新時(shí)代鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑探索

卞海霞

摘 要：我國(guó)的城市和農(nóng)村發(fā)展不同步，農(nóng)村發(fā)展的步伐一直滯后于城市。新時(shí)代，中央提出重塑新城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)要求。結(jié)合鹽城實(shí)際，作者通過(guò)調(diào)研，分析了新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的新?tīng)顩r新變化，研判了鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新困厄，并闡述了推進(jìn)鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系;二元矛盾;城鄉(xiāng)融合;路徑

我國(guó)的城市和農(nóng)村發(fā)展不同步，形成了明顯的二元結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村發(fā)展的步伐依然滯后于城市，而且差距有越來(lái)越大的趨勢(shì)。中央多次出臺(tái)政策，加快農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，化解城鄉(xiāng)二元矛盾，取得了良好的成效。新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新局面，城鄉(xiāng)關(guān)系也發(fā)生了新變化。

一、新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的新?tīng)顩r新變化

新時(shí)代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要把城市和農(nóng)村看成一個(gè)有機(jī)整體，通過(guò)城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、文化、社會(huì)和生態(tài)等的全面融合，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)城鄉(xiāng)共建共享。

1.重塑城鄉(xiāng)新關(guān)系

我國(guó)城鄉(xiāng)二元矛盾由來(lái)已久，中央多次出臺(tái)政策積極發(fā)展農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。早在2003年黨的十六屆三中全會(huì)上，中央就提出了“以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“新型城鎮(zhèn)化”道路、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和“鄉(xiāng)村振興”等一系列重大戰(zhàn)略思想，使得我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進(jìn)展。

但是，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問(wèn)題依然存在，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除，重塑新城鄉(xiāng)關(guān)系迫在眉睫。

2019年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》指出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，這是黨的十九大作出的重大決策部署，給鹽城市重塑城鄉(xiāng)關(guān)系帶來(lái)了前所未有的新機(jī)遇。

2.城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代意義

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，做好新時(shí)代城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的頂層設(shè)計(jì)，意義重大。這也越來(lái)越成為新時(shí)代解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大而緊迫課題，成為重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的行動(dòng)指南。

筆者認(rèn)為，鹽城市在做好頂層設(shè)計(jì)時(shí)，站位要更高遠(yuǎn)、內(nèi)涵要更深刻、政策指向更明確，充分優(yōu)化城鄉(xiāng)之間的融合滲透、良性循環(huán)和功能耦合關(guān)系。同時(shí)要通過(guò)體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新，重塑城鄉(xiāng)互補(bǔ)、工農(nóng)互促、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是破解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵抓手，又是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是拓展發(fā)展空間的強(qiáng)大動(dòng)力。這對(duì)于滿足鹽城人民不斷增長(zhǎng)的美好生活需要具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、新時(shí)代鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新困厄

從鹽城的發(fā)展實(shí)際來(lái)看，通過(guò)持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鹽城城市和農(nóng)村的發(fā)展水平均得到顯著提升，然而農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力流失嚴(yán)重、農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)水平急需提升等問(wèn)題依然是新時(shí)代困擾鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難題。

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一般是指以社會(huì)化大生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的政策，國(guó)家把重點(diǎn)放在城市工業(yè)化發(fā)展上面，整個(gè)國(guó)家形成以農(nóng)補(bǔ)工的政策制度?！俺鞘泄I(yè)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城，工業(yè)品下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”明顯等問(wèn)題，在鹽城市仍然或多或少地存在著。

改革開(kāi)放40年來(lái)的發(fā)展進(jìn)程表明，江蘇城鄉(xiāng)之間的差距在全國(guó)省、市、區(qū)中是最小的，這是歷屆江蘇省委、省政府高度重視協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)果。作為沿海城市眾多的江蘇，蘇南很重視發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，使得城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體系并駕齊驅(qū)，共同發(fā)展。但是，鹽城作為蘇北老區(qū)、農(nóng)業(yè)大市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的資源配置上，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的尖銳矛盾仍然比較突出，困擾著城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)居民收入差距較大

全國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然存在較大差異，2018年城鎮(zhèn)居民可支配收入為農(nóng)村居民的2.79倍，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中需要解決的問(wèn)題。

和全國(guó)各地類(lèi)似，鹽城市城鄉(xiāng)居民收入差距也不小。據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告：2019年，鹽城市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入38816元，比上年增長(zhǎng)8.1%;農(nóng)村常住居民人均可支配收入22258元，比上年增長(zhǎng)9.3%。從數(shù)據(jù)來(lái)看，鹽城農(nóng)村居民收入增速高于城鎮(zhèn)，增幅居于江蘇省第二，城鄉(xiāng)居民收入差距有縮小趨勢(shì)。盡管2019年城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距有所縮小，但絕對(duì)差距仍在不斷擴(kuò)大，2019年鹽城市城鄉(xiāng)居民人均收入相差額為16558元，比上年同期增加1019元。2020年第一季度，鹽城市農(nóng)村常住居民人均可支配收入8036元，雖然總量高于全國(guó)水平4641元，但是也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鹽城市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入11355元，城鄉(xiāng)居民可支配收入差距依然很大。

2019年鹽城市城鎮(zhèn)常住居民人均生活消費(fèi)支出20942元，農(nóng)村常住居民人均生活消費(fèi)支出15501元，差距更不容小覷。

3.城鄉(xiāng)公共資源配置失衡

改革開(kāi)放40多年來(lái)，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村多余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，但是與戶籍制度捆綁的城市福利資源的配置仍然沒(méi)有放開(kāi)。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在鹽城市擁有城市戶口的居民和擁有農(nóng)村戶口的廣大“農(nóng)民工”在工資、教育、醫(yī)療、保障等方面仍有很大的差別，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，在某些領(lǐng)域更加凸顯。

城鄉(xiāng)教育發(fā)展失衡，農(nóng)村低教育水平的傳統(tǒng)也限制了子女接受教育的意識(shí)。農(nóng)村學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施破舊，教職工的缺口大，導(dǎo)致農(nóng)村居民受教育水平遲遲跟不上，與城市教育形成巨大反差。城市中存在的大量農(nóng)民工子女上學(xué)難的問(wèn)題。

雖然農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立，覆蓋面顯著提升，但是保障的力度較小。城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)待遇也存在相當(dāng)大的差別。城市居民在享受的社會(huì)福利方面也比農(nóng)村居民優(yōu)越很多，除了一些涉及資金比較比較大的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老方面差異很大之外，一些無(wú)法統(tǒng)計(jì)的通訊、交通、文化體育等等方面的差距也非常大。

新時(shí)代，農(nóng)民戶籍的逐步“松綁”了，轉(zhuǎn)入城市不再困難。但是，在完成市民化的轉(zhuǎn)變中，購(gòu)房、生活、子女教育等成本疊加，使得鹽城農(nóng)民市民化成本高企，對(duì)“進(jìn)城”望而卻步。

4.城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)不暢

人是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最重要的要素。在城鄉(xiāng)二元機(jī)制的影響下，鹽城人口流動(dòng)的現(xiàn)狀是單向流動(dòng)，即人口基本上都是從農(nóng)村流向城市，從城市流入農(nóng)村的很少。

土地的二元化更是阻礙了產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素向農(nóng)村擴(kuò)散。城鄉(xiāng)二元機(jī)制下的土地制度，牽動(dòng)著鹽城城市和農(nóng)村兩個(gè)地理空間和產(chǎn)業(yè)的分布。農(nóng)村土地?zé)o法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)充分的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地被剝奪了開(kāi)發(fā)權(quán)，土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的分配嚴(yán)重不公。特別是城市房地產(chǎn)行業(yè)的大發(fā)展，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村和城市的差距，農(nóng)村普遍面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、人才和資本有效供給不足的局面。

5.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合深度不足

城鄉(xiāng)融合是城市與農(nóng)村雙向融合的過(guò)程，涉及到空間、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素的全方位融合，其中產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。

隨著城市化進(jìn)展的加快，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力外流的現(xiàn)象更加明顯。據(jù)調(diào)查，鹽城農(nóng)村的人口構(gòu)成以婦女、小孩和老人為主，農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)靠外出打工、經(jīng)商人員反哺為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的支撐。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還受到土地制約，隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張，農(nóng)村地區(qū)面積較大可支撐產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的地塊稀少，在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展和農(nóng)業(yè)同其它產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系更加難以建立。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限還對(duì)資本流入造成影響，資本的逐利性，使得資本向城市流入是常態(tài)，向農(nóng)村擴(kuò)散是非常態(tài)。歸結(jié)起來(lái)，人才、土地、資本等因素的共同作用，致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，是困擾鹽城城鄉(xiāng)融合的重大難題。

三、新時(shí)代推進(jìn)鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路徑

20世紀(jì)90年代中期，在江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮的帶動(dòng)下，鹽城市的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大變化。一是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，從根本上改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這為城鄉(xiāng)通開(kāi)一體發(fā)展創(chuàng)造了條件;二是改革的重點(diǎn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，以市場(chǎng)為取向的各項(xiàng)改革逐步展開(kāi)，城市工業(yè)企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并駕齊驅(qū)，共同在市場(chǎng)活躍;三是隨著外向型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)向農(nóng)村延伸，使得這片區(qū)域融入城市;四是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度開(kāi)始松動(dòng)，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工。這些重大變化，為新時(shí)代推進(jìn)鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打下了良好基礎(chǔ)。

1.重視城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)，優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域空間

新時(shí)代，鹽城要推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)環(huán)保設(shè)施，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，打通服務(wù)農(nóng)村的“最后一公里”。引導(dǎo)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，按照主體功能布局引導(dǎo)優(yōu)化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

要搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，包括特色小鎮(zhèn)、各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)以及創(chuàng)建城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目等。要多去國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)取經(jīng)學(xué)習(xí)，讓鹽城城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)——制度改革和政策安排盡快落地。

2.深化體制機(jī)制改革，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)公共事業(yè)同城鄉(xiāng)居民生活息息相關(guān)，也是衡量一個(gè)城市整體發(fā)展水平的重要指標(biāo)。近年來(lái)，鹽城各級(jí)黨委政府持續(xù)對(duì)農(nóng)村地區(qū)加大資金、人力的投入及治理力度，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展，文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生狀況也得到大幅提高。

新時(shí)代，鹽城要以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展促進(jìn)居住融合。加快完善農(nóng)村道路、通信、天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施，加大農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等投入，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量。大力整治農(nóng)村人居環(huán)境，全面抓好垃圾分類(lèi)、“廁所革命”等專(zhuān)項(xiàng)治理，抓好水源保護(hù)地規(guī)范化建設(shè)和水系渠系整治修復(fù)，推動(dòng)農(nóng)村景觀化景區(qū)化。

加強(qiáng)人居環(huán)境轉(zhuǎn)變。加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村景觀化景區(qū)化改造，健全水電路氣訊等基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)普惠均衡，著力塑造大美鄉(xiāng)村，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)、人居融合，構(gòu)筑美麗新鹽城。

3.有序整合要素資源，釋放城鄉(xiāng)發(fā)展活力

人才、土地和資金，這三種要素對(duì)于支撐城市和農(nóng)村的發(fā)展都至關(guān)重要。根據(jù)鹽城的發(fā)展實(shí)際，城鄉(xiāng)二元機(jī)制下城鄉(xiāng)有別的土地制度短期內(nèi)是難以改變的，資金的走向同產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，資金必然會(huì)流向農(nóng)村，只有人才是最可變的要素，也是鄉(xiāng)村振興最依賴(lài)、最需要的因素。

因此，各級(jí)黨委政府要重視人才工作，農(nóng)村地區(qū)除了持續(xù)加大基礎(chǔ)公共設(shè)施的投入力度和進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平外，還要爭(zhēng)取省、市財(cái)政的支持，完善人才引進(jìn)機(jī)制，通過(guò)提供科研基金、增加創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、無(wú)息貸款等方式解決專(zhuān)家及有志到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的人才的資金需求，并在住房、教育、醫(yī)療等方面加大政策傾斜力度，增強(qiáng)農(nóng)村留住人才的粘性。

以農(nóng)村改革持續(xù)深化促進(jìn)要素融合。深化農(nóng)村集建用地入市、宅基地三權(quán)分置、農(nóng)地征收等土地三項(xiàng)改革，建立農(nóng)村土地要素轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地資源城鄉(xiāng)優(yōu)化配置。探索擴(kuò)容農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施所有權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等抵押融資，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等擔(dān)保融資，促進(jìn)更多資金要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

4.優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐中要加強(qiáng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，用工業(yè)化思維發(fā)展農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，提高農(nóng)業(yè)附加值。

以產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。堅(jiān)持農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⑹袌?chǎng)化、品牌化“四化聯(lián)動(dòng)”，做優(yōu)做強(qiáng)鹽城特色農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

鹽城市要深化農(nóng)商文旅體等多種業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展，打造全域景區(qū)、文化體驗(yàn)、游學(xué)基地、科普教育等多元場(chǎng)景，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)生態(tài)景觀、旅游觀光、社會(huì)人文等功能，拓展農(nóng)業(yè)生態(tài)、美學(xué)、人文、經(jīng)濟(jì)和生活價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)單一經(jīng)濟(jì)價(jià)值到多元復(fù)合價(jià)值提升。

參考文獻(xiàn)：

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