當(dāng)前公安派出所消防工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘要：公安派出所是第三級(jí)消防管理工作的主體[1]，消防改革轉(zhuǎn)隸后，公安派出所開展消防工作存在的問(wèn)題日益凸顯，嚴(yán)重影響基層火災(zāi)防控效果。本文結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)公安派出所消防法制建設(shè)、制度保障、工作模式等方面進(jìn)行分析，提出相關(guān)建議，為解決當(dāng)前公安派出所消防工作發(fā)展困境提供參考。

關(guān)鍵詞：公安派出所;消防工作;問(wèn)題;對(duì)策

公安派出所開展消防工作，是法律賦予的神圣職責(zé)和應(yīng)盡義務(wù)，具有基礎(chǔ)防范、動(dòng)態(tài)管控方面的優(yōu)勢(shì)。消防改革轉(zhuǎn)隸后，受到法律法規(guī)、體制和外部環(huán)境等方面的影響，以及在人員思維習(xí)慣和水平上的內(nèi)因，公安派出所在負(fù)責(zé)消防工作上出現(xiàn)了很多問(wèn)題。所以，必須要采取合適的策略，推動(dòng)公安派出所發(fā)揮其職能作用。加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前公安派出所消防監(jiān)督管理工作，是一項(xiàng)亟待研究的重要課題。

1 公安派出所開展消防工作的必要性

1.1法律地位

2008年10月28日修訂的《中華人民共和國(guó)消防法》（2018年4月23日進(jìn)行重新修訂，以下簡(jiǎn)稱《消防法》），從法律層面明確了公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查和開展消防宣傳教育，并要求具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定。2009年9月29日修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第107號(hào)，2012年7月6日修訂為公安部令第120號(hào)），以“章、條”（第一章部分條款和第四章）的形式規(guī)定了公安派出所開展消防工作的范圍、程序、內(nèi)容[2]。截至目前，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府在《消防法》的基礎(chǔ)上頒布、修訂地方性消防法規(guī)，除《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施<消防法>辦法》中未對(duì)公安派出所做任何表述，其余各省市（自治區(qū)）均結(jié)合地區(qū)實(shí)際需要，細(xì)化了公安派出所消防工作具體內(nèi)容。同時(shí)，31個(gè)省級(jí)政府均制定了公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定和公安派出所日常消防監(jiān)督檢查單位的界定標(biāo)準(zhǔn)。

1.2當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督執(zhí)法工作體系

2018年初，中共中央出臺(tái)《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，成立中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部為國(guó)務(wù)院組成部門之一，同年11月，公安消防部隊(duì)退出現(xiàn)役，成建制劃歸到應(yīng)急管理部，與原武警森林部隊(duì)組建成國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍[3]。就消防監(jiān)督管理工作而言，新成立的應(yīng)急管理部門消防救援機(jī)構(gòu)有職權(quán)，公安派出所也保留其相應(yīng)職能。消防監(jiān)督管理工作簡(jiǎn)要分級(jí)實(shí)施體系，不包含軍事設(shè)施、礦井地下部分等特殊行業(yè)工種的消防工作及建設(shè)工程消防審驗(yàn)工作開展體系。

派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，在負(fù)責(zé)消防上，有著覆蓋面廣、對(duì)周邊熟悉、對(duì)周邊人員了解的優(yōu)勢(shì)。派出所是一個(gè)具有綜合性功能的機(jī)構(gòu)，履行消防監(jiān)督職責(zé)，可以讓消防工作更為廣泛，從而直接延伸至社區(qū)、街鎮(zhèn)、農(nóng)村牧區(qū)、九小場(chǎng)所等，打通消防安全監(jiān)管“最后一公里”，扭轉(zhuǎn)消防工作在基層“缺位”“斷層”的不利局面。

2 公安派出所消防工作發(fā)展困境

2.1法律法規(guī)不完善

《消防法》第五十三條：公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查和開展消防宣傳教育，具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》第三條第二款：公安派出所可以對(duì)居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)履行消防安全職責(zé)的情況和上級(jí)公安機(jī)關(guān)確定的單位實(shí)施日常監(jiān)督檢查。以上均使用“可以”作為授權(quán)規(guī)定，按法律語(yǔ)意分析，“可以”是選擇性用語(yǔ)，意為可為可不為，這與執(zhí)法的權(quán)威性和強(qiáng)制性有矛盾[4]，致使職責(zé)不明。

2.2體制機(jī)制不暢通

公安派出所為公安職業(yè)制，其中邊境派出所由國(guó)家移民管理局進(jìn)行垂直管理，筆者曾經(jīng)工作過(guò)的內(nèi)蒙古錫林郭勒盟、興安盟分別設(shè)有27個(gè)和13個(gè)邊境派出所，而無(wú)論是公安機(jī)構(gòu)還是邊境管理機(jī)構(gòu)均未在其工作職責(zé)中提及任何有關(guān)消防的內(nèi)容。體制的不同造成執(zhí)法程序和業(yè)務(wù)銜接相對(duì)不暢通，工作標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)差異，消防救援機(jī)構(gòu)作為消防工作的主要牽頭實(shí)施部門，不能對(duì)消防工作進(jìn)行整體把控，很多時(shí)候都是在職責(zé)范疇內(nèi)去做協(xié)調(diào)工作，影響辦公質(zhì)效。部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)已不把公安派出所消防工作納入業(yè)務(wù)考核范疇，未取消考核的地區(qū)也存在著分值占比低、考核要求不高、獎(jiǎng)懲措施不規(guī)范的問(wèn)題，加之人事任免的獨(dú)立性，導(dǎo)致公安民警在開展消防工作方面被動(dòng)應(yīng)付，削弱了基層火災(zāi)防控力度。筆者隨機(jī)調(diào)研的全國(guó)8個(gè)地區(qū)的2018和2019年度公安派出所消防監(jiān)管單位發(fā)生火災(zāi)數(shù)據(jù)及對(duì)比情況，可以看出，消防隊(duì)伍體制改革后，公安派出所消防監(jiān)管單位發(fā)生火災(zāi)的數(shù)量處于同比增長(zhǎng)的狀況。

2.3業(yè)務(wù)素質(zhì)不扎實(shí)

消防監(jiān)督管理是一項(xiàng)專業(yè)性、程序性很強(qiáng)的工作，不具備一定的專業(yè)知識(shí)，就很難開展好此項(xiàng)工作，在實(shí)際工作中，易出現(xiàn)火災(zāi)隱患查找不準(zhǔn)、法律依據(jù)引用不明、整改措施督辦不力等現(xiàn)象，開展監(jiān)督檢查過(guò)程中大多數(shù)以詢問(wèn)、聆聽為主，缺少測(cè)試、演練，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患，往往是口頭要求整改，不按規(guī)定下發(fā)制式法律文書，無(wú)復(fù)查環(huán)節(jié)，以至于工作缺乏嚴(yán)肅性。

3 公安派出所消防工作解困路徑

3.1完善公安派出所消防法制建設(shè)

《消防法》在將來(lái)修訂中要明確公安派出所“應(yīng)該”履行的消防工作職責(zé)，以強(qiáng)化公安派出所的消防執(zhí)法主體地位。要加快消防行政法規(guī)的立法工作，補(bǔ)充和細(xì)化《消防法》中的概括性、原則性法律條文，出臺(tái)《消防條例》《消防法實(shí)施細(xì)則》，制定針對(duì)公安派出所的《消防監(jiān)督管理規(guī)定》，對(duì)公安派出所消防工作的職能范圍、工作內(nèi)容、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定[5]。建議通過(guò)修訂《消防法》、行政法規(guī)、地方性消防法規(guī)，授予公安派出所消防行政處罰權(quán)、明確處罰種類，保證公安派出所開展消防監(jiān)督檢查工作的完整性，充分發(fā)揮公安執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富、群眾威信高的特點(diǎn)，嚴(yán)格查處火災(zāi)隱患和違法行為，進(jìn)而達(dá)到震懾全社會(huì)的作用;為保證執(zhí)法的規(guī)范化，設(shè)置統(tǒng)一的公安派出所消防行政處罰金額計(jì)算原則，各地再結(jié)合實(shí)際情況，科學(xué)制定配套的公安派出所行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。

3.2優(yōu)化消防工作制度保障

為保障改革轉(zhuǎn)隸期間消防案件辦理工作順利進(jìn)行，筆者現(xiàn)工作的內(nèi)蒙古興安盟消防救援支隊(duì)聯(lián)合興安盟公安局，于2019年9月制定《興安盟公安機(jī)關(guān)與消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)法協(xié)作工作程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)作規(guī)定》），先行先試對(duì)公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職能過(guò)程中不屬于其管轄的案件向消防救援機(jī)構(gòu)移送，消防救援機(jī)構(gòu)將涉嫌構(gòu)成失火罪、消防責(zé)任事故罪、行政拘留的案件依法向公安機(jī)關(guān)移送，消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)無(wú)正當(dāng)理由拒不配合或阻礙消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)行公務(wù)的，需要在公安機(jī)關(guān)配合下保障執(zhí)法行為順利實(shí)施等方面的執(zhí)法協(xié)作工作內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，并對(duì)兩部門間共同開展消防工作過(guò)程中的責(zé)任落實(shí)、考核及追究等做出明確規(guī)定。自《協(xié)作規(guī)定》印發(fā)實(shí)施至今，興安盟行政區(qū)域內(nèi)的各旗縣市公安機(jī)關(guān)與消防救援機(jī)構(gòu)共同開展案件辦理工作的相互配合程度和協(xié)作能力大幅度提升，以行政拘留案件為例，2019年9月至2020年3月，興安盟共有14人因違反消防法有關(guān)規(guī)定被行政拘留，同比上升17%。

參照以上做法經(jīng)驗(yàn)，在改革期間，可由公安機(jī)關(guān)、消防救援機(jī)構(gòu)共同研討制定工作程序協(xié)作制度、明確職責(zé)劃分，如規(guī)范工作移交的方式、程序等內(nèi)容，保證消防工作能在多部門共同負(fù)責(zé)下有序開展。統(tǒng)一規(guī)范法律文書樣式，制定示范性的消防行政執(zhí)法卷宗，做到工作開展有本可依，避免行政復(fù)議和訴訟的產(chǎn)生。在當(dāng)前消防監(jiān)督管理系統(tǒng)已全面脫離公安系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的情況下，建議規(guī)定各地各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)能夠保留至少一個(gè)可與警綜平臺(tái)對(duì)接的監(jiān)督管理系統(tǒng)，有利于公安派出所主管部門和消防業(yè)務(wù)部門共同開展動(dòng)態(tài)監(jiān)管，同時(shí)，完善公安派出所消防業(yè)務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建兩個(gè)行業(yè)系統(tǒng)間工作移交、審批流轉(zhuǎn)網(wǎng)上平臺(tái)，為工作提供便利、提升效率。采用抽樣復(fù)查、調(diào)查反饋等方式開展公安派出所消防工作的考核，以質(zhì)量評(píng)查代替以往數(shù)量評(píng)比，避免工作流于臺(tái)賬。探索在公安系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置消防技術(shù)崗位，為消防專業(yè)民警提供技術(shù)晉升渠道。

3.3探索消防工作聘用模式

探索通過(guò)向社會(huì)公開招標(biāo)等方式，把技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)的非核心工作授權(quán)委托給第三方，公安派出所承擔(dān)消防工作中行政執(zhí)法性質(zhì)的核心工作，以此吸入市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮社會(huì)非正式力量靈活、創(chuàng)新、專業(yè)等優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)國(guó)家正式力量單獨(dú)運(yùn)行時(shí)的不足，緩解公安派出所工作壓力，使其將重點(diǎn)放到消防行政執(zhí)法等核心工作上，發(fā)揮自己正式性、權(quán)威性、公正性、可靠性的優(yōu)勢(shì)，突破基層工作瓶頸。

4 結(jié)語(yǔ)

本文分析公安派出所開展消防工作的必要性，找出消防改革轉(zhuǎn)隸后公安派出所消防工作發(fā)展困境，并結(jié)合工作實(shí)際提出相關(guān)解決對(duì)策：（1）完善公安派出所消防法制建設(shè)。加快消防行政法規(guī)的立法工作，賦予公安派出所消防行政處罰權(quán)，規(guī)范行政處罰金額;（2）優(yōu)化消防工作制度保障。制定部門工作銜接制度，統(tǒng)一規(guī)范法律文書樣式，完善公安派出所消防監(jiān)督管理平臺(tái)，改革考核機(jī)制，在公安系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置消防技術(shù)崗位;（3）探索消防工作聘用模式。對(duì)公安派出所消防工作進(jìn)行科學(xué)分類，將技術(shù)性、服務(wù)性等非核心的工作授權(quán)委托于市場(chǎng)主體。

作者簡(jiǎn)介：

黃樂(lè)，興安盟消防救援支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)，中級(jí)專業(yè)技術(shù)資格，從事防火監(jiān)督工作。

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