探討取水許可制度、水資源論證制度在水資源管理中的作用

郭利榮

摘要：取水許可制度是水資源管理的一項重要內容，其實質是運用行政管理水制度，加強水資源的統(tǒng)一管理、開發(fā)及保護。而水資源論證是水資源管理中貫徹落實科學發(fā)展觀、促進人與自然和諧發(fā)展的一項重要舉措。本文對取水許可制度、水資源論證制度在水資源管理中的作用進行了論述。

關鍵詞：水資源論證;取水許可制度;水資源;作用

取水許可制度及水資源論證制度是水資源管理的兩項基本制度，水資源論證制度體現(xiàn)了水行政主管部門對水資源的科學規(guī)劃及合理利用。而取水許可反映了水行政主管部門對取用水戶取水的行政化管理，為區(qū)域水資源調配決策提供依據。隨著社會的發(fā)展及經濟水平的進步，對水資源的需求不斷增加，取水許可及水資源論證的重要性日益突出。

一、水資源論證同取水許可證制度關系的界定

正確處理水資源論證制度與取水許可制度關系的原則是，取水許可制度的實施應以水資源論證為決策依據，但水資源論證的范圍不應限于依法辦理取水許可的項目，凡是取用水資源的行為，無論是否需辦理取水許可，都需開展水資源論證。該原則的實質是強調擴大水資源論證制度的作用，全面符合此項目制度的立法原意。在這項立法上體現(xiàn)了為要設立水資源論證審批于取水許可審批這兩項行政許可，并不違反實施行政許可的便民、高效原則。因水資源論證與取水許可是功能并不相同的兩項行政許可事項，但這并非對同一行為同時設立兩項行政許可。水資源論證的內容主要是判斷經濟社會發(fā)展的水資源需求是否能得到保障及對水資源條件的影響。若經過論證，認為水資源供給可保證社會經濟發(fā)展的需求，并且開發(fā)利用水資源不會對當?shù)厮Y源條件帶來較大影響，則許可項目開工建設。其作用主要是為了項目決策服務，降低投資風險和保護水資源。但經過水資源論證的項目取得水資源審批后，并不意味著就一定能按項目所需而取用水資源。能否取用水資源及取用多少水資源，取決于該項目是否能獲取取水許可證規(guī)定的取水限額。因取水許可的作用主要是用水配額的限制和管理，確保用水總量控制，所以項目獲得取水許可證后方可取水。

二、取水許可制度、水資源論證制度在水資源管理中的作用

1、在宏觀上控制水資源配置。水資源論證對取水戶的擬取水源、取水、用水、耗水、排水量、水質等有明確規(guī)定，根據區(qū)域水資源綜合規(guī)劃、區(qū)域水功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域水質評價標準，論證取水戶提出的取、回水方案的合理性。目前，各地區(qū)對水資源量、水質、納污能力都有嚴格限制。新改擴建設項目在本區(qū)域內擬投產建設，必須要有合理的水源，需水量必須在區(qū)域水資源開發(fā)量的限度內，不得過度開采水資源量。同時，擬排水水質必須達到排污標準。此外，水資源論證項目還鼓勵取用水戶進行節(jié)水工藝改造，采用再生水、循環(huán)水等一系列節(jié)水措施節(jié)約水資源。

2、通過行政干預，提高取用水戶的節(jié)水意識。隨著社會的發(fā)展，以往粗放式取水方式逐漸被淘汰，取而代之的是節(jié)水工藝取水。通過水資源論證，可告知申請取水的取水戶在本次建設項目運行期間，可滿足項目運行日或年取水量，改善水資源利用方式，以提高節(jié)水工藝。建設項目水資源論證通過后，由行政主管部門頒發(fā)取水許可證，然后根據取水許可證的許可水量或實際年取水量收取水資源費，并根據不同取水水源和取水用途，合理劃分水資源費征收標準。實施這些措施，可提高水資源利用率，以實現(xiàn)節(jié)水意識。

3、為區(qū)域水資源規(guī)劃和配置提供數(shù)據支持。通過水資源論證及取水許可后，水行政主管部門能掌握區(qū)域水資源開采量、利用率及利用量，對該地區(qū)未來工程建設需水量有一個上限的掌握，以優(yōu)化水資源配置，從而避免了建設項目投產后的用水量短缺、用水量匱乏問題。

三、取水許可制度、水資源論證制度存在的問題

1、水資源論證項目與取水許可審批項目比例失衡。部分新改擴建項目未及時向水行政主管部門申請取水許可證，或申請取水許可證的取水戶未進行水資源論證或未填寫水資源論證表。因此，很難掌握該地區(qū)的實際開采量、利用率和利用量，這就給區(qū)域水資源規(guī)劃帶來了一定的困難。

2、取水許可審批管理技術薄弱。取水許可管理涉及不同行業(yè)的取水用戶、不同取水用途，而且取水用戶分布較廣，監(jiān)督管理工作量大。當前，雖然各級水行政主管部門比較健全，且配備了水資源管理辦公室，但大部分取水計量仍靠走訪調研、記錄和統(tǒng)計，技術和管理方法落后，信息反饋慢，工作周期長，難以滿足現(xiàn)代水資源管理需求，同時對取水設施的取用水過程情況掌握不夠。

3、水資源論證深度不夠。建設項目水資源論證是一項多學科、專業(yè)集成度高的系統(tǒng)工程，涉及水文水資源、水利工程、水生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃等多個學科，還涉及不同建設項目行業(yè)的相關專業(yè)和法律、經濟、管理等學科，面對如此復雜的水資源論證工作，現(xiàn)有水資源論證資質單位與論證人員、論證項目知識面仍存在一定差距，而且論證的創(chuàng)新方法及手段較少。許多報告中表明：對于自己熟悉的技術方面，論證有深度;而對于不熟悉和資料匱乏的，論證深度不夠。

4、很難把握取用水合理性。水資源論證主要關于以下問題：區(qū)內是否有水、建設項目取用水源是否合理、區(qū)內有多少水、項目能否給水、給水量等問題。其中，給不給用、給水量、用水方式等問題需通過合理的取用水分析來解決。建設項目水資源論證導則要求，取水必須符合國家與地方產業(yè)政策、水資源規(guī)劃分配方案、水資源管理等要求，這是給不給用的前提。另外，根據業(yè)主提供的取水方案及用水工藝，對建設項目用水流程及相關用水指標進行分析，并與區(qū)域用水指標、國內外同行業(yè)先進用水指標、用水定額進行合理對比分析，這是取水量的關鍵問題，也是水行政主管部門審批建設項目取水量的重要技術依據。但由于因對不同行業(yè)的用水工藝和用水流程缺乏了解，對國內外同行業(yè)的先進用水水平了解甚少，因此，給項目用水指標先進性判斷帶來困難。

四、完善取水許可制度、水資源論證制度的建議

1、完善水資源論證制度的法規(guī)和技術體系。盡快完善水資源論證管理的相關法規(guī)、配套規(guī)章與政策文件，規(guī)范建設項目水資源論證的行為和管理工作。針對建設項目水資源論證資質單位，出臺相應管理規(guī)定，提高從業(yè)門檻，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。另外，需進一步分行業(yè)制定水資源論證技術導則。

2、統(tǒng)一明確取水許可延續(xù)管理。開展取水許可延續(xù)評估工作，主要對取水戶延續(xù)取水事項進行復核，評估延續(xù)取水的合理性與可靠性、取退水影響、水資源監(jiān)測方案及水資源管理制度等?？芍贫ㄍ晟迫∷S可延續(xù)程序、評估方法和相關技術規(guī)范規(guī)程。另外，要加快制定和出臺取水許可延續(xù)評估辦法等，規(guī)定取水許可延續(xù)時，取水戶應組織編制取水延續(xù)評估報告，經審批單位評估核準，才予以發(fā)放延續(xù)取水許可證。

3、健全取水許可制度，全面提高水資源管理水平。要進一步貫徹落實取水許可制度，加強取水許可監(jiān)督管理工作，繼續(xù)開展取水許可計劃用水、取水許可計量取水、許可年報工作。同時，要嚴格審核發(fā)放和換發(fā)取水許可證工作，加大水資源費的征收和管理工作力度。提高規(guī)費征收率，規(guī)范使用范圍，完善建設項目水資源論證資質申請審批程序，規(guī)范資質審批，加強對資質單位、評審專家和審查機關的監(jiān)督管理。積極組織開展從業(yè)人員的培訓，提高編制報告的質量。正確處理好水資源開發(fā)利用和維護群眾利益的關系，處理好生活用水、生產用水和生態(tài)用水的關系，處理好綜合開發(fā)和單一水能開發(fā)的關系，切實維護用水戶的合法權益，從源頭上防止損害人民群眾合法權益行為的發(fā)生，把“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”落實到各項工作中。

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