PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理論研究

王娜娜

摘要：當(dāng)前中國(guó)的PPP市場(chǎng)需求旺盛，但在運(yùn)用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目時(shí)不可避免的會(huì)遇到一些風(fēng)險(xiǎn)，而PPP模式運(yùn)用的成敗關(guān)鍵在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的分擔(dān)。文章首先在前人研究PPP 模式的理論基礎(chǔ)上進(jìn)行歸納總結(jié)，并針對(duì)PPP項(xiàng)目所涉及的風(fēng)險(xiǎn)分析風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，提出應(yīng)對(duì)措施和改進(jìn)方法，使PPP項(xiàng)目更好地應(yīng)用進(jìn)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

關(guān)鍵詞：PPP模式;風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);運(yùn)行機(jī)制

一、PPP模式相關(guān)理論

PPP 模式也叫政府和社會(huì)資本合作模式，是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇政府所需的合適的具有很強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的社會(huì)資本，雙方通過(guò)簽訂合同，確定責(zé)權(quán)利等關(guān)系;政府根據(jù)社會(huì)資本提供的公共服務(wù)，向其支付相應(yīng)的價(jià)格，保障社會(huì)資本能獲得合理的利潤(rùn)。在融資方面，期望通過(guò)融資私營(yíng)部門(mén)資產(chǎn)和政府支持融資力度產(chǎn)生未來(lái)收入和收益資產(chǎn)的分析，PPP模式引入民營(yíng)資本，以減輕政府財(cái)政，也給民間資本一定的效益，改善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作的效率和質(zhì)量，公共和私人機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目中共同參與以達(dá)到“雙贏”的目的。與此同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)在這種合作關(guān)系中發(fā)揮創(chuàng)造性和主動(dòng)性，創(chuàng)造利益。PPP模式的特點(diǎn)可概括為以下三點(diǎn)：公私部門(mén)融資相結(jié)合、通過(guò)單一合同包含項(xiàng)目所有階段、促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)上私營(yíng)部門(mén)參與有著悠久的傳統(tǒng)，但PPP超出了私人承包商的傳統(tǒng)范圍，PPP讓私營(yíng)部門(mén)得到特許期的長(zhǎng)期設(shè)施，對(duì)特許期的控制權(quán)被預(yù)先確定，其對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的所需負(fù)的責(zé)任在移交給公共部門(mén)之前。在特許權(quán)期限內(nèi)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的付費(fèi)方式是通過(guò)使用費(fèi)或政府部門(mén)分期支出的可用性，實(shí)現(xiàn)投資的期望回報(bào)率，從而公共部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)合理補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)給私營(yíng)部門(mén)。PPP廣義上講包括PFI，PFI 是PPP的一種具體模式，從基本模式方面來(lái)看，PFI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中使用的更多;以私營(yíng)融資為主導(dǎo)，從合作關(guān)系方面來(lái)看，PFI中政府與企業(yè)是垂直關(guān)系居多，即企業(yè)獨(dú)立建造和運(yùn)營(yíng)一個(gè)設(shè)施的權(quán)利是由政府授權(quán)，而不是政府與企業(yè)建立合作以進(jìn)行建造和經(jīng)營(yíng);從設(shè)施類(lèi)型方面來(lái)看，PFI應(yīng)用于單體設(shè)施居多;從應(yīng)用行業(yè)方面來(lái)看，PFI項(xiàng)目本身可以被應(yīng)用到更多的商業(yè)投資和利潤(rùn)恢復(fù)自我清算的項(xiàng)目。

二、PPP模式的效用性分析

PPP模式最具代表性的效用是實(shí)現(xiàn)物超所值。PPP模式的效用性具體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)在以下三方面。

1. 節(jié)約政府資源。通過(guò)允許在提供公共服務(wù)的同時(shí)私營(yíng)部門(mén)參與PPP模式，使得政府債務(wù)和融資成本有效的降低，并且在社會(huì)教育、公益等社會(huì)領(lǐng)域投入部分財(cái)力資源，完善公共設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。借助PPP模式的無(wú)限融資能力，容納私營(yíng)部門(mén)閑置資產(chǎn)，加快公共服務(wù)的巨大融資需求推廣，為整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造效益。

2. 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分擔(dān)。PPP項(xiàng)目涉及很多參與方，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理，他們都有自己的優(yōu)勢(shì)，基于相同成本的情況，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理效率方面，當(dāng)私營(yíng)部門(mén)比政府部門(mén)高時(shí)，政府可以選擇將某些風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由私營(yíng)部門(mén)分擔(dān)，繼而降低項(xiàng)目的總體成本。對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目，不同的參與者有著不同的原因，政府機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)是為了避免成本過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)，而私營(yíng)部門(mén)是為了得到投資帶來(lái)的收益，這也就使得在兩方參與的項(xiàng)目所涉及的風(fēng)險(xiǎn)中，風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移以及分擔(dān)的不同。

3. 激勵(lì)創(chuàng)新。在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，所采取的策略是：在招投標(biāo)程序中通過(guò)獲取創(chuàng)新的技術(shù)方案以降低項(xiàng)目成本，同時(shí)決策者可以準(zhǔn)確地控制整體效果并提供策略。而且，針對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，各個(gè)參與方都會(huì)有不同的解決方案，從中也就可以選擇出創(chuàng)新性方案。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則

PPP項(xiàng)目中所涉及的各個(gè)合作方都有著各自不同的利益，因?yàn)槔娌煌簿鸵馕吨鴮?duì)于每個(gè)合作方即利益主體所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同，所以要針對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)去確定相應(yīng)的承擔(dān)方，制定合理的分擔(dān)方案，并建立相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制?？紤]到項(xiàng)目具有投資數(shù)額大、建造和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、期間不確定性因素、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體之間的復(fù)雜關(guān)系等特性，因此，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中應(yīng)主要參照下面幾個(gè)原則。

1. 公平原則。主要指公平的公共和私人的契約自由的原則，合同公正為先決條件，以確保充分公正的合同，和此合同產(chǎn)生的法律后果，從形式到實(shí)質(zhì)、到結(jié)果的全系列公正。為了保證平衡的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，均衡合同中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)平衡合同派生出的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)利和義務(wù)。既關(guān)注因風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)獲得風(fēng)險(xiǎn)收益的合同標(biāo)的，也關(guān)注合同的主體可能遭受的損失。

2. 風(fēng)險(xiǎn)由最有控制力的一方承擔(dān)。公共和私人各方簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之前，我們應(yīng)該分析可能發(fā)生的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體談判的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府與私營(yíng)部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理控制能力范圍的不同，由政府控制的更合適政治和法律關(guān)聯(lián)方相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，以及一些私人投資者的風(fēng)險(xiǎn)，直接關(guān)系到由私人承擔(dān)自己的利益部門(mén)比較合適，而一些風(fēng)險(xiǎn)是難以界定的，由于公共和私人部門(mén)共同引起的風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共擔(dān)。

3. 承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則。如果一方是由于假設(shè)所獲得的利益最大的受益者承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由其承擔(dān)。各方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)能力與其獲得的回報(bào)應(yīng)該是對(duì)等的。但在實(shí)際操作中，風(fēng)險(xiǎn)是很難獲得與收益精確匹配的結(jié)果，所以在具體執(zhí)行中讓雙方達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配能夠得到滿意的局面就可以。

對(duì)于很多項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)會(huì)根據(jù)自身項(xiàng)目情況綜合考慮多個(gè)原則，某些項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)主要按照風(fēng)險(xiǎn)由最有控制力的一方承擔(dān)的原則。即公共和私人各方簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之前，應(yīng)該分析可能發(fā)生的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體談判的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府和私營(yíng)部門(mén)的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制能力范圍的不同，由政府控制的更合適政治和法律關(guān)聯(lián)方相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，以及一些私人投資者的風(fēng)險(xiǎn)，直接關(guān)系到由私人承擔(dān)自己的利益部門(mén)比較合適，而一些風(fēng)險(xiǎn)是難以界定的，由于公共和私人部門(mén)共同引起的風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共擔(dān)。

（二）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)運(yùn)行機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制PPP項(xiàng)目是基于尋求分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目實(shí)踐，用風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一般規(guī)律形成一套合理的制度。從靜態(tài)的角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制是通過(guò)該系統(tǒng)，以反映參與該項(xiàng)目和單個(gè)項(xiàng)目的參與者與整體項(xiàng)目之間相互協(xié)調(diào)，雙向互動(dòng)的方式。構(gòu)成這種系統(tǒng)的幾個(gè)方面的因素就構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

1. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體是在所涉及的風(fēng)險(xiǎn)下期望收益受影響的參與者。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)確定主體，它必須基于專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和參與者目標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，并根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，與參與者相關(guān)聯(lián)程度，以確定風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體風(fēng)，其中包括的有風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象的直接作用，和其他的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生間接影響其利益的參與者。準(zhǔn)確識(shí)別各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體是PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)得到客觀合理分擔(dān)的一個(gè)重要前提。

2. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)決策動(dòng)因。促使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體進(jìn)行分擔(dān)決策的內(nèi)在原因就是分擔(dān)決策動(dòng)因。必須有一些風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主要因素在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)決策時(shí)必須考慮的。這些因素反映著分擔(dān)主體的性質(zhì)，主體參與PPP項(xiàng)目的根本目的也是對(duì)這些因素進(jìn)行辨識(shí)，從而決定了主體共擔(dān)決策的方向。

3. 行為導(dǎo)向制度。行為導(dǎo)向制度是提供PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)參與者所期望的方向和行為模式。在PPP項(xiàng)目，分擔(dān)主體基于風(fēng)險(xiǎn)決策動(dòng)機(jī)所做出的分擔(dān)決定在所有方向上都有可能，這并不總是最有效的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、最大限度風(fēng)險(xiǎn)收益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目標(biāo)，這需要參與者培訓(xùn)并建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)目標(biāo)值。行為導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)面向行動(dòng)的總體概念，長(zhǎng)期的和集體的思想觀念，這些觀念的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目和計(jì)劃參與服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。借用人力資源管理學(xué)的激勵(lì)方式，PPP項(xiàng)目可以建立一個(gè)類(lèi)似的措施系統(tǒng)：獎(jiǎng)勵(lì)合作，反對(duì)內(nèi)訌;獎(jiǎng)勵(lì)積極參與風(fēng)險(xiǎn)控制;對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益果斷和有效的行動(dòng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而不是無(wú)用的分析;重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)整體利益，而不是僅關(guān)心個(gè)人的利弊得失等。這些措施可以鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)參與者以積極的態(tài)度分管風(fēng)險(xiǎn)。

4. 行為歸化制度。行為歸化指的是一種處罰，這種處罰是因?yàn)榉謸?dān)主體對(duì)分擔(dān)行為上進(jìn)行的同化和與行為規(guī)范相違背亦或達(dá)不到規(guī)定要求引起的。因?yàn)镻PP項(xiàng)目具有投資數(shù)額大、建造和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、參與者很多等許多特點(diǎn)，各方參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的過(guò)程中合作，共贏的大局觀念尤為重要。因此，除了項(xiàng)目的參與需要謹(jǐn)慎的選擇，有必要建立相應(yīng)的行為歸化制度，以確保參與項(xiàng)目的各個(gè)參與方隊(duì)該項(xiàng)目作為一個(gè)整體項(xiàng)目的其他各方的善意的行為。參與者經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，經(jīng)營(yíng)范圍，程度，價(jià)值觀念等方面參與該項(xiàng)目的締約方有著各自的特點(diǎn)，因此，決策的風(fēng)險(xiǎn)是不與其他參與者和整個(gè)項(xiàng)目的利益有著必然一致的規(guī)定，甚至導(dǎo)致造成破壞性影響。所以，在分擔(dān)中建立行為歸化系統(tǒng)，使PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的價(jià)值觀和目標(biāo)這兩個(gè)因素逐漸向著同一方向趨向。實(shí)現(xiàn)允許風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體都能按照正常合理的行為對(duì)自身進(jìn)行約束的目標(biāo)，從而有效的落實(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果。

以上四個(gè)方面內(nèi)所提到的制度和規(guī)章全是組成PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的要素，四個(gè)方面所涉及的全部要素就是本文所提到的對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。其中，具體的執(zhí)行者是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體，在執(zhí)行的過(guò)程中決策因素是發(fā)動(dòng)行為不可減少的，而行為導(dǎo)向和歸化這兩個(gè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)起著規(guī)范、制約以及導(dǎo)向的作用。

四、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)

在全面充分地理解風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制內(nèi)涵的基礎(chǔ)之上，針對(duì)某些需要風(fēng)險(xiǎn)管理的PPP項(xiàng)目，結(jié)合具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程，可以進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)。本文主要從行為導(dǎo)向制度和行為歸化制度兩個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的內(nèi)在機(jī)制，以使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案能夠在實(shí)踐中成功運(yùn)用，共同在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體中產(chǎn)生積極作用。

（一）風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度設(shè)計(jì)

風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是指建立基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目前為了確保資金充足，預(yù)先設(shè)定的資金。在協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，項(xiàng)目的各參與方按照預(yù)期收益一定比例的支付。對(duì)事故造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金的主要用途，各方出資比例如下：

Mi=γi×Wi

M=Mi

式中γi為支付比例，M為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金總額，Mi為各個(gè)參與方支付的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金總額，Wi為各個(gè)參與方的預(yù)期收益。

（二）經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)制度設(shè)計(jì)

給一個(gè)項(xiàng)目劃定責(zé)任的時(shí)候需要清楚風(fēng)險(xiǎn)因素歸屬于哪一方，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主要目的是在事前估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制成本的范圍內(nèi)，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率降到最低，將風(fēng)險(xiǎn)造成的損失降到最低，由于一些項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素存在很大的不確定性，一些風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者可能會(huì)故意忽視風(fēng)險(xiǎn)控制的責(zé)任，最終導(dǎo)致?lián)p失。因此，在工程中合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)制度是十分必要的。由此，這種制度可以限制每個(gè)參與者的風(fēng)險(xiǎn)控制。

（三）政府激勵(lì)措施

在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目重要參與方是政府同時(shí)也是該項(xiàng)目的最終所有者，其需要建立決策，所以在實(shí)踐中，政府為了保證項(xiàng)目順利實(shí)施經(jīng)常需要對(duì)項(xiàng)目中的其他參與者采取一些獎(jiǎng)勵(lì)措施。

五、總結(jié)

綜上所述，PPP模式運(yùn)用的成敗在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的分擔(dān)。在項(xiàng)目開(kāi)始前到最終實(shí)施上會(huì)都會(huì)遇到不同的風(fēng)險(xiǎn)，各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)都可能會(huì)造成很大的損失。因此在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，必須重視各種風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)選取最適合的分擔(dān)原則及所需要采取的最合適的措施。并提出完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)策，由各相關(guān)方共同分責(zé)，有效分擔(dān)應(yīng)有責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，確保PPP項(xiàng)目成功實(shí)施。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）