財政性教育支出存在的問題及對策

王樹玲　辛江杉

摘要：財政性教育支出是我國教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，占教育經(jīng)費(fèi)的比重達(dá)到80%以上。相對于其重要地位，目前我國財政性教育支出占GDP的比重仍然偏低，財政性教育支出城鄉(xiāng)之間配置失衡，財政性教育支出地區(qū)間差異過大，不同級次政府間權(quán)責(zé)匹配度差，支出方式單一。據(jù)此，應(yīng)該進(jìn)一步提高教育支出在GDP中的占比，均衡城鄉(xiāng)教育支出，縮小地區(qū)間教育支出的差異，合理劃分中央與地方在教育方面的事權(quán)并優(yōu)化支出方式。

關(guān)鍵詞：財政性教育支出;國內(nèi)生產(chǎn)總值;財政支出總額

中圖分類號：F830? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）06-0074-03

教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有非常明顯的外部性特征，政府對教育的支出能夠?yàn)榻逃聵I(yè)的發(fā)展提供必要的保障，對于促進(jìn)教育質(zhì)量的整體提升，提高全體國民的素質(zhì)都有極為重要的作用。秉承堅持教育優(yōu)先發(fā)展的思想，我國用于教育的財政支出的規(guī)模也應(yīng)該不斷擴(kuò)大。

一、我國財政性教育支出的現(xiàn)狀

馬克思與恩格斯在19世紀(jì)中期創(chuàng)立的歷史唯物主義中提出了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的理論，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對上層建筑起決定性作用。教育是一個使受教育者產(chǎn)生變化的過程，屬于意識形態(tài)范疇，所以是上層建筑，它的發(fā)展必然會受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，教育的需求和水平也勢必會提升，國家需要相應(yīng)提高對教育的經(jīng)費(fèi)投入。因此，國家財政性教育支出與國內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系可以客觀反映經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展之間的關(guān)系。

表1是對我國的財政性教育支出與同一時期的國內(nèi)生產(chǎn)總值和我國的財政總支出的數(shù)據(jù)比對。從上表數(shù)據(jù)可以看出，從2000年到2018年間，我國的財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值增長迅猛，截至2018年，我國財政支出已經(jīng)是2000年的13.9倍，國內(nèi)生產(chǎn)總值也達(dá)到了2000年的9.2倍，在全球經(jīng)濟(jì)體中表現(xiàn)相對突出。與此同時，我國財政性教育支出在GDP的占比整體呈緩慢上升的態(tài)勢，以2012年為分割線，在2012年之前，所占比例逐年上升;2012年后穩(wěn)定在4%以上，但沒有明顯的提升，反而有下降的趨勢，2018年這一比重僅占4.02%（根據(jù)國家統(tǒng)計局于2019年11月12日修訂后的GDP數(shù)據(jù)計算）。

二、我國財政性教育支出存在的問題

（一）財政性教育支出占GDP的比重偏低

我國財政性教育支出在2012年達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%后，至今一直保持在4%以上，盡管相對穩(wěn)定，但在近幾年略有下滑。在世界范圍內(nèi)與其他經(jīng)濟(jì)體相比，我國用于教育的財政性支出明顯不足。據(jù)統(tǒng)計，在世界范圍內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重平均水平在4.9%左右，發(fā)達(dá)國家則平均在5.1%，欠發(fā)達(dá)國家為4.1%。我國對教育的財政性支出難以與其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)水平保持一致，即使與一般發(fā)展中國家相比也明顯落后。由于目前財政性教育支出占教育經(jīng)費(fèi)的比重達(dá)到80%以上，財政投入的不足將會影響我國教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，而教育的發(fā)展的滯后又會對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來一定的負(fù)面作用。

（二）財政性教育支出城鄉(xiāng)之間配置失衡

盡管用于農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入也在不斷增長，但與城市之間依然存在不小的差距。以義務(wù)教育階段為例，我國2018年全國普通小學(xué)生均公共財政預(yù)算的教育經(jīng)費(fèi)為11 328.05元，與2017年相比增長 3.82%，同年我國農(nóng)村的小學(xué)生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為10 548.62元，與2017年相比增長率為3.47%;2018年我國普通初中生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為16 494.37元，與2017年相比增長率為 4.79%，同年我國農(nóng)村的初中生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為14 634.76元，與2017年相比增長4.05%。通過以上我國義務(wù)教育階段的生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)在全國和農(nóng)村之間的對比，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的義務(wù)教育財政經(jīng)費(fèi)投入無論在金額還是在增幅方面都明顯低于全國的平均水平。由于經(jīng)費(fèi)有限，導(dǎo)致農(nóng)村的教育質(zhì)量水平落后，使得農(nóng)村的教育環(huán)境持續(xù)惡化。

（三）財政性教育支出地區(qū)間差異過大

在我國當(dāng)前財政體制下，地方政府在教育支出上處于主體地位，而不同地區(qū)用于教育的財政資金數(shù)量呈現(xiàn)出巨大差異。根據(jù)教育部發(fā)布的《2018年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計表》，對我國東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)所包含的省、市以及自治區(qū)的一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行匯總，并將數(shù)據(jù)繪制成餅圖，以得到更為直觀的呈現(xiàn)。

通過上圖可以看出，東部沿海地區(qū)11省市的財政性教育經(jīng)費(fèi)在全國所占比例為46%，接近整個財政性教育支出的一半。而中部地區(qū)和西部地區(qū)的財政性教育經(jīng)費(fèi)之和僅占據(jù)全國的54%。中部和西部財政性教育經(jīng)費(fèi)占全國財政性教育經(jīng)費(fèi)的比重差別不大，但需要注意的是，西部是12個省市自治區(qū)，而中部僅有8個省市。由于東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平領(lǐng)先于中西部地區(qū)，所以在教育支出上東部地區(qū)也要比中西部地區(qū)高很多，東部、中部、西部教育經(jīng)費(fèi)基本呈遞減的梯級分布，且梯次差距非常明顯。

表2是2018年我國一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)排名前五位的地區(qū)的經(jīng)費(fèi)具體數(shù)額、占全國一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)的比例和地區(qū)生產(chǎn)總值的對比數(shù)據(jù)。從表中可以看出，我國教育支出排名前五的省份除河南省之外均為東部沿海省份，并且前五名地區(qū)的財政性教育支出排名與同年地區(qū)生產(chǎn)總值排名基本相同。

表3為2018年我國一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)排名后四位的地區(qū)一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)具體數(shù)額、占全國一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)的比例和地區(qū)生產(chǎn)總值及其排名。我國財政性教育支出排名后四位的地區(qū)，其地區(qū)生產(chǎn)總值的排名也是后四名。

結(jié)合表2表3可以得出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，其相應(yīng)的財政性教育支出也越高。相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)由于受到財力的制約，其教育投入也相對較少，導(dǎo)致其教育水平也相對落后，最終又會對其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（四）權(quán)責(zé)匹配度差，支出方式單一

當(dāng)前我國的財政管理體制為分稅制，在財權(quán)上中央政府享有比地方政府更大的權(quán)力，然而地方政府卻是財政支出的主要承擔(dān)者，中央政府和地方政府在財權(quán)和責(zé)任上并不匹配。就教育方面而言，根據(jù)《中華人民共和國教育法》第十四、十五條法規(guī)規(guī)定，中等及以下教育由地方人民政府管理，高等教育由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理。盡管地方政府享有較多的管理權(quán)，但在現(xiàn)行財政管理體制之下，卻無法獲得與之完全匹配的財政資金。另外，我國在教育財政經(jīng)費(fèi)上一般采取直接撥款的形式，方式上比較單一。

三、優(yōu)化我國財政性教育支出的建議

（一）提高教育支出在GDP中的占比

著名企業(yè)家、華為公司總裁任正非先生曾在接受央視記者的采訪時談到，“一個國家有硬技術(shù)設(shè)施，一定要有軟的土壤，沒有這層軟的土壤，任何莊稼不能生長。”他把教育比作“軟的土壤”，通過這樣生動而形象的比喻來表現(xiàn)教育對于一個國家的重要性。從數(shù)據(jù)上來看，我國財政性教育支出占GDP的比例盡管已經(jīng)達(dá)到4%的前期目標(biāo)，但同其他國家相比，仍然明顯偏低。政府應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，逐步提高我國財政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，結(jié)合其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，提高至5%左右較為合適。

（二）均衡城鄉(xiāng)教育支出

受地理區(qū)位因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，我國農(nóng)村地區(qū)的教育發(fā)展水平與城市差異懸殊，如果不對農(nóng)村的教育加以重視，將會形成經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致教育落后、而教育落后又對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響的惡性循環(huán)。從2018年的數(shù)據(jù)來看，我國小學(xué)生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)農(nóng)村比全國平均數(shù)要低6.9%，初中生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)農(nóng)村比全國平均數(shù)更是低了11.3%。為改變當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育落后的問題，政府應(yīng)當(dāng)制定更為健全并向農(nóng)村地區(qū)傾斜的相關(guān)政策，推動農(nóng)村財政性教育支出的提高，使之逐步達(dá)到甚至略微超過全國平均水平，發(fā)揮教育的正向外部性，并以此帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有農(nóng)村的基礎(chǔ)教育得到保證，廣大農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生才能與城市的學(xué)生縮短“起跑線”的差距，也才能使那些因?yàn)楦纳妻r(nóng)村教育而受益的學(xué)生像任正非所說的那樣 “為國家在新的領(lǐng)域去勃起，爭取國家新一輪的前途與命運(yùn)?！?/p>

（三）縮小地區(qū)間教育支出的差異

地區(qū)間教育支出的不均衡，究其原因主要是由各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同造成的。為了縮小各地區(qū)財政性教育支出的差距，必須完善中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證各地區(qū)教育的發(fā)展水平更為均衡。一方面政府要加大對我國中西部地區(qū)的財政教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，促進(jìn)這些地區(qū)的教育發(fā)展向東部地區(qū)看齊;另一方面，政府也要依據(jù)各地區(qū)的財政收入等因素建立財政教育轉(zhuǎn)移支付的框架，增加對中西部地區(qū)的扶持力度。除此之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)政府還應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的有利于吸引人才的政策措施，提高教師的薪資待遇，在避免當(dāng)?shù)厝瞬帕魇У耐瑫r，能夠吸引其他地區(qū)人才來當(dāng)?shù)貜氖陆逃ぷ鳌?/p>

（四）完善運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

長期以來，我國中央政府與地方政府之間在財權(quán)與事權(quán)的劃分上不甚合理。針對中央和地方在教育領(lǐng)域權(quán)責(zé)分離的情況，國務(wù)院于2019年5月份發(fā)布了《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確了中央和地方政府在義務(wù)教育、學(xué)生資助和其他教育方面各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。盡管如此，但仍存在一些問題，如學(xué)前教育幼兒資助等事項的責(zé)任劃分仍不夠明確等。因此，還有必要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整中央和地方在教育領(lǐng)域的事權(quán)范圍，形成更為有效的政府間教育支出分擔(dān)機(jī)制。另外，針對我國財政性教育經(jīng)費(fèi)當(dāng)前單一的直接撥款的形式，政府可以依據(jù)實(shí)際情況增加其他的支出方式，比如像我國中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，政府可以將用于師生的書本費(fèi)直接以購書券的形式下發(fā)到相關(guān)機(jī)構(gòu)，避免資金在下?lián)芡局惺艿浇乜刍蛘吲灿玫刃袨椋关斦Y金能達(dá)到預(yù)期的使用效果。除此之外，中央政府應(yīng)當(dāng)建立健全一套有效的對財政性教育支出進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制，定期監(jiān)督核查財政性教育支出的具體使用情況，使經(jīng)費(fèi)的使用更有效率。

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[責(zé)任編輯：王 旸]

收稿日期： 2020-03-12

作者簡介： 王樹玲（1968- ），女，山東沂水人，講師，碩士，研究方向：財政學(xué)與政府會計;辛江杉（1997- ），女，濟(jì)南人，研究方向：財政學(xué)與會計學(xué)。