行政訴訟重復(fù)起訴判斷標(biāo)準(zhǔn)的類型化建構(gòu)

張祺煒

摘? ? ? 要：行政訴訟系客觀訴訟、行政行為具有公定力、撤銷判決具有對(duì)世效力等有別于民事訴訟的獨(dú)特面向，決定了行政訴訟的制度設(shè)計(jì)不能照搬民事訴訟之理論。結(jié)合行政訴訟的獨(dú)特性質(zhì)及制度土壤，行政訴訟重復(fù)起訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以訴訟標(biāo)的為核心要素，當(dāng)事人、訴訟請(qǐng)求屬于輔助要素，在訴訟標(biāo)的相同之情形下，當(dāng)事人、訴訟請(qǐng)求不同亦可能構(gòu)成重復(fù)起訴。根據(jù)撤銷之訴、給付之訴、確認(rèn)之訴各自的訴訟標(biāo)的及既判力范圍，對(duì)重復(fù)起訴適用類型化判斷標(biāo)準(zhǔn)，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)利有效保護(hù)與司法資源有限配置之間的平衡。

關(guān)? 鍵? 詞：行政訴訟;重復(fù)起訴;訴訟標(biāo)的;既判力

禁止重復(fù)起訴制度對(duì)節(jié)約司法資源、避免矛盾判決，以及防止對(duì)方當(dāng)事人卷入不必要之紛爭均具有重要意義。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第106條規(guī)定了重復(fù)起訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求相同的“三同說”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審判實(shí)踐中存在的模糊認(rèn)識(shí)和適用爭議予以了厘清和統(tǒng)一。從單獨(dú)訴訟到多數(shù)人訴訟，從二面結(jié)構(gòu)到三面結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了現(xiàn)代訴訟中盡量利用一個(gè)訴訟程序解決相關(guān)糾紛的發(fā)展趨勢(shì)?；谝淮涡越鉀Q糾紛的理念，判決效力擴(kuò)張理論、反射效理論等得到普遍關(guān)注和研究。[1]雖然民事訴訟和行政訴訟重復(fù)起訴的法定判斷標(biāo)準(zhǔn)均為“三同說”，但基于行政訴訟系客觀訴訟、行政行為具有公定力、撤銷判決具有對(duì)世效力等特點(diǎn)，導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)于“當(dāng)事人相同”“訴訟請(qǐng)求相同”的認(rèn)識(shí)和判斷往往超越了現(xiàn)有法律制度的約束。同時(shí)，對(duì)于訴訟標(biāo)的的認(rèn)識(shí)，也因訴訟類型的不同而產(chǎn)生差異，簡單地沿用民事訴訟的“權(quán)利主張說”有時(shí)并非是最優(yōu)選擇。因此，如果嚴(yán)格適用“三同說”認(rèn)定重復(fù)起訴，可能導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)、浪費(fèi)司法資源，甚至出現(xiàn)與行政訴訟基本理論相悖的情況。

一、行政訴訟重復(fù)起訴制度概述

（一）一事不再理、重復(fù)起訴、既判力之關(guān)系

一事不再理原則發(fā)源于古羅馬時(shí)期的“訴權(quán)消耗”理論以及“一案不二訟”原則，到公元二世紀(jì)，在“一案不二訟”的基礎(chǔ)上發(fā)展出一事不再理原則，無論原告還是被告，對(duì)已經(jīng)正式判決的案件，均不得申請(qǐng)?jiān)賹?，也就是關(guān)于本案的判決一經(jīng)做出，則本案絕對(duì)地歸于消滅，古羅馬人將既決的案件不容推翻視為真理，以維護(hù)其尊嚴(yán)和穩(wěn)定，避免當(dāng)事人纏訟不休。[2]所謂既判力，是指確定的終局行政判決所裁判的事項(xiàng)即訴訟標(biāo)的，對(duì)當(dāng)事人和法院所產(chǎn)生強(qiáng)制性的約束力、通用力。既判力包括積極效果與消極效果，前者就是“防止矛盾”，要求法院在處理后訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)受前訴判決羈束，后者就是“禁止反復(fù)”，即當(dāng)事人對(duì)于已決事件不得再行爭執(zhí)。[3]既判力的禁止反復(fù)只對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生效果，而對(duì)于第三者而言，只是禁止作出與生效裁判內(nèi)容相抵觸的新的判決、裁定。

狹義觀點(diǎn)認(rèn)為，一事不再理僅指既判力。在訴愿制度上，其意義乃指：凡訴愿案件已經(jīng)合法審結(jié)或撤回者，則不僅訴愿人或其他關(guān)系人不得要求訴愿審議機(jī)關(guān)就同一事件，重新審理;即訴愿審議機(jī)關(guān)亦不得重新審議或已消滅系屬關(guān)系之訴愿案件，更為決定。[4]主流觀點(diǎn)則認(rèn)為，一事不再理包含重復(fù)起訴及既判力兩個(gè)層面，“一事不再理”原則也以訴訟系屬效力和既判力的消極作用為理論基礎(chǔ)，具體包括兩種情況：一是在訴訟系屬中，禁止當(dāng)事人再行提起后訴。二是在裁判確定后，禁止相同當(dāng)事人對(duì)相同訴訟對(duì)象進(jìn)行再次訴爭。[5]重復(fù)起訴和既判力之間存在相互交叉關(guān)系，重復(fù)起訴既可發(fā)生在訴訟系屬中，也可發(fā)生在裁判確定后，既判力則只發(fā)生于裁判確定后。法院作出裁判時(shí)，針對(duì)訴訟系屬中的重復(fù)起訴行為，只能認(rèn)定為重復(fù)起訴，而裁判確定后的重復(fù)起訴行為，則既可認(rèn)定為重復(fù)起訴，也可認(rèn)定為訴訟標(biāo)的受生效裁判所羈束。

（二）重復(fù)起訴的相關(guān)法律規(guī)定

《行訴解釋》第69條第1款規(guī)定了10項(xiàng)應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴的情形，其中第6項(xiàng)重復(fù)起訴的、第7項(xiàng)撤回起訴后無正當(dāng)理由再行起訴的、第9項(xiàng)訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的，均屬于廣義上的重復(fù)起訴行為。有觀點(diǎn)認(rèn)為，禁止撤回起訴后再行起訴，應(yīng)當(dāng)適用于下列情形：一是人民法院對(duì)案件已經(jīng)作出判決以后，原告申請(qǐng)撤訴的。二是被告自行撤銷或改變?cè)姓袨?，原告?jù)此撤回起訴的。否則，只要法院對(duì)案件在沒有作出判決前，并且相對(duì)人提起訴訟未超過起訴期限的，都不構(gòu)成重復(fù)起訴。[6]筆者認(rèn)為，《行訴解釋》第60條規(guī)定，人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予立案?；谠嬖V訟行為的正當(dāng)性、行政行為的安定性以及司法審查的嚴(yán)肅性等特點(diǎn)，原告撤訴后，就不能為同一訴訟爭議再行提起訴訟，結(jié)合《行訴解釋》第60條規(guī)定來看，第69條之“無正當(dāng)理由”，應(yīng)理解為“無新的事實(shí)和理由”，即使被告未改變或撤銷原行政行為，只要原告撤訴后沒有新的事實(shí)和理由再行起訴的，仍構(gòu)成重復(fù)起訴。當(dāng)然，這里“新的事實(shí)和理由”，應(yīng)當(dāng)以人民法院之判斷為準(zhǔn)，而不以原告的主張為限。

《行政訴訟法》第21條規(guī)定，兩個(gè)以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個(gè)人民法院提起訴訟。原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。該條既是關(guān)于管轄法院的規(guī)定，也是避免訴訟系屬中重復(fù)起訴的規(guī)定?！缎姓V訟法》第29條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。該條規(guī)定將行政行為的當(dāng)事人及利害關(guān)系人均納入同一訴訟系屬中，既保障其訴權(quán)，也避免因未加入訴訟而產(chǎn)生重復(fù)訴訟的可能。

（三）行政訴訟標(biāo)的之概念

訴訟標(biāo)的是訴的基本構(gòu)成要素，是確定審理和判決的對(duì)象、解釋訴的合并、變更，判斷一事不再理的核心。對(duì)于行政訴訟標(biāo)的，有行政行為（處分）說、違法性說、法律關(guān)系說、請(qǐng)求權(quán)說、權(quán)利主張說等諸多學(xué)說。關(guān)于行政行為說，何海波教授認(rèn)為，行政訴訟的標(biāo)的主要是行政行為，是否構(gòu)成重復(fù)起訴的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是被訴行政行為是否為同一行政行為。[7]關(guān)于違法性說，林莉紅教授認(rèn)為，訴訟標(biāo)的是指當(dāng)事人之間爭議的，請(qǐng)求人民法院裁判的實(shí)體法律關(guān)系，在行政訴訟中指原告和被告爭議的具體行政行為的合法性或者適當(dāng)性問題。[8]關(guān)于權(quán)利主張說，在“張某訴湖北省武漢市武昌區(qū)政府城建行政征收案”[最高人民法院（2017）最高法行申411號(hào)行政裁定書，以下簡稱“張某案”]中，最高人民法院認(rèn)為，撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是“行政行為違法并損害原告權(quán)利這樣一個(gè)原告的權(quán)利主張。”筆者認(rèn)為，有關(guān)訴訟標(biāo)的諸多學(xué)說中，雖然權(quán)利主張說最為準(zhǔn)確、全面，能夠統(tǒng)領(lǐng)所有訴訟類型，但其他觀點(diǎn)亦有可取之處，不同訴訟類型的功能、性質(zhì)差別很大，有時(shí)很難對(duì)訴訟標(biāo)的用統(tǒng)一的理論涵蓋之，強(qiáng)求訴訟標(biāo)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性往往導(dǎo)致顧此失彼，難以左右照應(yīng)，尤其在撤銷之訴中，行政行為說與違法性說作為訴訟標(biāo)的判斷標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)更為快速有效。因此，基于“權(quán)利主張說”構(gòu)建的重復(fù)起訴“三同說”體系并非所有行政訴訟類型的最佳選擇。

二、行政訴訟重復(fù)起訴法定判斷標(biāo)準(zhǔn)的理論缺陷與現(xiàn)實(shí)困境

行政訴訟雖發(fā)源于民事訴訟，但經(jīng)多年之發(fā)展，已自成體系。因此，在對(duì)行政訴訟進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮行政訴訟相較于民事訴訟的獨(dú)特面向，而不能簡單地照搬民事訴訟的相關(guān)規(guī)定。民事訴訟系當(dāng)事人主義，解決的是當(dāng)事人之間的私權(quán)利，人民法院依訴擇判，認(rèn)定重復(fù)起訴適用“三同說”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)屬必要。而行政訴訟無論是訴判關(guān)系還是既判力范圍，與民事訴訟都存在一定區(qū)別，認(rèn)定重復(fù)起訴嚴(yán)格適用“三同說”標(biāo)準(zhǔn)不僅可能與行政訴訟基本理論存在相悖之處，也給審判實(shí)踐帶來了一定現(xiàn)實(shí)困頓。

（一）行政訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)

從總體上看，我國行政訴訟確立的是一種客觀訴訟制度，雖然原告的訴訟請(qǐng)求決定了訴訟程序的啟動(dòng)以及法院審理方向的展開，但由于人民法院需要對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，因此，法院的判決方式與原告的訴訟請(qǐng)求并非是一一對(duì)應(yīng)的。如原告申請(qǐng)撤訴時(shí)，人民法院既要尊重原告的處分權(quán)，又要考慮原告撤訴是否基于其真實(shí)意思，如果行政行為確實(shí)存在違法之處，或者損害國家利益、社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益，則不能準(zhǔn)予，不能因?yàn)樵娉吩V而導(dǎo)致人民法院無法對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。又如原告提起撤銷之訴時(shí)，人民法院可能基于被訴行政行為程序輕微違法作出確認(rèn)違法判決，不因原告的撤銷請(qǐng)求不成立而駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟標(biāo)的是合法性與權(quán)利受侵害之統(tǒng)一，即便是在撤銷訴訟中，人民法院在審查行政行為合法性的同時(shí)也要審查行政行為是否對(duì)原告合法權(quán)益構(gòu)成侵犯等因行政行為而引起的法律關(guān)系。[9]在實(shí)踐中，行政行為合法性與原告合法權(quán)益受侵害之間往往具有緊密的邏輯關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系，原告權(quán)益是否受侵害實(shí)際上暗含于合法性審查之中。行政行為的合法性是原告訴訟請(qǐng)求能否得到滿足的決定性因素，從此意義上說，客觀訴訟的審理是主觀訴訟審理的必須路徑，因而客觀訴訟在這一對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系中必然處于矛盾的主要方面。也就是說，行政訴訟就是屬于客觀訴訟的范疇，只不過行政訴訟是通過客觀訴訟的審理達(dá)到了主觀訴訟之目的。[10]行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于行政訴訟系“行為審”，民事訴訟系“關(guān)系審”，無論原告有何不同，行政訴訟審查客體恒為被訴行政行為，只要行政行為相同，人民法院不會(huì)因?yàn)楫?dāng)事人不同而對(duì)行政行為的合法性作出不同的裁判。行政訴訟這一客觀訴訟的性質(zhì)，決定了訴訟請(qǐng)求與當(dāng)事人并非影響人民法院合法性審查根本要素，導(dǎo)致二者在重復(fù)起訴和既判力的構(gòu)成要件中居于次要地位。

（二）撤銷判決具有對(duì)世效力

根據(jù)“三同說”的主張，禁止重復(fù)起訴的效力僅限于相同當(dāng)事人，而對(duì)于當(dāng)事人以外的其他利害關(guān)系人而言，其仍可以就原行政行為提起訴訟，人民法院只是不能作出與生效判決內(nèi)容不一致的判決?；谶@一觀點(diǎn)，如果原告針對(duì)某行政行為提起行政訴訟，法院作出判決后，其他人針對(duì)該行政行為的起訴符合法定條件時(shí)，人民法院亦應(yīng)當(dāng)受理并判決之，由此，則可能產(chǎn)生以下三種情況：如果前訴確認(rèn)行政行為違法，由于后訴禁止作出與前訴相抵觸的新的判決、裁定，則后訴勢(shì)必再次確認(rèn)行政行為違法，則存在對(duì)同一行政行為作出重復(fù)的否定性評(píng)價(jià)之嫌;如果前訴撤銷行政行為，后訴不僅會(huì)對(duì)行政行為再次評(píng)價(jià)，而且對(duì)于已撤銷之行政行為能否再次撤銷，本就值得商榷;倘若后訴人民法院以行政行為已撤銷為由不予受理，則意味著既判力的消極作用及于當(dāng)事人以外的第三人，顯然與“三同說”相矛盾。由是觀之，在撤銷訴訟中，當(dāng)行政行為被人民法院判決撤銷時(shí)，如果將重復(fù)起訴的標(biāo)準(zhǔn)僅限于“相同當(dāng)事人”，從而受理案外第三人的起訴，則無論是作出實(shí)體判決，還是裁定駁回，均難以自圓其說。由于行政行為往往具有復(fù)效性，而立法者很難賦予所有利害關(guān)系人以原告資格，因此，行政判決尤其是撤銷判決的既判力在一定范圍內(nèi)擴(kuò)張，是必然選擇。日本學(xué)者小早川光郎對(duì)撤銷之訴中適用“三同說”亦提出質(zhì)疑，前訴判決的既判力及于后訴判決必須是兩者具有當(dāng)事人、目的、法律原因的“三重同一性”，越權(quán)訴訟——如后所述，不論問題是駁回請(qǐng)求判決后一事不再理或遮斷效還是撤銷判決的拘束力——也同樣如此。其中，關(guān)于當(dāng)事人的同一性，由于撤銷判決被認(rèn)為有對(duì)世效，有需要檢討之處。[11]

（三）代表人訴訟對(duì)于解決重復(fù)起訴的可行性探討

在“張某案”中，最高人民法院認(rèn)為，在人數(shù)較多的原告針對(duì)同一個(gè)行政行為提起多個(gè)行政訴訟且人民法院分別立案時(shí)，可以采用標(biāo)準(zhǔn)訴訟的模式進(jìn)行審理，即首先審理其中的一個(gè)或者部分具有代表性的案件，同時(shí)，對(duì)其他案件予以中止。在先行審結(jié)的案件裁判發(fā)生法律效力的前提下，如果其他中止的案件事實(shí)清楚且與審結(jié)的案件不存在事實(shí)或法律上的差別時(shí)，人民法院可以參照《民事訴訟法》第54條第4款的規(guī)定，裁定對(duì)中止的訴訟適用已經(jīng)生效的判決裁定。

《民事訴訟法》第54條規(guī)定了代表人訴訟，即訴訟標(biāo)的是同一種類、當(dāng)事人一方人數(shù)眾多在起訴時(shí)人數(shù)尚未確定的，人民法院可以發(fā)出公告，說明案件情況和訴訟請(qǐng)求，通知權(quán)利人在一定期間向人民法院登記。人民法院作出的判決、裁定，對(duì)參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力，未參加登記的權(quán)利人在訴訟時(shí)效期間提起訴訟的適用該判決、裁定。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》第7條提出要探索實(shí)行示范訴訟方式，對(duì)于系列性或者群體性民事案件和行政案件，選取個(gè)別或少數(shù)案件先行示范訴訟，參照其裁判結(jié)果來處理其他同類案件，通過個(gè)案示范處理帶動(dòng)批量案件的高效解決。在民事訴訟領(lǐng)域，代表人訴訟對(duì)解決人數(shù)眾多的小區(qū)業(yè)主、股東等提起的物業(yè)糾紛、股東權(quán)益糾紛等，起到了“一案帶動(dòng)多案”的示范作用。在行政訴訟領(lǐng)域，以國有土地上房屋征收為例，行政機(jī)關(guān)作出的房屋征收決定針對(duì)的是同一地塊，不會(huì)因被征收人不同而產(chǎn)生差別，因此，無論是一人還是多人針對(duì)房屋征收決定起訴，相關(guān)案件的事實(shí)和法律都不會(huì)有任何差別?！缎姓V訟法》第27條、第28條規(guī)定了共同訴訟，即當(dāng)事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同類行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認(rèn)為可以合并審理并經(jīng)當(dāng)事人同意的，為共同訴訟。對(duì)于人數(shù)眾多的原告同時(shí)或者先后針對(duì)同一房屋征收決定提起的訴訟，人民法院通過共同訴訟即可解決，按照《民事訴訟法》第54條規(guī)定的代表人訴訟，審理個(gè)別案件，中止其他案件，反而不如共同訴訟高效便捷。如果針對(duì)房屋征收決定的行政判決生效后，有其他原告提起訴訟的，按照標(biāo)準(zhǔn)訴訟的裁判方式，裁定對(duì)中止的訴訟適用已經(jīng)生效的判決裁定，這實(shí)際上承認(rèn)了既判力主觀范圍的擴(kuò)張，與依照《行訴解釋》第69條第1款第9項(xiàng)“訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的”裁定駁回起訴，本質(zhì)上并無區(qū)別。

根據(jù)上述分析，民事訴訟中的代表人訴訟在行政訴訟中的適用余地極其有限，且代表人訴訟解決的是群體訴訟的司法效率問題，而不能一勞永逸地適用于重復(fù)起訴的所有情形，因此，基于行政訴訟的獨(dú)特機(jī)理，只能從制度層面去探究重復(fù)起訴的解決范式。

三、行政訴訟重復(fù)起訴判斷標(biāo)準(zhǔn)的類型化建構(gòu)

行政訴訟類型化是行政訴訟制度發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。最高人民法院副院長江必新認(rèn)為，在行政法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型化的處理，也就是說，可以有不同的模式，但不能絕對(duì)化。每一種模式都有它的優(yōu)缺點(diǎn)，如何選擇，需要根據(jù)國情，需要把每一種模式的利弊權(quán)衡清楚，不能絕對(duì)化。[12]對(duì)于重復(fù)起訴的處理和認(rèn)定，采取“三同說”固然能夠最大化保護(hù)起訴人的權(quán)利，但可能與行政訴訟的客觀訴訟性質(zhì)、行政判決的既判力范圍等存在一定邏輯矛盾。另外，還可能導(dǎo)致訴訟程序空轉(zhuǎn)，浪費(fèi)司法資源。因此，有必要探索和建構(gòu)重復(fù)起訴的類型化判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利的有效保障與司法資源有效配置之間的平衡。

（一）認(rèn)定重復(fù)起訴的基本原則

《行訴解釋》以“三同說”為重復(fù)起訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此，人民法院對(duì)于受理的案件一般應(yīng)當(dāng)以“三同說”為基本原則，即必須滿足前訴與后訴當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求相同。這里的同一當(dāng)事人不局限于同一原告，具體包括：通常當(dāng)事人、訴訟擔(dān)當(dāng)人、訴訟參加人、當(dāng)事人的繼受人、為當(dāng)事人或者其繼受人占有請(qǐng)求的標(biāo)的物的人、既判力效力所及的一般第三人。[13]人民法院對(duì)于符合“三同說”標(biāo)準(zhǔn)之起訴，自然應(yīng)當(dāng)認(rèn)定重復(fù)起訴，但訴訟標(biāo)的屬于核心要素，當(dāng)事人、訴訟請(qǐng)求屬于輔助要素，在符合一定條件的情況下，以下三種情形也可能構(gòu)成重復(fù)起訴：一是訴訟標(biāo)的相同，當(dāng)事人、訴訟請(qǐng)求不同的。二是訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求相同，當(dāng)事人不同的。三是訴訟標(biāo)的、當(dāng)事人相同，訴訟請(qǐng)求不同的。訴訟類型不同，重復(fù)起訴的構(gòu)成要件亦不同。

（二）撤銷之訴重復(fù)起訴的認(rèn)定

作為一種形成之訴，撤銷之訴是以請(qǐng)求人民法院直接形成或變更一定法律關(guān)系為目的的訴訟。在撤銷之訴中，決定撤銷行政行為的判決是形成判決。人民法院的撤銷決定自判決產(chǎn)生既判力的那一刻起，就取消了行政行為的效力。[14]形成之訴的對(duì)世效力來源于形成之訴的自然屬性，任何人不能否認(rèn)。

⒈前訴判決駁回原告訴訟請(qǐng)求的情形。如前訴駁回原告訴訟請(qǐng)求后，其他當(dāng)事人起訴的，后訴人民法院應(yīng)當(dāng)審查后訴原告的訴訟請(qǐng)求及事實(shí)理由，如果后訴原告僅主張行政行為的合法性，或者后訴原告權(quán)益是否受損包括在行政行為合法性認(rèn)定中的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定后訴原告系重復(fù)起訴。如果后訴原告的權(quán)益受損獨(dú)立于行政行為合法性之外的，則應(yīng)當(dāng)受理并作出裁判。在“張某案”中，最高人民法院認(rèn)為，認(rèn)定重復(fù)起訴應(yīng)建立在當(dāng)事人相同的基礎(chǔ)上，但同時(shí)也認(rèn)為，后案原告張某與前案原告熊某等140人主張的權(quán)利，在法律上或事實(shí)上并不存在重要區(qū)別，在此情況下，將本案指定原審法院重新審理并作出一個(gè)與前案相同的判決，不僅于事無補(bǔ)，還徒然浪費(fèi)有限的司法資源。最高人民法院實(shí)質(zhì)上也認(rèn)為，如果前訴與后訴“權(quán)利主張并不存在事實(shí)上或法律上的重要區(qū)別”，前訴既判力之消極效果是可以及于后訴的。

⒉前訴判決撤銷行政行為的情形。如果前訴判決撤銷行政行為的，后訴無論何人提起訴訟，均屬于重復(fù)起訴，如其主張權(quán)益受到侵害的，告知其直接提起賠償訴訟。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉就撤銷判決曾提出，行政訴訟，一般為屬于后之種類者，其當(dāng)事者僅止于為手續(xù)上之當(dāng)事者而已，非僅為解決當(dāng)事者相互間之法律關(guān)系也。故其判決拘束力，不僅拘束訴訟當(dāng)事者，一般為對(duì)世的，其依判決所決定之事項(xiàng)，有使一切之人，尊重此既經(jīng)確定者之必要，蓋即不問其為訴訟當(dāng)事者與否，無論何人，皆不得爭之也。對(duì)于水利權(quán)之許可，若其他之水利權(quán)者，以其許可為違法而出訴，一旦其許可既被取消，則曾受其許可者，不問曾否參加訴訟，自當(dāng)依判決而喪失其既許可之水利權(quán)，亦屬當(dāng)然之理也。[15]

⒊實(shí)踐中，對(duì)于同一行政行為，存在部分相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議，在復(fù)議決定生效后，另一部分相對(duì)人提起訴訟的情形。如在“王某蓮訴江蘇省海安市政府房屋征收決定案”[南通市中級(jí)人民法院（2017）蘇06行初55號(hào)行政判決書]中，王某余等24人（不含王玉蓮）曾向南通市政府申請(qǐng)復(fù)議，要求撤銷海安市政府作出的4號(hào)征收決定，復(fù)議決定維持4號(hào)征收決定且生效后，王某蓮又向人民法院起訴要求撤銷4號(hào)征收決定。人民法院認(rèn)為，復(fù)議決定是對(duì)原行政行為合法性的確認(rèn)，一旦生效即意味著具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，不得隨意否定，但基于司法最終原則，且《行政訴訟法》將復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行為機(jī)關(guān)列為共同被告，故王某蓮不屬于重復(fù)起訴。

⒋在撤銷之訴中，如果被訴行政行為的依據(jù)經(jīng)生效民事判決所確認(rèn)的，即使前訴與后訴訴訟標(biāo)的不同，后訴也可能屬于重復(fù)起訴。如在“汪某流訴安徽省績溪縣政府土地權(quán)屬登記案”[最高人民法院（2017）最高法行申354號(hào)行政裁定書]中，汪某流曾以胡某飛侵占其宅基地為由提起民事訴訟，人民法院以胡某飛沒有侵占土地行為為由駁回汪某流的訴訟請(qǐng)求。汪某流又提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷績溪縣政府頒發(fā)給胡某飛的土地使用證。最高人民法院認(rèn)為，雖然前訴是民事訴訟，后訴是行政訴訟，且訴訟標(biāo)的并不相同，但本案實(shí)質(zhì)上仍是對(duì)于“胡某飛的建房占用了其宅基地”的再度爭執(zhí)，這一“利害關(guān)系”問題已為生效民事判決所羈束。該案在當(dāng)事人方面亦未遵循“三同說”標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閮砂副桓娌⒉幌嗤Ｓ秩缭凇袄钅撑d訴廣東省懷集縣政府林權(quán)行政登記案”[最高人民法院（2017）最高法行申5085號(hào)行政裁定書]中，最高人民法院認(rèn)為，李某興以其承包合同所涉山場(chǎng)被懷集縣政府頒發(fā)林權(quán)證給坑口方為由，提起行政訴訟，要求撤銷案涉兩個(gè)林權(quán)證。案涉兩個(gè)林權(quán)證的權(quán)屬來源依據(jù)是懷集縣政府作出的2號(hào)處理決定。李某興要求撤銷林權(quán)證的訴訟請(qǐng)求，實(shí)質(zhì)上是對(duì)2號(hào)處理決定不服，要求重新確認(rèn)爭議山場(chǎng)“谷插洼”“大浪沖”的林地林木權(quán)屬，訴訟標(biāo)的已為生效裁判羈束。

（三）給付之訴重復(fù)起訴的認(rèn)定

《行政訴訟法》上的給付之訴包括課予義務(wù)訴訟與一般給付訴訟。前者是原告請(qǐng)求人民法院判令被告應(yīng)作出行政處分;后者則是因公法上的請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求人民法院判令行政機(jī)關(guān)作出行政處分以外的給付行為（通常為財(cái)產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財(cái)產(chǎn)性給付行為）。給付訴訟的訴訟標(biāo)的，是原告提出的行政主體拒絕或怠于作出依其申請(qǐng)的行為違法，且損害其權(quán)利的主張。[16]

⒈給付之訴的前訴與后訴當(dāng)事人不同、要求履行的事項(xiàng)相同。如前訴判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，則后訴不構(gòu)成重復(fù)起訴;前訴判決被告履行職責(zé)，則后訴可能構(gòu)成重復(fù)起訴。又如甲系違法建筑建設(shè)人，其東南西北各有鄰居，東鄰要求行政機(jī)關(guān)履行查處職責(zé)繼而提起訴訟后，人民法院只會(huì)追加甲為第三人，如果人民法院已判決被告履行對(duì)甲建筑之查處職責(zé)，對(duì)于南、西、北之鄰居嗣后提起的履責(zé)之訴，由于后訴原告提出的行政機(jī)關(guān)怠于作出依申請(qǐng)行為違法的主張，已經(jīng)與其權(quán)利受損重合，故應(yīng)當(dāng)視為重復(fù)起訴。

⒉在給付之訴中，前訴判決被告履行職責(zé)，被告部分履行的，原告再次起訴要求繼續(xù)履行的，屬于重復(fù)起訴。如在“侯某訴江蘇省海門市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局要求履行查處違法建設(shè)職責(zé)案”[南通市中級(jí)人民法院（2017）蘇06行終760號(hào)行政裁定書]中，侯某起訴要求海門住建局履行對(duì)中海公司違法建筑的查處職責(zé)，法院判決海門住建局履行職責(zé)后，海門住建局經(jīng)協(xié)調(diào)拆除了部分建筑，后侯某再次起訴要求海門住建局履行對(duì)剩余建筑的查處職責(zé)，人民法院認(rèn)為侯某系重復(fù)起訴，應(yīng)當(dāng)通過執(zhí)行途徑予以救濟(jì)。

⒊在給付之訴中，當(dāng)原告針對(duì)同一事項(xiàng)要求甲行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，經(jīng)人民法院生效裁判后又要求乙行政機(jī)關(guān)履行，是否構(gòu)成重復(fù)起訴的問題，實(shí)踐中也有人民法院認(rèn)為屬于重復(fù)起訴。如在“張某軍訴江蘇省如皋市政府要求履行村務(wù)公開監(jiān)督職責(zé)案”[江蘇省高級(jí)人民法院（2017）蘇行終771號(hào)行政裁定書]中，法院認(rèn)為，張某軍將其與皋南居委會(huì)之間的同一個(gè)村務(wù)公開爭議，分別申請(qǐng)丁堰鎮(zhèn)政府、如皋市政府履行監(jiān)督職責(zé)，根據(jù)法律規(guī)定，丁堰鎮(zhèn)政府、如皋市政府履行職責(zé)的法律依據(jù)、履職程序以及皋南居委會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任的內(nèi)容均是一致的。雖然前案與本案的訴訟請(qǐng)求、被告不同，但本質(zhì)在于張某軍與皋南居委會(huì)之間就皋南居委會(huì)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的村務(wù)公開糾紛，前后訴訟標(biāo)的并未發(fā)生變化，決定了張某軍提起的本案之訴系重復(fù)起訴。

（四）確認(rèn)之訴重復(fù)起訴的認(rèn)定

確認(rèn)之訴包括確認(rèn)違法之訴和確認(rèn)無效之訴，前者是對(duì)已經(jīng)執(zhí)行完畢或因其他原因（如被行政機(jī)關(guān)撤銷）而消滅的行政行為以及事實(shí)行為所作的合法性判斷，后者則是對(duì)行政行為的一種效力性判斷。確認(rèn)訴訟的標(biāo)的為原告請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法（或無效）的權(quán)利主張?！缎姓V訟法》第74條規(guī)定了確認(rèn)違法判決的五種情形，這五種情形不以原告的訴訟請(qǐng)求為限，而是人民法院根據(jù)情況作出的選擇。

⒈對(duì)于確認(rèn)無效之訴，無效行政行為通常是指具有重大且明顯違法情形而自始不產(chǎn)生法律效力的行政行為。[17]無效行政行為自始無效，一旦人民法院宣布某一行政行為在法律上無效，那就如同什么事也沒有發(fā)生一樣。[18]因此，對(duì)于前訴確認(rèn)行政行為無效的情況下，此后無論何人、以何種訴訟請(qǐng)求提起訴訟，均屬于重復(fù)起訴，因?yàn)閺睦碚撋现v，后訴針對(duì)的是一個(gè)根本不存在的行政行為提起的訴訟。

⒉對(duì)于確認(rèn)違法之訴，由于確認(rèn)違法之訴具有備位性，人民法院一般應(yīng)當(dāng)首先向當(dāng)事人釋明，建議當(dāng)事人變更訴訟請(qǐng)求為撤銷之訴或給付之訴，相應(yīng)的，后訴重復(fù)起訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照撤銷之訴和給付之訴處理。但如果在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告的訴訟請(qǐng)求是判決確認(rèn)被告不履行法定職責(zé)違法，經(jīng)人民法院釋明后仍堅(jiān)持要求確認(rèn)被告行為違法的，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇，作出確認(rèn)違法判決。[19]此種情況下，其他人仍可就同一事項(xiàng)提起給付之訴。

（五）被告變更情形下的同一當(dāng)事人的認(rèn)定

行政訴訟的被告恒定為行政機(jī)關(guān)，原告起訴時(shí)，可能基于理解的偏差或者故意以錯(cuò)誤的行政機(jī)關(guān)為被告提起訴訟。在前訴作出實(shí)體判決，后訴變更被告提起訴訟的情形下，認(rèn)定同一當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)被告為準(zhǔn)，而非以形式被告為準(zhǔn)。如在“薛某平訴洛陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)土地行政管理案”[最高人民法院（2018）最高法行申149號(hào)行政裁定書]中，最高人民法院認(rèn)為，盡管后訴的被告是開發(fā)區(qū)管委會(huì)，前訴的被告是洛陽市政府，表面上看來并不構(gòu)成“后訴與前訴的當(dāng)事人相同”，但人民法院經(jīng)審查認(rèn)為后訴被告不適格，應(yīng)當(dāng)以適格的被告判斷后訴與前訴的關(guān)系。又如在“徐某根訴江西省南昌市公安局青云譜分局三家店派出所、江西省南昌市政府治安行政處罰及行政復(fù)議案”[最高人民法院（2017）最高法行申3437號(hào)行政裁定書]中，最高人民法院認(rèn)為，《行政訴訟法》修改后，徐某根再次向人民法院提起訴訟，雖然增加了南昌市政府為被告，起訴事項(xiàng)增加了南昌市政府作出的行政復(fù)議決定，但前后兩訴均是針對(duì)三家店派出所作出的行政處罰行為，前后兩訴在本質(zhì)上是同一的，屬于重復(fù)起訴。

關(guān)于原告錯(cuò)列被告且拒絕變更，人民法院裁定駁回起訴后又以正確的被告提起訴訟，能否認(rèn)定為重復(fù)起訴的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然兩次起訴所列被告不同，但適格被告的認(rèn)定是一個(gè)法律問題而非事實(shí)問題，無論原告所列被告有何不同，只要其起訴同一行政行為，人民法院的審查客體就是同一行政行為。原告因拒絕變更被告被人民法院裁定駁回起訴后又針對(duì)同一行政行為起訴，雖然變更了被告，但仍屬于重復(fù)起訴，依法應(yīng)當(dāng)裁定駁回其起訴。[20]筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)值得商榷。首先，錯(cuò)列被告裁定駁回后變更被告起訴，不符合重復(fù)起訴“當(dāng)事人相同”之基本形式要件，法律亦未特別規(guī)定此種情形不能再行起訴。其次，實(shí)務(wù)上因行政訴訟之被告多為行政機(jī)關(guān)，原告多為人民，且因不采律師強(qiáng)制主義，原告人民往往難以掌握正確之被告機(jī)關(guān)為何，[21]雖人民法院已予以釋明，但原告堅(jiān)持訴訟，系其訴權(quán)之行使。最后，《行訴解釋》第61條規(guī)定了原告未交訴訟費(fèi)按自動(dòng)撤訴處理后，在法定期限內(nèi)再次起訴并依法解決訴訟費(fèi)問題的，人民法院應(yīng)予立案。比照該條規(guī)定，原告在前訴錯(cuò)列被告，應(yīng)當(dāng)視為從未對(duì)后訴被告提起過訴訟，如以后訴被告提起訴訟時(shí)符合法定條件，法院應(yīng)當(dāng)受理。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）