黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐路徑的體制性探索

李曉壯

（北京市社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)所，北京 100101）

社區(qū)治理的內(nèi)在價(jià)值決定社區(qū)治理會(huì)在社區(qū)實(shí)踐中形成黨建引領(lǐng)下“他治”與社區(qū)自治良性互動(dòng)的治理格局。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)基層黨建與基層治理作過多次重要論述，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，以改革創(chuàng)新精神探索通過加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑，基層黨建工作全面加強(qiáng)、不斷進(jìn)步，社會(huì)治理有序推進(jìn)、健康發(fā)展”以及城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理重心的靶向，指明了新時(shí)代黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的聚焦方向。北京是較早進(jìn)入城市化成熟期的超大城市，具有最為豐富的黨建資源，［1］在推動(dòng)黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”基層治理機(jī)制向社區(qū)基層深化的同時(shí)，如何將黨的組織資源、政治資源轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)治理效能，是探索黨建引領(lǐng)超大城市基層社會(huì)治理路徑所面臨的重大課題。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

在中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，黨處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，黨建引領(lǐng)著城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政治方向，黨建引領(lǐng)成為中國(guó)基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新最基本特征。［2］隨著單位制的社會(huì)結(jié)構(gòu)向社區(qū)制轉(zhuǎn)型，黨的基層組織建設(shè)的重心從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，［3］加之社會(huì)治理重心向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉，社區(qū)黨建與社區(qū)治理復(fù)合體系的社區(qū)黨建創(chuàng)新正在形成，［4］黨建引領(lǐng)社區(qū)治理特征正在凸顯。長(zhǎng)期的“黨政分開”導(dǎo)致黨的建設(shè)在基層社會(huì)治理中出現(xiàn)了“懸浮化”，［5］社區(qū)治理面臨社區(qū)自主治理能力弱和治理體系協(xié)作效率低［6］等問題，新時(shí)代需要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，呼喚政黨介入社區(qū)治理。因此，圍繞黨建引領(lǐng)社區(qū)治理議題，有學(xué)者從機(jī)制角度研究認(rèn)為提升組織力、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的兩個(gè)維度；［6］有學(xué)者結(jié)合中國(guó)國(guó)情認(rèn)為，在“一核多元”的社區(qū)治理體系中，構(gòu)建區(qū)域化大黨建平臺(tái)、加強(qiáng)基層組織建設(shè)是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的中國(guó)邏輯；［7］有學(xué)者引入類型化視角，將社區(qū)治理劃分為“簡(jiǎn)單問題—社區(qū)自治”“復(fù)雜問題—社區(qū)共治”，在此情況下介入黨建與不同類型實(shí)現(xiàn)耦合，發(fā)揮黨建引領(lǐng)實(shí)效；［8］有學(xué)者結(jié)合地方實(shí)踐總結(jié)認(rèn)為，系統(tǒng)化、品質(zhì)化、特色化推進(jìn)精品特色社區(qū)創(chuàng)新，是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的有效路徑。有學(xué)者進(jìn)一步具體指出，提升組織能力為核心的區(qū)域化黨建、以匯聚治理資源為核心的平臺(tái)化黨建和以強(qiáng)化治理效能為核心的技術(shù)化黨建，代表當(dāng)下以及今后基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的發(fā)展方向。［9］

在“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”［10］20理論指引下，學(xué)者圍繞基層社會(huì)治理新形勢(shì)探討黨建如何有效引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新，分別從機(jī)制、邏輯、方法、實(shí)踐、方向等不同視角進(jìn)行深入研究，得出的共性結(jié)論是，黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理是必然趨勢(shì)，且在政黨介入高的社區(qū)，黨建引領(lǐng)在社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用。［11］既有文獻(xiàn)研究的結(jié)論有共通性，但視角的不同決定黨建引領(lǐng)社區(qū)治理路徑的具體指向會(huì)產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)?；诖耍接懙膯栴}是，在黨建與社區(qū)治理相互嵌入并發(fā)揮引領(lǐng)作用的宏觀背景下，是否存在一種共同指向的體制性路徑，促成不同視角研究?jī)r(jià)值取向的趨同，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，以更好推動(dòng)黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理理論完善與實(shí)踐創(chuàng)新。對(duì)這種體制性路徑探討是重要的，因?yàn)轶w制的改革和完善，關(guān)注的是社會(huì)的結(jié)構(gòu)性合理問題，它從本源上推進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步。［12］26如果黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理在實(shí)踐中存在一種體制性路徑，那么，既有的實(shí)踐方式方法是否可以附著或者圍繞這種體制性而展開，進(jìn)而促進(jìn)黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理路徑的更加成熟更加定型，以此指導(dǎo)實(shí)踐工作。因此，結(jié)合既有文獻(xiàn)研究，通過對(duì)北京麥子店街道“樓院自治”典型案例的考察，探索黨建引領(lǐng)超大城市社區(qū)治理實(shí)踐路徑的體制性因素，以回應(yīng)黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新路徑的新時(shí)代命題。

二、田野與方法

北京市朝陽(yáng)區(qū)麥子店街道辦事處成立于1987年，包括霞光里、棗營(yíng)北里、棗營(yíng)南里等 5個(gè)城市社區(qū)居民委員會(huì)，均屬老舊社區(qū)。2011年，麥子店街道開啟“問需”大門，廣泛征求社區(qū)居民群眾需求。2013年，麥子店街道由“問需”上升到“問政”，后進(jìn)化升級(jí)為“黨政群共商共治工程”，并被國(guó)家民政部評(píng)為全國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新十大項(xiàng)目之一?！皢栃琛薄ⅰ皢栒奔啊包h政群共商共治工程”其運(yùn)作邏輯是，經(jīng)街道黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署，街道辦事處每年定期組織召開社區(qū)居民需求的問需大會(huì)，梳理居民治理議題建議，對(duì)社區(qū)居民反映強(qiáng)烈的治理議題組織不同利益相關(guān)主體進(jìn)行集體協(xié)商，共同商討解決辦法。2015年，麥子店街道推進(jìn)“黨政群共商共治工程”向社區(qū)縱向深化，采取“樓院自治”方式，服務(wù)向前、貼近百姓身邊解決群眾切身利益訴求。筆者作為外來者嵌入到麥子店街道“樓院自治”實(shí)踐中蹲點(diǎn)調(diào)查，通過組織座談會(huì)以及結(jié)構(gòu)式、半結(jié)構(gòu)式的個(gè)案訪談、參與式觀察等調(diào)查方法，搜集了大量一手資料，以解剖麻雀的方式了解其運(yùn)作體制機(jī)理，發(fā)現(xiàn)和歸納有助于形成黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐路徑的體制性因素。

三、黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐路徑的體制性探索——以“樓院自治”為實(shí)例

（一）社區(qū)治理單元小型化

“城市性”是城市或超大城市的普遍特征。滕尼斯認(rèn)為的社區(qū)是社會(huì)生活共同體，是與社會(huì)相區(qū)分的概念。［13］48-76但是，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，作為生活方式的城市化本質(zhì)是異質(zhì)性的，［14］15滕尼斯所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)生活共同體特征在實(shí)然狀況下的城市社區(qū)中較為難尋。城市社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)物理空間形態(tài)主要表現(xiàn)為社區(qū)、小區(qū)、樓院、樓棟、樓門、家戶，若按社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系原理，家戶—樓門—樓棟—樓院—小區(qū)—社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系強(qiáng)度依次遞減。為了降低“城市性”帶來的負(fù)效應(yīng)和城市社區(qū)治理成本，找回屬于社區(qū)本源的自治狀態(tài)，［15］增強(qiáng)社區(qū)居民之間的日常交往和社會(huì)關(guān)系，需要在現(xiàn)有社區(qū)行政區(qū)劃基礎(chǔ)上劃小社區(qū)治理單元。麥子店街道以樓院為核心平臺(tái)，根據(jù)社區(qū)樓院類型、地緣特征、公共需求、人員結(jié)構(gòu)、房屋產(chǎn)權(quán)屬性等特征，將5個(gè)社區(qū)劃分為27個(gè)樓院（見表1）。一座封閉的樓棟可以作為一個(gè)樓院，幾座樓棟封閉在一個(gè)地緣空間內(nèi)也可以作為一個(gè)樓院。樓院里的居民相對(duì)熟悉，有較好的鄰里關(guān)系網(wǎng)，有較為相通的社區(qū)認(rèn)同，相關(guān)利益者或居民代表少，開會(huì)辦事便利，可以節(jié)約居民委員的時(shí)間和精力，工作內(nèi)容更易安排深入，有效提高溝通、協(xié)商及治理實(shí)效。街道負(fù)責(zé)同志認(rèn)為：“如果每一個(gè)樓院形成居民自治，那么整個(gè)社區(qū)也就形成了居民自治狀態(tài)，可以有效克服社區(qū)自治一條腿短的問題”。社區(qū)治理或自治單元下沉到樓院，從以社區(qū)物理空間為主轉(zhuǎn)向物理空間與社會(huì)關(guān)系共生的格局，社區(qū)治理將更有“溫度”，可以更進(jìn)一步拉近黨和政府與社區(qū)居民群眾之間的距離，最直接地抓住社區(qū)居民群眾最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問題。早在1950年代，北京為解決“五多”問題，市委和市政府在東單、西單、東四和宣武四個(gè)區(qū)各選擇了一個(gè)派出所管轄的街道范圍，進(jìn)行典型試驗(yàn)，認(rèn)為居民委員會(huì)以較小型為好。［16］373因此，優(yōu)化城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，劃小城市社區(qū)治理單元，是實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐路徑的關(guān)鍵載體、核心平臺(tái)。需說明的是，社區(qū)治理單元的小型化并非行政轄區(qū)性的劃分，而是依據(jù)自治單元以及治理力量加以完成，也即是說并不增加行政成本。

表1 麥子店街道社區(qū)樓院劃分情況

（二）創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置方式

黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)黨的基層組織設(shè)置和活動(dòng)方式創(chuàng)新，加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大黨組織覆蓋面，著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題。［10］64在城市基層社會(huì)治理中，黨的基層組織縱向設(shè)置通常指代街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委、社區(qū)黨支部等。有學(xué)者研究266個(gè)城市基層黨建創(chuàng)新案例，結(jié)論是區(qū)域化黨建創(chuàng)新是城市基層黨建創(chuàng)新的主要模式，占26.3%。［17］區(qū)域化黨建作為基層黨組織設(shè)置方式的一種創(chuàng)新形式在城市基層普遍應(yīng)用，在解決條塊分割、部門橫向聯(lián)動(dòng)的城市社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用，有效解決體制內(nèi)、體制外的黨建“空白點(diǎn)”。但是，區(qū)域化黨建是浮在社區(qū)黨委/黨支部之上的區(qū)域范圍內(nèi)的黨組織設(shè)置方式問題，社區(qū)地域單元之下的居民黨支部/居民黨小組如何鞏固加強(qiáng)、激活，發(fā)揮黨建引領(lǐng)社區(qū)治理基層基礎(chǔ)堡壘作用，是亟待破解的重要存量問題。麥子店街道將社區(qū)黨委向社區(qū)基層樓院、樓棟延伸，將居民支部建到樓院，將居民黨小組設(shè)置到樓棟上，形成社區(qū)黨委（社區(qū)）—居民黨支部（樓院）—居民黨小組（樓棟）三級(jí)縱向的社區(qū)黨組織設(shè)置方式，做實(shí)做強(qiáng)樓院居民黨支部。實(shí)際上，城市社區(qū)中的社區(qū)黨員（主要指退休黨員，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到街道社區(qū)）組成的居民黨支部、居民黨小組恰恰是基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的基礎(chǔ)力量，是鞏固黨在社區(qū)基層長(zhǎng)期執(zhí)政的重要組織基礎(chǔ)。

在社區(qū)實(shí)際工作中，社區(qū)工作做得好，通常是社區(qū)書記/主任有思路、有想法，即使自身行政事務(wù)纏身，也會(huì)把工作安排得井井有條。在對(duì)麥子店街道農(nóng)展南里社區(qū)楊書記訪談時(shí)，問她，“樓院自治”關(guān)鍵是什么？ 她回答：“最關(guān)鍵是帶頭人”。她回述說：“2015年，2號(hào)樓院黨支部改選，出現(xiàn)支部班子人員斷檔現(xiàn)象。社區(qū)通過調(diào)查了解，樓院居民骨干基礎(chǔ)較好，做事兒沒問題，但需要有闖勁的帶頭人”。正當(dāng)她與社區(qū)商議下班后入戶去挖居民黨支部書記時(shí)，社區(qū)黨員張?jiān)聘Ｖ鲃?dòng)上門自薦說，“我認(rèn)領(lǐng)這個(gè)支部書記。作為黨員，這不干、那不干，怎么成?！逼渌鐓^(qū)黨員同志都熟悉他，也都認(rèn)可，順利當(dāng)選農(nóng)展南里2號(hào)樓院居民黨支部書記?？墒?，沒多久，張?jiān)聘３鰢?guó)照看小孫女，半年后回來，發(fā)現(xiàn)樓院弄得不成樣子，樓院居民不干了，2號(hào)樓院居黨支部黨員也有意見。張?jiān)聘Ｂ牭胶螅X得對(duì)不住大家，下定決心，“不把2號(hào)樓院干出樣子，國(guó)不出了”?，F(xiàn)在農(nóng)展南里2號(hào)樓院成了遠(yuǎn)近聞名的“樓院自治”經(jīng)驗(yàn)典型。

黨的力量來自組織。社區(qū)黨委—居民黨支部—居民黨小組三級(jí)縱向的社區(qū)黨組織設(shè)置方式使社區(qū)黨組織硬起來，做實(shí)做強(qiáng)樓院居民黨支部使社區(qū)黨組織實(shí)體化，積極投入樓院自治實(shí)踐中，避免了基層黨組織弱化、虛化、邊緣化的問題。經(jīng)驗(yàn)表明，基層黨組織的書記是核心，居民黨支部書記這些帶頭人是關(guān)鍵。社區(qū)黨委—居民黨支部—居民黨小組—社區(qū)黨員的有機(jī)組織和縱向聯(lián)動(dòng)，其意義不僅有利于夯實(shí)黨的基層組織堡壘，而且有利于暢通社區(qū)黨委與下級(jí)居民黨支部、居民黨小組溝通渠道，有利于拉近基層黨組織與居民群眾之間的距離，更有利于傾聽“民生”訴求，化解社區(qū)治理難題。

（三）完善社區(qū)自治組織體系

城鄉(xiāng)社區(qū)是法定意義上的基層群眾自治組織。20世紀(jì)80年代初，伴隨公社體制解體，如何有效進(jìn)行鄉(xiāng)村治理成為重要議題，正是在這一背景下廣西宜州合寨村成為中國(guó)農(nóng)村自治第一村。［18］但是，最初的村民自治的實(shí)現(xiàn)形式是以“自然村”為軸心和基礎(chǔ)展開的，［15］而不是建制的行政村。1998年之后，村民自治的形式轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ拼鍨榛A(chǔ)。［15］此種轉(zhuǎn)變，意味著行政轄區(qū)面積、人口等諸多因素發(fā)生了深刻變化。在城市社區(qū)中，由于人口過多、密度過大、人口構(gòu)成異質(zhì)性等“城市性”特征以及社區(qū)中政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的存在，［19］決定社區(qū)自治的難度加大。因此，結(jié)合麥子街道“樓院自治”實(shí)例，將社區(qū)治理單元下沉到樓院上，復(fù)歸“行政村”向“自然村”轉(zhuǎn)變，構(gòu)筑“樓院自治”核心平臺(tái)，以此為中心，下沉社區(qū)議事廳，建立樓院議事廳；下沉社區(qū)議事會(huì)，建立樓院議事會(huì)；組建樓委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織等樓院自治組織形態(tài)；以樓門長(zhǎng)組成樓院自治隊(duì)伍，等等?；诖耍趦?yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成了社區(qū)居民委員會(huì)—樓院議事委會(huì)—樓棟樓委會(huì)三級(jí)的社區(qū)自治組織體系。圍繞樓院自治形成的組織形態(tài)，是在街道、社區(qū)意向下推行的，但樓院議事會(huì)、樓委會(huì)等樓院自治組織則是通過樓院居民黨支部、樓棟居民黨小組的黨組織引領(lǐng)形成的，樓門長(zhǎng)是社區(qū)黨員示范帶動(dòng)形成的自治隊(duì)伍。也可以說，“樓院自治”生態(tài)的形成，是通過樓院居民黨支部引領(lǐng)所建構(gòu)的。

接敘上述農(nóng)展南里社區(qū)2號(hào)樓院，在組建樓院黨支部后，隨即布局樓棟居民黨小組等黨的組織體系。以此為基礎(chǔ)，樓院居民黨支部商討，如何將樓院居民組織動(dòng)員起來參與樓院自治？農(nóng)展南里社區(qū)2號(hào)樓院居民黨支部采取的策略是，先建章立制。在樓院居民支部書記張?jiān)聘ьI(lǐng)下，支委、黨員和群眾代表一起建立了屬于2號(hào)樓院的自治制度，約有10余項(xiàng)樓院自治管理規(guī)定，以制度規(guī)范樓院自治。制度的約定，成為建立樓院議事會(huì)、樓委會(huì)的準(zhǔn)則。樓院居民黨支部組織動(dòng)員黨員居民相繼成立了樓院議事會(huì)、樓委會(huì)等樓院自治組織。一些居民骨干、樓門長(zhǎng)、積極分子被吸納到了樓院自治組織中。例如，農(nóng)展南里社區(qū)2號(hào)樓院成立樓院居民議事委員會(huì)，設(shè)主任1名，副主任2名，常委6名，議事代表（委員）若干。在樓棟上成立樓委會(huì)，設(shè)樓長(zhǎng)1名，負(fù)責(zé)全面工作兼計(jì)生委員；樓委 8名，分別為物業(yè)協(xié)調(diào)委員 1名、治安委員 2名、環(huán)境衛(wèi)生委員 2名、福利委員及養(yǎng)老助殘委員1名、民事調(diào)解委員1名、文體委員1名。棗營(yíng)南里社區(qū)，在陸軍東區(qū)六號(hào)樓院居民黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，成立樓院志愿者服務(wù)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)樓院范圍內(nèi)走訪摸底、環(huán)境衛(wèi)生、幫扶關(guān)愛老人、豐富樓院文化等豐富多彩的樓院活動(dòng)。此外，棗營(yíng)南里社區(qū)聯(lián)合轄區(qū)6個(gè)樓院居民黨支部的紀(jì)檢委員，組成棗營(yíng)南里社區(qū)監(jiān)督小組，監(jiān)督社區(qū)資金使用情況，發(fā)揮樓院居民黨支部引領(lǐng)社區(qū)治理作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，樓院居民自治隊(duì)伍的工作內(nèi)容與隊(duì)伍，實(shí)際是與社區(qū)居民委員會(huì)的六大職能是緊密聯(lián)系的，在某種程度上，通過樓院自治工作的推進(jìn)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。

（四）黨的組織體系與自治組織體系擰成一股繩

通過麥子店街道“樓院自治”實(shí)例考察，認(rèn)為社區(qū)治理單元的小型化是前提，基層黨組織設(shè)置方式創(chuàng)新是動(dòng)力，社區(qū)自治組織體系的完善是基礎(chǔ)。同時(shí)，更為重要的是使社區(qū)黨的組織體系與社區(qū)自治組織體系擰成一股繩，形成黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理實(shí)踐合力。社區(qū)居民委員會(huì)作為群眾性自治組織在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展社區(qū)層面群眾自治工作；居民黨支部建到樓院上，領(lǐng)導(dǎo)樓院議事會(huì)等樓院自治組織開展樓院層面自治工作；居民黨小組建到樓棟上，領(lǐng)導(dǎo)樓委會(huì)等樓棟自治組織開展樓棟層面自治工作；社區(qū)黨員、居民骨干、積極分子擔(dān)當(dāng)樓門長(zhǎng)、社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人等。從縱向上形成了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐體系（見圖1）。從橫向上，形成領(lǐng)導(dǎo)有核心（黨的組織體系）、自治有主體（自治組織體系）、協(xié)商有載體（社區(qū)議事會(huì)、樓院議事會(huì)）的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐“三位一體”架構(gòu)（見圖2）。

圖1 黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐體系模型

圖2 黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐“三位一體”架構(gòu)

社區(qū)黨的組織體系與社區(qū)自治組織體系擰成一股繩形成治理合力，從黨的社會(huì)參與角度，強(qiáng)化了黨對(duì)社區(qū)治理主導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)，密切基層黨組織與居民群眾聯(lián)系，提高了基層黨組織整合社會(huì)的能力。從黨的政治功能角度，社區(qū)黨的基層組織建設(shè)與社區(qū)基層民主（社區(qū)居民委員會(huì)，是群眾性自治組織，中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度之一）建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)黨的基層組織功能定位從高度行政化的功能定位轉(zhuǎn)向高度政黨化的功能定位，［3］是黨的社會(huì)參與中最具政治發(fā)展意義的政治戰(zhàn)略。從社區(qū)自治角度，如果社區(qū)行政區(qū)劃內(nèi)的每個(gè)樓院都能夠?qū)崿F(xiàn)自治的運(yùn)轉(zhuǎn)體，那么社區(qū)自治便將成為可能，這有利地解決社區(qū)行政化一條腿長(zhǎng)、社區(qū)自治一條腿短的矛盾。

（五）社區(qū)治理議題分類分級(jí)處置

綜上所述，將麥子店街道“樓院自治”實(shí)例刻畫為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐體系模型和“三位一體”架構(gòu)。那么，如何在社區(qū)治理實(shí)踐中發(fā)揮其作用？麥子店街道形成了治理議題的分類分級(jí)處置的“三上三下”工作流程（見圖3）。根據(jù)前期問需、問政以及“黨政群共商共治”基礎(chǔ)，結(jié)合“樓院自治”實(shí)踐，街道、社區(qū)、樓院每年定期向居民發(fā)布征集治理議案通知，分類分級(jí)處置居民反映的治理議題訴求。首先，樓院通過樓委會(huì)、樓門長(zhǎng)動(dòng)員，向樓院居民發(fā)放和回收治理議案需求表，而后進(jìn)入分類分級(jí)處置流程?！耙簧稀保跇窃狐h支部組織領(lǐng)導(dǎo)下，樓院議事會(huì)執(zhí)行治理議案的審核、分級(jí)、分類，樓院級(jí)能夠辦理的治理議案，由樓院居民黨支部、樓院議事會(huì)組織樓院居民議事協(xié)商表決，由樓院立項(xiàng)公示解決，樓院解決不了的治理議案，上報(bào)社區(qū)黨委和社區(qū)議事會(huì)?！岸稀?，在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)議事會(huì)對(duì)樓院上交治理議案進(jìn)行審核、分級(jí)、分類，社區(qū)級(jí)能夠辦理的治理議案，由社區(qū)黨委、社區(qū)議事會(huì)組織社區(qū)居民議事協(xié)商表決，由社區(qū)立項(xiàng)公示解決，社區(qū)解決不了的治理議案，上報(bào)街道黨工委、街道議事會(huì)。“三上”，在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，街道議事會(huì)對(duì)社區(qū)上交治理議案進(jìn)行審核、分級(jí)、分類，街道級(jí)能夠辦理的治理議案，由街道黨工委、街道議事會(huì)組織居民代表議事協(xié)商表決，由街道立項(xiàng)公示解決，街道解決不了的治理議案，“吹哨報(bào)到”解決?！耙幌隆保值缹⒅卫碜h案處理和解決情況反饋給社區(qū)?！岸隆保鐓^(qū)將治理議案處理和解決情況反饋給樓院?！叭隆?，樓院將治理議案處理和解決情況反饋給居民。同時(shí)，在街道、社區(qū)、樓院級(jí)處理的治理議案分別成立項(xiàng)目組協(xié)商共治，并對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行效能評(píng)價(jià)，予以公示，接受居民群眾監(jiān)督。

麥子店街道治理議題分類分級(jí)處置的“三上三下”工作流程，實(shí)質(zhì)是“小事不出社區(qū)，大事不出街道，矛盾不上交”的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”深化，樓院能處理的事務(wù)不上交社區(qū)，社區(qū)能處理的事務(wù)不上交街道，將黨建引領(lǐng)社區(qū)治理進(jìn)一步向群眾身邊延伸，服務(wù)群眾端口前移。

圖3 社區(qū)治理議題的分類分級(jí)處置的“三上三下”工作流程

（六）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐路徑的保障機(jī)制

麥子店街道圍繞“樓院自治”搭建的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理“四梁八柱”實(shí)踐路徑的有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)，需要配套相應(yīng)的保障機(jī)制才能發(fā)揮體制性治理效能。主要總結(jié)包括“四個(gè)建設(shè)”和“五步驅(qū)動(dòng)”兩個(gè)方面。

在“四個(gè)建設(shè)”方面，首先思想建設(shè)。黨的思想建設(shè)是基礎(chǔ)，通過社區(qū)黨的組織體系增強(qiáng)“樓院自治”重要性認(rèn)識(shí)；加強(qiáng)樓院居民黨支部書記、支委及黨員的學(xué)習(xí)教育，牢固樹立為群眾服務(wù)立場(chǎng)；注重培養(yǎng)干中學(xué)體悟黨員理想信念、宗旨，強(qiáng)化思想武裝。從而，使樓院黨建與樓院自治緊密結(jié)合，在樓院居民黨支部引領(lǐng)下，在樓院黨支部書記、支委及黨員模范帶動(dòng)下，密切聯(lián)系社區(qū)居民群眾，凝聚黨員和居民群眾思想共識(shí)，推進(jìn)樓院自治。其次，能力建設(shè)。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。［20］164調(diào)研發(fā)現(xiàn)主要體現(xiàn)是，樓院居民黨支部、樓棟居民黨小組織的組織力；社區(qū)黨員積極分子、居民骨干的戰(zhàn)斗力；樓院居民議事協(xié)商參與力；社會(huì)組織、物業(yè)企業(yè)、駐區(qū)單位、產(chǎn)權(quán)單位及相關(guān)利益者等不同主體參與樓院自治難題破解的協(xié)同力；街道、社區(qū)對(duì)樓院自治議題的執(zhí)行力。第三，制度建設(shè)。麥子店街道“樓院自治”實(shí)例表明，“樓院自治”制度建設(shè)不僅意味著“樓院自治”的規(guī)范化建設(shè)，也意味著通過社區(qū)的“規(guī)范性”可以有效規(guī)避物質(zhì)主義的“功能性”取向。因此，圍繞“樓院自治”，樓院黨支部積極發(fā)動(dòng)黨員、居民群眾協(xié)商共議，形成了《樓院居民議事委員會(huì)制度》《樓院居民議事協(xié)商辦法》《樓院議事協(xié)商決策制度》《樓院議事常態(tài)化資金使用制度》《樓院議事廳管理辦法（章程）》《樓委會(huì)職責(zé)及工作制度》《樓院公共衛(wèi)生管理制度》《樓院自治隊(duì)伍建設(shè)》《樓院微信群管理規(guī)則》《樓院居民公約》等“樓院自治”規(guī)范。第四，陣地建設(shè)。“樓院自治”需要實(shí)體化平臺(tái)，供樓院居民黨支部、樓院議事會(huì)等組織活動(dòng)、協(xié)商議事。為此，麥子店街道在每個(gè)樓院中設(shè)置了樓院議事廳和樓院黨支部活動(dòng)的黨建陣地（樓院活動(dòng)中心），作為樓院居民黨支部、樓院自治組織活動(dòng)的陣地。

在“五步驅(qū)動(dòng)”方面，通過對(duì)“樓院自治”實(shí)例考察，總結(jié)破解“老舊難”等基層社會(huì)治理問題的一些基本方法，這些可以有效促進(jìn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐。第一步，摸情況。主要指摸清樓院治理問題的底數(shù)，摸清樓院居民群眾訴求的態(tài)度，摸清樓院治理問題破解的難度。第二步，增進(jìn)融合。主要指增進(jìn)樓院居民黨支部、樓棟居民黨小組與樓院自治組織的組織融合，增強(qiáng)相關(guān)利益方相互信任的情感融合，增進(jìn)不同參與主體解決治理問題達(dá)成共識(shí)的智慧融合，增進(jìn)樓院內(nèi)部資源與外部資源的資源融合。第三步，促進(jìn)居民習(xí)慣養(yǎng)成。主要指樓院居民要樹立“自己的事自己做，我的家我做主，我的家園我來建”的自治理念；培育樓院議事代表、居民代表、居民骨干等發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、表達(dá)問題能力；培養(yǎng)樓院居民參與治理議題討論、組織樓院治理議題相關(guān)利益方參與、確定樓院治理議題解決方案、監(jiān)督“樓院自治”項(xiàng)目實(shí)施過程、維護(hù)樓院治理實(shí)踐成果的實(shí)踐能力。第四步，培養(yǎng)議事協(xié)商本領(lǐng)。議事協(xié)商是協(xié)商民主在基層最廣泛實(shí)踐，已初步形成“表、議、決、治”等較為科學(xué)有效的工作步驟。例如，表是，和平理性表達(dá)問題和訴求；議是，針對(duì)特定治理問題通過居民議事協(xié)商確定議人（相關(guān)利益人）、議事（治理議題）、議方案（治理議題討論方案）；決是，決事（治理議題能不能做）、決責(zé)（確定相關(guān)主體責(zé)任）、決時(shí)（確定治理議題解決進(jìn)度）；治是，治理議題解決中遵守的自治、共治、法治、德治的原則。第五步，建立規(guī)范。在破解“老舊難”等基層社會(huì)治理問題中，不斷通過實(shí)踐探索，完善規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)矩。

四、新時(shí)代黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐路徑的體制性趨勢(shì)

黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐路徑的研究，學(xué)者進(jìn)行了不同視角的探索，“增量”創(chuàng)新居多。結(jié)合麥子店街道“樓院自治”實(shí)例考察，研究認(rèn)為，搭建樓院平臺(tái)，黨組織體系和自治組織體系下沉樓院、樓棟、樓門，形成黨的組織與自治組織擰成一股繩，在黨建引領(lǐng)下開展的社區(qū)治理實(shí)踐，是“存量”制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化利用。之所以稱為“存量”制度優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)樵诔鞘猩鐓^(qū)中，樓門、樓棟、樓院、小區(qū)、社區(qū)的物理空間在小區(qū)或社區(qū)開發(fā)建設(shè)后就已存在；社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)黨委在社區(qū)行政區(qū)劃確定后也已存在；社區(qū)居民黨支部、居民黨小組在城市社區(qū)層面之下作為黨的基層基礎(chǔ)組織力量也已存在。這些“存量”制度只要找準(zhǔn)切入點(diǎn)即可以發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“存量”創(chuàng)新。

麥子店街道將黨支部建到樓院上這一經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐，在調(diào)研的北京核心功能區(qū)的社區(qū)中也普遍存在。例如，北京老城區(qū)的一些社區(qū)，根據(jù)胡同的物理空間分布，將居民黨支部建到胡同上。又如，在北京“回天地區(qū)”的天北街道也在普遍嘗試“樓院自治”的社區(qū)治理試驗(yàn)。社區(qū)治理單元的小型化或“樓院自治”也已被一些學(xué)者在理論和實(shí)踐上證明，在樓院更小治理單元條件下組織程度越高，越有利于降低社區(qū)治理成本。［21］總之，麥子店街道“樓院自治”做法，生動(dòng)展現(xiàn)了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐路徑的清晰路線，具有體制性內(nèi)涵，理應(yīng)成為新時(shí)代黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理路徑的體制性趨勢(shì)。