3]、“3D”規(guī)劃原則[4]等基本理論方法和技術(shù)策略，優(yōu)化提出“5D”規(guī)劃原則（密度、設(shè)計、多樣性、交通換乘距離、目的地可達性），并對影響TOD經(jīng)濟、社會、環(huán)境等效能的因素展開分析研究。總體而言，目前的理論以針對軌道交通站點周邊一定開發(fā)區(qū)域為主，案例實踐上也較多應(yīng)用在單個項目區(qū)域，較少從城鎮(zhèn)差異特征與交通需求關(guān)系層面出發(fā)。

本文突破單個站點TOD區(qū)域研究，拓展至城鎮(zhèn)發(fā)展視角，通過分析上海浦東新區(qū)現(xiàn)行唯一一條貫穿南北的軌交線路——軌道交通16號線（以下簡稱“16號線”）與站點所在的中心城外各鎮(zhèn)之間的相互關(guān)系，探討軌交建設(shè)與城市外圍城鎮(zhèn)發(fā)展定位的互動模式。

2 浦東新區(qū)軌道交通與城鎮(zhèn)體系建設(shè)

2.1 浦東新區(qū)軌道交通體系

截至2019年6月，浦東新區(qū)共有軌道交通線路12條（含磁懸浮、在建14、18號線），現(xiàn)狀運營線路長度為257.8 km，運營站點為102座（換乘站不重復(fù)統(tǒng)計）。浦東地區(qū)日均進站量約157萬人次，占全市軌道交通日均進站客流的23%。城市綜合交通“三網(wǎng)”初步建成，網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，將有力支撐浦東進一步發(fā)展。

但從總體規(guī)模與線路布局兩方面來看，浦東地區(qū)軌道交通體系建設(shè)仍顯不足，浦東新區(qū)運營線路長度僅占全市的36.8%。浦東新區(qū)中心城（指浦東新區(qū)外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域）軌交線網(wǎng)密度為0.49 km/km2，僅為浦西中心城的74%；軌交站點周邊600 m范圍覆蓋面積約為29%，僅為浦西的69%。而對于浦東新區(qū)中心城外，特別是原南匯地區(qū)，軌交建設(shè)從線路建設(shè)速度到布局優(yōu)化均更為滯后，具體表現(xiàn)在以下方面。

（1）現(xiàn)狀線路與站點數(shù)量不足。從申通官網(wǎng)數(shù)據(jù)看，現(xiàn)狀浦東中心城外有軌交線路6條（含磁懸浮、在建14、18號線），運營站點數(shù)約24座（換乘站不重復(fù)統(tǒng)計）。從數(shù)據(jù)比較來看，一是浦東新區(qū)中心城外站點數(shù)量僅占浦東新區(qū)總運營站點數(shù)的23.5%，中心城外與中心城內(nèi)之比為1.0: 3.3。二是站點600 m覆蓋率，中心城外與中心城內(nèi)之比為1.0: 12.0。

表1 浦東新區(qū)中心城外現(xiàn)狀軌道交通線路情況

（2）現(xiàn)狀軌交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理?？傮w來看，浦東新區(qū)軌交網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)為外延式，內(nèi)部服務(wù)不足，現(xiàn)狀僅軌交11、16號線、磁懸浮全線位于浦東新區(qū)內(nèi)，其余線路均為跨區(qū)線路。另外，浦東新區(qū)中心城外軌交網(wǎng)絡(luò)密度僅為0.1 km/km2，遠低于中心城。軌交線路長度方面，主要服務(wù)浦東新區(qū)中心城外的軌交16、18號線長度在50 km左右。根據(jù)相關(guān)理論研究，超長線路會給軌交系統(tǒng)選型、運營組織帶來困難。同時，軌交9、11號線長度為10 km左右，較短線（指長度小于15 km的線路）不能滿足出行需求，影響客流量和運營效益[5]（見表1）。

（3）規(guī)劃新建軌交線路有明顯側(cè)重的區(qū)域?！笆奈濉逼陂g，浦東新區(qū)中心城外軌交線路規(guī)劃增加3條，站點數(shù)僅增加約6座（換乘站不重復(fù)統(tǒng)計）。從線路走向與服務(wù)區(qū)域來看，主要針對浦東新區(qū)重點開發(fā)區(qū)域（外高橋、金橋、張江）、濱江區(qū)域（陸家嘴、世博）及機場樞紐，而對于中心城外，特別是原南匯區(qū)域各城鎮(zhèn)近期并無新增線路意向。

2.2 浦東新區(qū)城鎮(zhèn)體系

在發(fā)展過程中，浦東城鎮(zhèn)體系逐漸形成了多點并舉的發(fā)展格局，但各節(jié)點區(qū)域發(fā)展差異也較為明顯。浦東新區(qū)中心城發(fā)展勢頭迅猛，規(guī)模和吸引力強大，外圍新城和新市鎮(zhèn)發(fā)展速度不理想，難以對中心城形成足夠強的反磁力效應(yīng)。但同時新城、新市鎮(zhèn)中個別節(jié)點區(qū)域正在逐漸培育之中，因此新城、城鎮(zhèn)之間的規(guī)模等級差距正在拉開。

具體來看，浦東新區(qū)中心城已從當(dāng)初的沿黃浦江南北發(fā)展逐漸向東、向南推進，現(xiàn)已基本建設(shè)完畢，發(fā)展規(guī)模超出規(guī)劃預(yù)期。例如高橋、高行、金橋、張江、北蔡、三林等鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)建設(shè)已基本與周邊街道連成一片，形成了較為完整的城市化地區(qū)，集鎮(zhèn)概念日趨弱化。

浦東新區(qū)中心城外各區(qū)域建設(shè)進程快慢不一，其中鄰近中心城或由傳統(tǒng)集鎮(zhèn)發(fā)展而來的重點鎮(zhèn)，以及由于受到相關(guān)政策推動（如產(chǎn)業(yè)集群、公共中心、大型居住社區(qū)建設(shè)等因素）的新城，相比其他鎮(zhèn)建設(shè)速度較快，前者包括周浦鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)等，后者包括臨港新片區(qū)等。而其他各鎮(zhèn)由于缺乏新的核心動能，主要還是依托市政類基礎(chǔ)設(shè)施項目、土地出讓經(jīng)營性項目建設(shè)被動推進城鎮(zhèn)化，發(fā)展速度相對緩慢，經(jīng)濟與社會效益相對較低。

3 浦東新區(qū)軌道交通建設(shè)和外圍城鎮(zhèn)開發(fā)互動問題解析

本文將軌道交通體系與城鎮(zhèn)體系發(fā)展現(xiàn)狀結(jié)合，以此分析各地區(qū)不同發(fā)展特征導(dǎo)致的對軌道交通建設(shè)需求的差異化，進一步獲悉二者交互所產(chǎn)生的問題的根源。筆者認為，就中心城而言，與軌交之間構(gòu)建起了一種較為良性的互動關(guān)系，軌交的引入提供了準(zhǔn)時、高效的交通出行選擇，起到人口集散、緩解地面交通壓力的巨大作用，同時為中心城吸納資源提供了有效的交通支撐，得以進一步挖掘與發(fā)揮其土地價值；而中心城各類要素的高度集聚也為軌道交通的運營效率提供了保障，使得二者的總體效能最大化。就中心城外區(qū)域而言，二者之間主要呈現(xiàn)一種被動追隨、弱互動的狀態(tài)。

3.1 人口分布廣使線路增設(shè)成本巨大

根據(jù)上海2019年統(tǒng)計年鑒，2018年末浦東新區(qū)常住人口為555萬人，其中中心城內(nèi)常住人口約有350萬人（面積約270 km2，常住人口密度約為12 963人/km2），中心城外區(qū)域常住人口約205萬人（面積約1 130 km2，常住人口密度約為1 814人/km2）。從浦東新區(qū)常住人口密度來看，中心城外區(qū)域明顯低于中心城內(nèi)，街鎮(zhèn)級差可達24 922人/km2。從浦東新區(qū)人口分布來看，中心城外區(qū)域人口空間分布較為分散、集聚度不高。因此，增加軌交線路鋪設(shè)及站點數(shù)量以提升軌交服務(wù)覆蓋面積所需成本較高。

3.2 要素吸引力低使軌交交通效率低下

上海經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末浦東新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)總產(chǎn)值12 734億元，其中僅陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)產(chǎn)值就達6 000億元左右，占據(jù)半壁。根據(jù)高峰小時通勤OD分析，中心城內(nèi)人行交通流量明顯高于中心城外。同時，根據(jù)手機信令數(shù)據(jù)，中心城外夜間人口多于日間人口，呈現(xiàn)出中心城內(nèi)偏就業(yè)、中心城外偏居住的特征。由此可見，浦東新區(qū)中心城內(nèi)崗位數(shù)量與密度高，而中心城外已顯示出作為人口疏解導(dǎo)入?yún)^(qū)域的特點，但由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏、就業(yè)密度低導(dǎo)致明顯的鐘擺效應(yīng)，軌交線路運營效率低下（見圖1）。

3.3 中心城外軌道交通與城鎮(zhèn)發(fā)展系統(tǒng)認知缺乏

目前，軌道交通建設(shè)與中心城外圍區(qū)域之間的關(guān)系主要分為兩種：一是在疏解中心城目的下的軌交帶動新區(qū)域開發(fā)，二是以外圍城鎮(zhèn)發(fā)展需求為導(dǎo)向的軌交建設(shè)。在上海市實踐中發(fā)現(xiàn)，這兩種訴求下的軌交與外圍城鎮(zhèn)整體正向效應(yīng)既有明顯提升的，也有發(fā)揮不明顯的。究其原因，一定程度上可歸咎于缺乏機制保障，較難形成政府、軌道交通建設(shè)與運營主體、開發(fā)商等相關(guān)主體間的良性聯(lián)動，正如圖2所示，難以保障軌交站點與毗鄰片區(qū)整體開發(fā)品質(zhì)，較難推動軌道交通與外圍城鎮(zhèn)土地利用的一體化發(fā)展[6]。另外，單就規(guī)劃層面而言，對于軌道交通所起作用的判斷，對于城鎮(zhèn)發(fā)展條件、交通需求與發(fā)展目標(biāo)的合理制定，以及對兩者之間產(chǎn)生的相互影響都缺乏系統(tǒng)科學(xué)的分析與認識。這也使得規(guī)劃的落地性與實現(xiàn)度偏弱。

4 軌道交通建設(shè)與外圍城鎮(zhèn)發(fā)展的互動模式

4.1 國內(nèi)外案例經(jīng)驗

國際特（超）大城市在發(fā)展歷程中大量使用軌道交通，以引導(dǎo)城市開發(fā)、緩解城市問題?？傮w而言，線路站點與周邊區(qū)域的開發(fā)關(guān)系在TOD框架基礎(chǔ)上有所發(fā)展以適應(yīng)地區(qū)特質(zhì)，大致可細分為交通供給引導(dǎo)型、社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)型和城市經(jīng)營整合型3種類型。

以美國馬薩諸塞州阿靈頓郡、日本多摩田園都市和中國香港3個典型城市為例（見表2），其軌道交通與城鎮(zhèn)建設(shè)之間由于地理位置關(guān)系、出發(fā)點各不相同，采取的建設(shè)手段與配套機制各有特色。

這些軌道交通引入時間較長的城市，對于軌道交通與城市功能之間的相互關(guān)系有著更深刻的理解，為應(yīng)對城市不同發(fā)展階段的不同需求，形成并采取了更具有針對性的互動模式。

從共性角度來看，特（超）大城市在外圍城鎮(zhèn)鋪建軌道交通主要目的是支撐、保障城市可持續(xù)地發(fā)展，并在項目初始就展開整體性、系統(tǒng)化的規(guī)劃。一方面可以補充、構(gòu)建市內(nèi)完整的交通網(wǎng)絡(luò)，滿足城市人口全方位的公共出行需求；另一方面起到調(diào)節(jié)優(yōu)化城市空間、功能結(jié)構(gòu)，提升資源配置能力與城市運行效能的作用。

從特性角度來看，美國阿靈頓郡的城市管理體系以及地理特征使其更關(guān)注于軌道交通站點的差異化發(fā)展。日本多摩新城是為解決東京都市圈中心區(qū)過高的人口集聚度，通過配建完善的公共服務(wù)設(shè)施來引導(dǎo)人口向外圍疏解。中國香港同樣是出于疏解中心城人口與交通壓力的目的，其更為關(guān)注市場參與，提倡高密度、高復(fù)合的開發(fā)，以及就業(yè)崗位的提供。

因此，軌道交通建設(shè)與城鎮(zhèn)發(fā)展互動模式的設(shè)置，除需考慮軌道交通建設(shè)所帶來的共性輻射效能之外，也應(yīng)對城市發(fā)展階段、結(jié)構(gòu)特征有所認知。而站點區(qū)域具體采取哪種互動模式更應(yīng)綜合考量幾個主要因素，包括線路站點的交通目標(biāo)、以區(qū)位為代表的TOD效能區(qū)發(fā)展條件、區(qū)域乃至城市自身發(fā)展的訴求等。

4.2 互動模式下TOD效能區(qū)定位類型

參考國際上軌道交通站點的輻射范圍，一般認為能夠發(fā)揮TOD效能的區(qū)域為站點周邊半徑400—800 m（步行5—15 min的距離）的空間范圍（面積0.5—2.0 km2）[10]。其定位功能主要有節(jié)點導(dǎo)向和場所導(dǎo)向兩種分類體系。節(jié)點導(dǎo)向的分類依據(jù)車站的交通功能，主要通過車站類型如車站標(biāo)高、運營形式、客流量大小等來劃分。而場所導(dǎo)向的分類主要依據(jù)站點服務(wù)地區(qū)的城市主要場所。從對站點地區(qū)土地開發(fā)引導(dǎo)的角度，場所導(dǎo)向為主的功能性分類更加適宜，其優(yōu)點在于能夠較好地指導(dǎo)站點地區(qū)土地使用規(guī)劃與土地開發(fā)[11]。本文以場所導(dǎo)向為基礎(chǔ)，結(jié)合節(jié)點導(dǎo)向，對TOD效能區(qū)域進行類型劃分。

圖1 現(xiàn)有軌交線網(wǎng)與浦東新區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系示意圖

圖2 16號線周浦東站與新場站周邊現(xiàn)狀開發(fā)情況

表2 國內(nèi)外典型城市軌交建設(shè)與外圍城鎮(zhèn)發(fā)展互動模式

場所導(dǎo)向方面，對處于不同區(qū)位及功能定位下軌道交通站點所對應(yīng)的TOD效能區(qū)進行分類與功能分析，可以大致劃分為6種類型，包括：（1）城市中心，作為城市級交通樞紐、綜合公共中心，以商業(yè)、辦公功能為主，高強度、高復(fù)合開發(fā)；（2）城市副中心/新城中心，作為城市或新城次級中心，交通與服務(wù)配套完善，提供大型商業(yè)設(shè)施，高強度開發(fā)；（3）地區(qū)級公共中心，作為中心鎮(zhèn)或?qū)ｍ椆δ軈^(qū)公共中心，提供公交換乘、服務(wù)配套，一定強度開發(fā)；（4）特殊控制區(qū)，位于或毗鄰歷史街區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)，保證交通可達性，限制或控制建設(shè)；（5）交通設(shè)施用地（主要指車輛段），與交通設(shè)施綜合設(shè)置其他功能，關(guān)注環(huán)境與安全，中低強度開發(fā)；（6）一般地區(qū)，強調(diào)構(gòu)建步行體系，完善交通網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)配套。

節(jié)點導(dǎo)向方面，軌交站點分類參考住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年發(fā)布的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》（以下簡稱“《設(shè)計導(dǎo)則》”），根據(jù)站點的重要性以及服務(wù)范圍和特點等將站點劃分為6類，分別為樞紐站（A類）、中心站（B類）、組團站（C類）、特殊控制站（D類）、端頭站（E類）與一般站（F類）。其中，樞紐站與中心站一般為城市級，前者承擔(dān)城市內(nèi)外交通轉(zhuǎn)換功能，后者通常有多條軌交線交匯。組團站一般為區(qū)域級，多條軌交交匯或為軌交公交換乘節(jié)點。特殊控制站一般位于或毗鄰歷史街區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等特殊區(qū)域，采取特殊控制。端頭站為軌交線路起終點，與車輛段、公交樞紐結(jié)合。一般站為上述站以外的軌交站點。

通過將TOD效能區(qū)所在城市場所特征與站點類型進行交叉復(fù)合式分析梳理，形成表3所列的幾種主要定位類型。

4.3 互動模式下TOD效能區(qū)功能配置

根據(jù)級差地租理論，原則上TOD效能區(qū)功能配置遵循核心區(qū)以商業(yè)、辦公功能為主，向外布局公共服務(wù)以及居住功能，布局上提倡復(fù)合混合，開發(fā)強度上呈現(xiàn)圈層式遞減規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，本文根據(jù)TOD效能區(qū)定位類型，給出差異化的土地開發(fā)功能配置引導(dǎo)建議（見表4）。

5 16號線與沿線中心城外典型鎮(zhèn)的互動關(guān)系

5.1 16號線概況

16號線全線位于浦東新區(qū)境內(nèi)，北起龍陽路站、南至滴水湖站，線路全長約59 km，設(shè)置13座車站，2013年底全線開通。16號線是目前浦東新區(qū)唯一主要服務(wù)原南匯地區(qū)的運營軌交線路，起到了連接外圍各鎮(zhèn)與中心城區(qū)的核心作用。

從上海地鐵官方運營數(shù)據(jù)來看，16號線鐘擺式交通特征十分顯著，工作日早晚高峰車站客流擁堵，滿載率平均超90%，而非高峰時段滿載率處于較低水平，僅為8%左右。究其原因：一是站點所處區(qū)域，特別是中心城外的周浦、航頭、新場、宣橋和惠南鎮(zhèn)實有人口數(shù)總和超80萬人，其中周浦與惠南鎮(zhèn)實有人口數(shù)超20萬人，但同時自身產(chǎn)業(yè)能級不足，當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)規(guī)模小；二是目前16號線為浦東新區(qū)原南匯地區(qū)唯一的軌交運營線路；三是線路采用3節(jié)編組，載客容量較小。

表3 TOD效能區(qū)主要定位類型

表4 TOD效能區(qū)功能配置建議

5.2 中心城外沿線典型鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

本文重點分析浦東新區(qū)中心城外典型鎮(zhèn)與16號線站點的關(guān)系，對周浦東站（周浦鎮(zhèn)）、航頭東站（航頭鎮(zhèn)）、新場站（新場鎮(zhèn)）、野生動物園站（宣橋鎮(zhèn)）和惠南站（惠南鎮(zhèn)）進行互動模式的應(yīng)用。本文的5處站點TOD效能區(qū)范圍如圖3所示。

從鎮(zhèn)域發(fā)展現(xiàn)狀（人口、服務(wù)配套、經(jīng)濟等方面）看，以上選取的5個鎮(zhèn)現(xiàn)狀總體上滯后于中心城平均水平。一是城鎮(zhèn)化進程相對較慢，整體人口密度低于全區(qū)平均水平。二是區(qū)域綜合配套水平有待加強，道路交通貫通性較一般，社會資源規(guī)劃建設(shè)滯后于人口導(dǎo)入速度，商業(yè)配套在規(guī)模與品質(zhì)上均存在缺口。三是經(jīng)濟實力不強，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱，第二產(chǎn)業(yè)分布零散、能級較低，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展強動力。

從TOD效能區(qū)現(xiàn)狀來看，基本為農(nóng)地、宅基地和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的待開發(fā)區(qū)域。除惠南鎮(zhèn)，其余4處效能區(qū)距鎮(zhèn)中心2—5 km，主要原因在于16號線中心城外線路規(guī)劃的目標(biāo)為由軌交站點帶動的TOD新片區(qū)開發(fā)，通過大規(guī)模新開發(fā)項目一方面反哺軌交建設(shè)，另一方面帶動城鎮(zhèn)新一輪發(fā)展，而并非單純服務(wù)于各鎮(zhèn)現(xiàn)有人口聚集區(qū)域。

無論是上海市城市總體規(guī)劃還是浦東新區(qū)國土空間規(guī)劃，均提出中心城外區(qū)域應(yīng)承擔(dān)中心城產(chǎn)業(yè)、人口、服務(wù)等多方面的外溢需求，以此形成多層級的城鎮(zhèn)體系、合理的產(chǎn)業(yè)布局。結(jié)合16號線目前的運行特征以及中心城外沿線各鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀來看，距離以上目標(biāo)有著不小的差距。因此，本文希望通過軌道交通與沿線鎮(zhèn)互動模式的應(yīng)用來構(gòu)建良性的雙向促進機制。一方面能更具針對性地發(fā)揮軌交TOD效能來優(yōu)化選擇各鎮(zhèn)發(fā)展定位，有效支撐目標(biāo)的實現(xiàn)；另一方面通過職住平衡等手段優(yōu)化軌交線路的運營績效與服務(wù)水平。

5.3 中心城外軌道交通與沿線典型鎮(zhèn)互動模式應(yīng)用

應(yīng)用本文給出的互動模式框架，合理選擇TOD效能區(qū)的定位與功能配置，促使其在區(qū)域開發(fā)中發(fā)揮更有效的作用，以實現(xiàn)所在鎮(zhèn)乃至更大范圍的城市發(fā)展目標(biāo)。

圖3 16號線（中心城外線路段）與TOD效能區(qū)示意圖

首先，根據(jù)現(xiàn)有軌交線網(wǎng)規(guī)劃、浦東新區(qū)城鎮(zhèn)體系與公共中心體系規(guī)劃，依據(jù)前文站點類型劃分，明確周浦東站、航頭站和惠南站為C類組團站，新場站和野生動物園站為D類特殊控制站。

其次，應(yīng)用SWOT戰(zhàn)略矩陣，對各站點TOD效能區(qū)域的優(yōu)劣勢進行梳理，通過匹配TOD效能區(qū)內(nèi)外部條件以及站點交通目標(biāo)，對標(biāo)所在鎮(zhèn)實現(xiàn)發(fā)展定位。結(jié)合表3，綜合判斷TOD效能區(qū)的定位類型，并選擇相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略推進所在鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)落地，以此提升規(guī)劃合理性與可行性（見表5）。

（1）周浦東站所在周浦鎮(zhèn)為中心鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化水平較高，生活配套及產(chǎn)業(yè)具備一定基礎(chǔ)，位于張江科學(xué)城范圍內(nèi)，同時站點與公交樞紐（含6條公交線路、P+R場地）緊密結(jié)合。因此TOD效能區(qū)定位為中心鎮(zhèn)換乘中心，采取SO增長型發(fā)展戰(zhàn)略，通過完善公交軌交換乘體系，優(yōu)化居住與社區(qū)服務(wù)，強化產(chǎn)業(yè)配套功能，提升區(qū)域整體環(huán)境與品質(zhì)，以此增強地區(qū)吸引力。

（2）航頭東站所在航頭鎮(zhèn)為一般鎮(zhèn)，發(fā)展建設(shè)速度較慢，產(chǎn)業(yè)能級低，站點與公交樞紐結(jié)合，且站點TOD效能區(qū)可開發(fā)用地充足。為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加快城市功能搭建，TOD效能區(qū)定位為專項功能區(qū)組團中心，采取WO扭轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，近遠期相結(jié)合，近期以完善軌交站點與公交換乘區(qū)域環(huán)境為主，遠期為引入龍頭企業(yè)構(gòu)建較高能級產(chǎn)業(yè)社區(qū)預(yù)留戰(zhàn)略空間。

（3）新場站所在的新場鎮(zhèn)為全國特色小鎮(zhèn)，雖產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)一般，但歷史文化資源豐富，因此TOD效能區(qū)定位為歷史風(fēng)貌類特殊控制站，采取ST多種經(jīng)營型發(fā)展戰(zhàn)略，利用古鎮(zhèn)外圍成片可開發(fā)土地與其形成聯(lián)動，強化文化休閑、歷史特色基因，提升區(qū)域整體知名度。

（4）野生動物園站所在宣橋鎮(zhèn)為一般鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)弱，但具有一定旅游資源，同時外部迪士尼樂園的存在更強化了旅游休閑屬性，因此TOD效能區(qū)定位為風(fēng)景名勝類特殊控制站，采取SO增長型發(fā)展戰(zhàn)略，與周邊旅游資源形成聯(lián)動關(guān)系，圍繞休閑旅游、時尚創(chuàng)意進行區(qū)域一體化打造，形成旅游消費目的地。

（5）惠南站所在惠南鎮(zhèn)為中心鎮(zhèn)，發(fā)展基礎(chǔ)良好，鎮(zhèn)域經(jīng)濟水平較高，但土地資源相對緊缺，站點所在的鎮(zhèn)中心區(qū)域功能有待挖掘與完善，因此TOD效能區(qū)定位為中心鎮(zhèn)公共中心，采取WT防御型發(fā)展戰(zhàn)略，以復(fù)合高效利用土地為主要目標(biāo)，提供公交軌交換乘服務(wù)以及品質(zhì)型多樣化的城市空間。

在TOD效能區(qū)的定位與發(fā)展戰(zhàn)略指引下，提出相應(yīng)的開發(fā)策略，并應(yīng)用功能配置框架建議，進一步落實具體功能與空間規(guī)模。如表6所示，以主要功能加輔助功能的形式構(gòu)成該區(qū)域的功能組合框架，同時給出空間建設(shè)的引導(dǎo)意見，以期更好地滿足所在鎮(zhèn)發(fā)展所需的相關(guān)功能與空間載體。

6 總結(jié)與啟示

本文通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)中心城外軌交線網(wǎng)存在線網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，線路數(shù)、站點數(shù)、線路密度與覆蓋率低，以及運營效率不佳等問題。同時發(fā)現(xiàn)線路站點途經(jīng)的中心城外各鎮(zhèn)也存在發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展目標(biāo)差距較大，人口密度、經(jīng)濟密度等各類要素指標(biāo)偏低的問題。本文對TOD相關(guān)理論進行梳理后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有理論較少從城鎮(zhèn)差異特征與交通需求角度出發(fā)進行研究，因此無法很好地解釋為何在浦東新區(qū)的中心城外區(qū)域，軌交線網(wǎng)布局對疏解中心城壓力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及通過TOD新片區(qū)開發(fā)帶動城鎮(zhèn)發(fā)展等目標(biāo)的優(yōu)化效應(yīng)并不顯著?；诖耍疚尼槍壗慌c外圍城鎮(zhèn)之間如何創(chuàng)造良性互動模式展開研究，從規(guī)劃層面對軌道交通效能、城鎮(zhèn)發(fā)展條件與交通需求，及兩者之間產(chǎn)生的相互影響開展系統(tǒng)科學(xué)的分析與歸納，以此增強規(guī)劃的落地性與實現(xiàn)度。

表5 SWOT分析下TOD效能區(qū)定位與發(fā)展戰(zhàn)略選擇

表6 TOD效能區(qū)功能配置與空間建設(shè)建議

（1）互動模式下合理選擇TOD效能區(qū)定位類型與發(fā)展戰(zhàn)略。著眼于整個軌道交通網(wǎng)絡(luò)化的有機聯(lián)系、符合站點等級與功能特征。同時結(jié)合所在區(qū)域與城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人文歷史、自然資源等發(fā)展優(yōu)劣勢條件，相互作用之下科學(xué)合理選擇TOD效能區(qū)的定位及發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）遵循TOD開發(fā)原則并在市場規(guī)律下豐富規(guī)劃策略工具。本文總結(jié)了互動模式下TOD效能區(qū)功能配置建議，在符合TOD基本開發(fā)原則情況下，深挖土地價值，結(jié)合市場規(guī)律，落實具體規(guī)劃策略與空間建議，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)，以期能夠平衡好規(guī)劃前瞻性與可行性之間的關(guān)系。

（3）適度創(chuàng)新土地利用模式以提高軌交與區(qū)域開發(fā)綜合效益。除應(yīng)用規(guī)劃手段外，建議進一步構(gòu)建實施保障機制，適度創(chuàng)新土地利用模式，明確主體以達到軌道交通站點與周邊區(qū)域一體化、全流程的規(guī)劃設(shè)計與開發(fā)建設(shè)，真正實現(xiàn)軌交運營與周邊區(qū)域綜合效益的優(yōu)化提升。