美國制造業(yè)復興困境與啟示：保護主義政策失靈的現(xiàn)實考察

劉戒驕

(中國社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟研究所， 北京 100044)

制造業(yè)崛起是美國在20世紀成為世界第一強國的主要驅(qū)動力，制造業(yè)及其創(chuàng)造的高薪和相對穩(wěn)定的就業(yè)造就了美國龐大的中產(chǎn)階級。今天，美國仍然將制造業(yè)視為重要的創(chuàng)新和高薪崗位來源。20世紀七八十年代，美國開啟并在21世紀持續(xù)的“去工業(yè)化”，引起經(jīng)濟學者對制造業(yè)的討論。很多人將美國制造業(yè)增加值占GDP比重和就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重的降低以及傳統(tǒng)制造業(yè)集聚地區(qū)的衰退歸因于去工業(yè)化，主張通過再工業(yè)化改變“在美國研發(fā)、在外國制造”的產(chǎn)業(yè)格局。在這一背景下，美國前任總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬和現(xiàn)任總統(tǒng)唐納德·特朗普及政府史無前例地支持制造業(yè)發(fā)展，制定了復興制造業(yè)的政策。學界有不少關(guān)于美國制造業(yè)及相關(guān)政策的文獻，分析多聚焦于再工業(yè)化與制造業(yè)國際分工、特朗普制造業(yè)政策性質(zhì)與保護主義影響等理論問題，及其稅改、支持創(chuàng)新等具體政策[1-3]。但是，現(xiàn)有文獻缺乏對奧巴馬和特朗普政府制造業(yè)政策的總體分析，對美國聯(lián)邦政府復興制造業(yè)發(fā)展措施和政策效應(yīng)的研究不夠深入。本文以學界相關(guān)研究為基礎(chǔ)，分析了奧巴馬任期(2009—2016年)和特朗普任期前三年(2017—2019年)，美國制造業(yè)政策和發(fā)展狀況。研究發(fā)現(xiàn)，美國制造業(yè)政策是鼓勵創(chuàng)新、加強關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈、提升勞動者技能和公共采購等內(nèi)容的混合體系，特朗普政府將其加快推向保護主義。由于美國相關(guān)政策含有大量違背國際分工規(guī)律的保護主義措施，沒有如其所望成為世界制造業(yè)更有吸引力的國家，而且制造業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)、結(jié)構(gòu)變化和勞動生產(chǎn)率等指標沒有出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性改善，制造業(yè)面臨的困難和問題沒有解決。筆者認為，分析研究美國制造業(yè)復興困境與保護主義政策失靈，汲取其中的經(jīng)驗與教訓，對于中國完善制造業(yè)發(fā)展政策和促進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有積極的作用和意義。

一、奧巴馬和特朗普復興制造業(yè)政策的內(nèi)容

奧巴馬和特朗普政府均制定實施了美國復興制造業(yè)的政策。奧巴馬于2009年就任美國總統(tǒng)后，在盡快擺脫金融危機沖擊的驅(qū)使下，為美國制定實施了以振興傳統(tǒng)制造業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和支持科技創(chuàng)新為主要內(nèi)容的再工業(yè)化政策。這些相關(guān)政策聚焦于支持創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免美國經(jīng)濟再度陷入大蕭條。其中影響最大的是《美國復興和再投資法》(以下簡稱ARRA)。該法批準美國開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此間接拉動本國制造業(yè)發(fā)展。特朗普在2016年美國總統(tǒng)競選期間，提出扭轉(zhuǎn)制造業(yè)就業(yè)長期下降趨勢、復興國內(nèi)制造業(yè)，并將工作崗位帶回國內(nèi)的主張。2017年，特朗普就任美國總統(tǒng)后，在重商主義信條支配下，選擇性地拋棄和繼承了奧巴馬任期的經(jīng)濟政策，并將美國經(jīng)濟的去工業(yè)化問題政治化，片面強調(diào)全球化和國際貿(mào)易關(guān)系的負面效應(yīng)，認為美國財富、影響力的相對降低和貿(mào)易赤字的增加源于其他國家相反的變化。這一理念在經(jīng)濟政策上體現(xiàn)為快速將美國制造業(yè)政策推向保護主義，不惜加劇與主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易摩擦和對抗，退出或修改多個已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，甚至威脅退出世界貿(mào)易組織。

(一)加強對創(chuàng)新活動的支持，更好發(fā)揮政府作為創(chuàng)新推動者的作用

盡管私人部門在美國新技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用中發(fā)揮主體作用，但政府支持在整合創(chuàng)新資源，降低新技術(shù)商業(yè)化的成本和風險，彌合實驗室技術(shù)與市場商業(yè)化應(yīng)用之間的鴻溝等方面具有積極作用。奧巴馬就任總統(tǒng)后多次強調(diào)加強政府對創(chuàng)新的支持，在一些場合反復指出美國經(jīng)濟增長和國際競爭力取決于創(chuàng)新能力。其理論邏輯是，在科學研究不能使私人部門盈利時，政府要給予科學家和發(fā)明者所需要的支持[4]。奧巴馬政府曾通過聯(lián)邦政府贈款建立了一批制造創(chuàng)新研究所(以下簡稱IMI)，形成制造業(yè)創(chuàng)新國家網(wǎng)絡(luò)(以下簡稱NNMI)。每個IMI具有獨特持續(xù)的重點領(lǐng)域，與相關(guān)企業(yè)、學術(shù)界、國防部、能源部、國家科學基金會和州政府等利益相關(guān)者組成產(chǎn)學研合作機制；制造業(yè)企業(yè)可以申請加入NNMI，成為制造業(yè)區(qū)域創(chuàng)新樞紐和創(chuàng)新國家網(wǎng)絡(luò)的一部分。特朗普上臺后繼承了奧巴馬政府的這一做法，繼續(xù)為這些項目提供支持。從幾年來的實踐看，美國NNMI和IMI已經(jīng)實現(xiàn)了多項預定目標，尤其在降低識別合作伙伴的搜索成本、提高產(chǎn)學研合作的協(xié)同能力、加快基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的商業(yè)化開發(fā)等方面成效突出。

奧巴馬和特朗普政府支持美國發(fā)展先進制造業(yè)的措施極為相似，即直接資助企業(yè)的早期研究與開發(fā)(以下簡稱R&D)投資，制定知識產(chǎn)權(quán)保護等創(chuàng)新友好政策，資助建立世界級實驗室和研發(fā)設(shè)施，發(fā)展教育培養(yǎng)科學和技術(shù)人才。美國聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)研究的資助，主要通過衛(wèi)生和公眾服務(wù)部、國立衛(wèi)生研究院和國家科學基金的R&D撥款實現(xiàn)，由此促進新興制造業(yè)發(fā)展；對基礎(chǔ)研究和早期應(yīng)用研究的資助，主要通過國防部、能源部、國家航空航天局、商務(wù)部國家標準和技術(shù)研究院、農(nóng)業(yè)部的R&D撥款和采購實現(xiàn)。美國國家安全技術(shù)加速器(NSTXL)提供早期融資，支持初創(chuàng)企業(yè)開發(fā)具有戰(zhàn)略意義的商品和服務(wù)，將其推向政府和商業(yè)市場。被美國聯(lián)邦政府選定的研究機構(gòu)和企業(yè)，通過聯(lián)邦資助形成了世界級R&D能力，進而間接促進先進制造業(yè)發(fā)展。實際上，美國領(lǐng)先的航空、武器、芯片、制藥等制造業(yè)，長期依靠聯(lián)邦政府在研發(fā)方面的大量投入，創(chuàng)造先進技術(shù)和人才支撐。

在奧巴馬和特朗普任總統(tǒng)期間，美國聯(lián)邦政府R&D投入總體保持較快增長，成為基礎(chǔ)研究的主要資助者；聯(lián)邦投資通過公私合作伙伴關(guān)系在協(xié)調(diào)組織利益相關(guān)者合作研發(fā)，搭建研究和商業(yè)化開發(fā)通道方面發(fā)揮更積極作用。特朗普就任總統(tǒng)后進一步加大聯(lián)邦資助力度，表1表明，聯(lián)邦R&D投入從奧巴馬任期最后一年(2016年)的1 158.3億美元增加到2019年的1 415.0億美元；2017年至2019年，聯(lián)邦R&D投入連續(xù)三年增長，且增速越來越高，2019年比上年增長9.3%。從結(jié)構(gòu)上看，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)開發(fā)的投入同樣連年增長，產(chǎn)業(yè)、大學和聯(lián)邦資助的研發(fā)中心獲得的聯(lián)邦R&D資助均保持增長。

表1 2016—2019年財政年度美國聯(lián)邦政府研發(fā)支出

注：FFRDC為聯(lián)邦資助的研發(fā)中心(Federally Funded Research and Development Center)

資料來源：National Center for Science and Engineering Statistics, Survey of Federal Funds for Research and Development. https:∥www.nsf.gov/statistics/2020/nsf20308/

(二)基于安全原因，加大支持本國發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈

奧巴馬任職期間，政府的產(chǎn)業(yè)政策主要關(guān)注促進美國經(jīng)濟的創(chuàng)新能力。特朗普政府認為，離岸外包致使美國企業(yè)和消費者變得容易受到供應(yīng)鏈中斷和不穩(wěn)定的沖擊，進而對國家國防能力產(chǎn)生不利影響，因而主張在美國國內(nèi)發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈。特朗普政府成立了一個部際工作組辨別關(guān)系國家安全的制造業(yè)部門和能力，提出更具目標性的政府對關(guān)鍵部門的投資和補貼建議。美國國防部將國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)劃分為私營部門和公共部門兩類。私營部門又稱為商業(yè)部門，包括各種規(guī)模公司構(gòu)成的系統(tǒng)集成商、子系統(tǒng)供應(yīng)商、組件供應(yīng)商和服務(wù)提供商。在供應(yīng)鏈的各個層次上，私營公司生產(chǎn)國防專用產(chǎn)品，包括平臺、武器系統(tǒng)以及為國防用途而加固的組件；私營部門公司還可能生產(chǎn)專門指定為“雙重用途”的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品既有軍事用途也有非軍事用途，并可能受到出口管制，以及未經(jīng)明確國防用途的商業(yè)項目。公共部門又稱為有機國防工業(yè)基地，特指為國防部提供特定商品和服務(wù)的政府設(shè)施，由資源提供者、購置和維持計劃人員、兵工廠和彈藥廠的制造和維護人員組成；公共部門的設(shè)施既可以由政府運營，也可以由承包商根據(jù)合同運營。根據(jù)美國法律，某些生產(chǎn)和維護活動必須由公共部門執(zhí)行。

(三)加強科學、技術(shù)、工程和數(shù)學(STEM)教育，解決本國制造業(yè)勞動力的結(jié)構(gòu)性短缺問題

美國制造業(yè)崗位需求已發(fā)生新的變化，制造業(yè)越來越需要勞動力掌握科學、技術(shù)、工程和數(shù)學知識與技能，熟悉機器人和計算機集成制造系統(tǒng)，能夠融通軟件和硬件等能力，但勞動力擁有的技能與制造業(yè)需求之間存在差距。為滿足先進制造業(yè)工作崗位需要的計算能力和技術(shù)技能，避免由于勞動者的技能不匹配減緩先進制造業(yè)發(fā)展，奧巴馬政府在《復興美國制造業(yè)框架》提出，教育系統(tǒng)必須使勞動者獲得可以競爭的工作和行業(yè)所需的技能，加大了教育和培訓工人技能的投資[6]。針對先進制造業(yè)所需要的STEM知識和技能勞動力短缺問題，特朗普政府建立了聯(lián)邦、州和地方政府協(xié)同機制，支持初中、高中、職業(yè)學校、高校和企業(yè)面向制造業(yè)未來需求開展STEM教育和培訓，培養(yǎng)擁有學位、證書和更高技能的工人，如軟件開發(fā)人員、計算機程序員和工程師的政策。美國聯(lián)邦政府還鼓勵各州制定戰(zhàn)略計劃，建立一支受過教育和有技能的勞動力隊伍，同時幫助求職者獲得行業(yè)認可的就業(yè)資格證書。聯(lián)邦政府通過支持研發(fā)和教育與勞動力發(fā)展在促進先進制造業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。雖然美國加強教育和培訓的措施對于青年和未來勞動者具有積極效果，但對于缺乏學習和掌握新知識、新技能能力的失業(yè)者和中老年勞動者很難產(chǎn)生積極作用。同時，美國制造業(yè)還面臨合格勞動者數(shù)量不足的挑戰(zhàn)，因為潛在合格勞動力越來越有限，將制造業(yè)作為職業(yè)選擇的人越來越少。

(四)利用“購買美國貨”法律，保護本國企業(yè)

盡管美國加入了《WTO政府采購協(xié)議》，但其在確定向外國供應(yīng)商開放政府采購范圍上有很大自由權(quán)利。美國國防制造業(yè)在這一點尤其受益。為支持國內(nèi)行業(yè)，美國法律限制外國公司獲得美國公共采購合同。自1933年《購買美國商品法》頒布以來，美國多屆政府一再制定類似法律，要求聯(lián)邦和州政府優(yōu)先購買本國生產(chǎn)的商品和服務(wù)；當采購超過特定閾值時，購買國產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)是聯(lián)邦機構(gòu)的法律要求。2009年，奧巴馬政府在ARRA中插入了“購買美國貨”條款，要求任何由ARRA資助的公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共工程項目只能使用美國國內(nèi)生產(chǎn)的鋼鐵和其他制成品，目的是確保ARRA用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資被用來促進美國制造業(yè)發(fā)展。2017年，特朗普執(zhí)政后，則直接頒布“購買美國貨、雇傭美國人”的行政命令，將“購買美國貨”實施領(lǐng)域擴大到所有聯(lián)邦資助項目和公共采購，明確要求上述項目和采購必須優(yōu)先采購本國生產(chǎn)的產(chǎn)品，并且只有在沒有本國生產(chǎn)的情況下才能采購進口產(chǎn)品。盡管美國聲稱相關(guān)政策在不違反現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)議規(guī)定的義務(wù)條件下適用，但許多國家認為，該條款是保護主義措施，要求美國糾正。美國國內(nèi)還有一些呼聲，要求退出世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》。

美國經(jīng)常利用其強勢地位要求對方向美國公司開放政府采購市場，而自己則利用“購買美國貨”法律保護本國企業(yè)。當然，許多國家和地區(qū)通過多邊和雙邊貿(mào)易協(xié)定豁免免某些“購買美國貨”條款。但是，這些豁免仍然受美國法律、行政決定和法規(guī)的約束，聯(lián)邦機構(gòu)能夠通過許多機制在公共采購活動中優(yōu)先支持美國公司，至今仍然這樣做。在政府采購中，其他國家很少像美國這樣擁有嚴格而明確的購買國貨法規(guī)。美國巨額軍費支出提供了大量與軍事有關(guān)的公共采購合同，包括航空航天、艦船、核能和遠程控制。公共采購合同為美國新技術(shù)和新產(chǎn)品提供了一個可預期、有保證的市場需求，促進其在相關(guān)領(lǐng)域的私人投資和飛機、通信、電子和計算機產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。美國具有國際競爭力的許多企業(yè)都是通過聯(lián)邦政府的研發(fā)資助和公共采購而發(fā)展起來的，并且這些企業(yè)至今仍然在很大程度依賴于這些合同。

二、美國制造業(yè)復興困境和政策失靈的表現(xiàn)

奧巴馬和特朗普政府都認識到制造業(yè)的重要性，強調(diào)恢復和重建美國制造能力，包括改造提升現(xiàn)有制造業(yè)和發(fā)展新興制造業(yè)。美國持續(xù)實施了十多年的再工業(yè)化戰(zhàn)略是復興制造業(yè)的努力標志。其核心目標是提高制造業(yè)的結(jié)構(gòu)地位，扭轉(zhuǎn)制造業(yè)增加值和就業(yè)比重持續(xù)下降的趨勢，即提高制造業(yè)增加值占GDP的比重和制造業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重。與美國曾經(jīng)經(jīng)歷的工業(yè)化過程相比，奧巴馬和特朗普復興制造業(yè)的努力，實際上是一種扭轉(zhuǎn)去工業(yè)化和開啟再工業(yè)化的戰(zhàn)略。奧巴馬第二任期和特朗普任期前三年，盡管美國經(jīng)濟總體保持復蘇態(tài)勢，GDP增長和就業(yè)指標明顯好轉(zhuǎn)，但由于科技創(chuàng)新、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、政府采購等政策加快轉(zhuǎn)向保護主義，制造業(yè)復興仍然沒有起色。

(一)從制造業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)比重看，趨勢性降低的態(tài)勢沒有得到扭轉(zhuǎn)

表2可見，美國制造業(yè)增加值除2009年以外，總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，但制造業(yè)增加值占本國GDP的比重從2000年的15.12%降低到2008年的12.24%。在奧巴馬任總統(tǒng)的8年(2009—2016年)和特朗普任期的前3年(2017—2019年)，這一比重始終徘徊在略高于11%的水平。美國制造業(yè)增加值占世界GDP的比重從2000年的4.61%降低到2008年的2.82%，奧巴馬和特朗普政府時期始終穩(wěn)定在這個水平之下。2000年以來美國總就業(yè)人數(shù)從13 769萬人增加到2008年的14 286萬人，但同期，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)卻從1 729萬人降低到1 341萬人。奧巴馬和特朗普政府時期，這種總就業(yè)人數(shù)增長，而制造業(yè)就業(yè)人數(shù)降低的態(tài)勢并沒有改變，結(jié)果美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)占本國總就業(yè)人數(shù)的比重，從2000年的12.56%降低到2008年的9.39%，接著又從2009年的8.67%降低到2019年的8.19%，制造業(yè)就業(yè)占比降低趨勢至今未能得到扭轉(zhuǎn)。白宮顧問納瓦羅試圖將美國制造業(yè)就業(yè)占總就業(yè)比重提高到20%，達到與德國相當水平的計劃再次流產(chǎn)[7]。

表2 美國制造業(yè)就業(yè)與產(chǎn)出指標

資料來源：Bureau of Economic Analysis and the U.S. Census Bureau. https:∥www.bea.gov/data/industries

美國流行一種觀點，認為企業(yè)離岸外包導致中間產(chǎn)品進口增加，減少美國制造業(yè)就業(yè)。美國國家經(jīng)濟研究局使用美國人口普查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)沒有證據(jù)表明中國進口競爭導致美國凈工作機會損失。美國在人力資本較低的南部和中西部地區(qū)，工廠蕭條和關(guān)閉導致大量失業(yè)；但在人力資本較高的西海岸和新英格蘭地區(qū)，服務(wù)業(yè)就業(yè)增加顯著多于制造業(yè)工作機會減少，制造業(yè)就業(yè)損失被服務(wù)部門就業(yè)增長所抵消[8]。因此，中國進口競爭導致就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，產(chǎn)業(yè)層面就業(yè)從制造業(yè)轉(zhuǎn)移到服務(wù)業(yè)，區(qū)域?qū)用婢蜆I(yè)從美國中心地區(qū)轉(zhuǎn)移到沿海地區(qū)。娜塔莉婭·諾夫塔和葉夫根尼婭·普加切娃(Natalija Novta & Evgenia Pugacheva)發(fā)現(xiàn)，美國制造業(yè)失去的崗位轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)。公司層面的數(shù)據(jù)顯示，幾乎所有制造業(yè)工作崗位的損失都來自大型跨國公司，這些公司在制造業(yè)就業(yè)崗位減少的同時增加了服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位[9]。此外，今日的美國制造業(yè)與20世紀七八十年代以前完全不同。由于制造業(yè)需要具有更高水平教育和培訓的勞動者，藍領(lǐng)工人的崗位基本為機器人和高技能專業(yè)人員取代，制造業(yè)新的發(fā)展不可能為高中畢業(yè)后未繼續(xù)接受教育的勞動者和結(jié)構(gòu)性失業(yè)的藍領(lǐng)工人帶來大量工作崗位。為獲得低成本勞動力和貼近市場，美國企業(yè)仍有動力將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家；美國與其試圖扭轉(zhuǎn)全球化和技術(shù)發(fā)展的趨勢，不如采取從國際分工中受益的策略。

從產(chǎn)出構(gòu)成看，勞動報酬占增加值的比重降低，營業(yè)盈余占比提高，表明制造業(yè)新創(chuàng)造財富的分配向資本傾斜，勞動者分配的份額降低。表3可見，2009年以來，美國制造業(yè)增加值率保持在37%的高水平。2018年與2000年相比，盡管中間投入占比降低了1.21個百分點，增加值率提高了1.21個百分點，但勞動報酬占比卻降低了3.63個百分點，而營業(yè)盈余占比提高了4.5個百分點。

(二)從行業(yè)結(jié)構(gòu)看，制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢

表4可見，2000年至2019年間，美國耐用品占比降低了2.76個百分點，非耐用品2.76個百分點，這個變化主要體現(xiàn)在2009年之前；在2000年至2019年間，耐用品和非耐用品比重變化不大；2019年與2000年比，紡織、服裝和紙制品等占比有較大下降，原油和煤炭、化學產(chǎn)品占比有較大提高，聯(lián)邦政府大力支持的計算機和電子產(chǎn)品、電氣設(shè)備和零部件、汽車和零部件等先進制造業(yè)占比變化不大，有的還略有降低。盡管這些結(jié)構(gòu)變化分析不能反映美國制造業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中所處位置，即在同一細分行業(yè)美國傾向于生產(chǎn)和出口高質(zhì)量產(chǎn)品，但總體上仍然可以得出美國制造業(yè)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定。美國聯(lián)邦政府重點支持的戰(zhàn)略性行業(yè)，特別是通訊和計算機產(chǎn)業(yè)、國防工業(yè)發(fā)展未能實現(xiàn)政策期望的目標。

表3 美國制造業(yè)產(chǎn)出構(gòu)成 %

注：表中各比例均為占制造業(yè)總產(chǎn)值的比重，稅為生產(chǎn)稅和進口稅

資料來源：Bureau of Economic Analysis and the U.S. Census Bureau. https:∥www.bea.gov/data/industries

表4 美國制造業(yè)產(chǎn)出行業(yè)結(jié)構(gòu)變化 %

注：表中比值為某一行業(yè)增加值占制造業(yè)增加值的百分比

資料來源：Bureau of Economic Analysis and the U.S. Census Bureau. https:∥www.bea.gov/data/industries

(三)勞動生產(chǎn)率增長停滯，加劇勞動力成本劣勢

表5表明，2019年與2000年相比，美國勞動生產(chǎn)率有一定增長；其中，2000年至2007年增長較快，2010年至2014年間變化不大，2015年至2019年還略有降低。奧巴馬任期的2008年、2012年、2014年至2016年，以及特朗普任期的2017年都出現(xiàn)了負增長。在制造業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)占比徘徊情況下，美國提高生產(chǎn)率成為制造業(yè)復興的重要途徑。生產(chǎn)率的持續(xù)提高能夠在就業(yè)減少的情況下，使制造業(yè)產(chǎn)出得以持續(xù)增長。長期以來，美國勞動力成本明顯高于中國、印度和墨西哥，但相對高的制造業(yè)生產(chǎn)率彌補了這一差異。2011年之后，美國勞動生產(chǎn)率的停滯徘徊，加劇了制造業(yè)的勞動力成本劣勢，使美國難以成為一個吸引制造業(yè)投資的地方。同時，勞動生產(chǎn)率停滯不增，可能促使特朗普政府維持削減中產(chǎn)階級工資和福利的政策，加劇收入和財富的不平等，阻礙美國制造業(yè)復興和經(jīng)濟長期發(fā)展。

美國制造業(yè)結(jié)構(gòu)地位的下降從現(xiàn)象上看是全球化，但全球化動力在于資源稟賦和技術(shù)進步。正是由于資源稟賦和技術(shù)進步的綜合作用，企業(yè)在全球生產(chǎn)能夠比一國生產(chǎn)能夠更有效地利用資源稟賦差異。相對于勞動力，美國的資本稟賦條件更好，全球生產(chǎn)能夠提高資本回報率并降低勞動力回報率。盡管美國復興制造業(yè)的努力收效甚微，但其制造業(yè)規(guī)模穩(wěn)居世界第二位，擁有高生產(chǎn)率、高技能的勞動力和先進裝備，作為世界制造業(yè)主要引領(lǐng)者的地位沒有改變。從結(jié)構(gòu)地位看，美國制造業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)和就業(yè)份額下降，主要源于服務(wù)業(yè)更快的發(fā)展，而不是制造業(yè)增加值的絕對降低。事實上，美國制造業(yè)增加值除受美國金融危機沖擊影響的2009年以外，其余年份均保持一定速度的增長。

表5 美國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率變化

注：2012年為基年，基年為100

資料來源：Bureau of Economic Analysis and the U.S. Census Bureau. https:∥www.bea.gov/data/industries

三、對美國復興制造業(yè)政策的討論

加強政府支持是奧巴馬和特朗普制造業(yè)政策的重要理念和內(nèi)容。奧巴馬在第一任期內(nèi)頒布的多項法規(guī)，含有直接支持制造業(yè)增長、增加研發(fā)補貼、降低國內(nèi)制造商使用的原材料和中間產(chǎn)品關(guān)稅、國內(nèi)制造企業(yè)優(yōu)先獲得公共采購合同以及促進制造業(yè)出口等措施。特朗普政府在指責其他國家實施產(chǎn)業(yè)政策和干預經(jīng)濟發(fā)展的同時，自己卻對美國制造業(yè)采取選擇性保護主義促進政策，加強了聯(lián)邦政府在確定支持哪些產(chǎn)業(yè)和如何使用聯(lián)邦資金方面的作用。特朗普政府的制造業(yè)政策引起發(fā)達國家對產(chǎn)業(yè)政策的再次熱論。

(一)關(guān)于去工業(yè)化的討論

最近幾年，美國朝野各界對去工業(yè)化問題的討論十分激烈，其中支持去工業(yè)化的學者的邏輯是，去工業(yè)化是一種合理變化，是發(fā)達國家工業(yè)化進程的自然階段。持這一觀點的經(jīng)濟學家主要從生產(chǎn)專業(yè)化、消費結(jié)構(gòu)變化和技術(shù)進步等內(nèi)生因素解釋這個現(xiàn)象[10]。從生產(chǎn)專業(yè)化看，國際分工導致發(fā)展中國家利用自己的資源和勞動力優(yōu)勢將部分制造過程吸引到本國，發(fā)達工業(yè)化國家的優(yōu)勢已經(jīng)從工廠轉(zhuǎn)移到辦公室、管理網(wǎng)絡(luò)和貿(mào)易談判桌上。與新興工業(yè)化國家相比，美國企業(yè)在制造環(huán)節(jié)的優(yōu)勢減弱，與制造業(yè)相關(guān)服務(wù)的優(yōu)勢增強，結(jié)果企業(yè)將核心能力轉(zhuǎn)向掌握品牌、營銷渠道和知識產(chǎn)權(quán)。反對去工業(yè)化的學者觀點重新梳理了美國經(jīng)濟史上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，強調(diào)由于農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重下降速度比就業(yè)下降速度快，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重的增長速度慢于就業(yè)比重增長；相比之下，制造業(yè)增加值占GDP比重下降速度慢于就業(yè)比重下降，說明制造業(yè)勞動生產(chǎn)率增長速度高于美國平均水平。因而，學者從勞動生產(chǎn)率的這一差異可以推斷，勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向制造業(yè)轉(zhuǎn)移會加快經(jīng)濟增長，從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移會減緩經(jīng)濟增長。

盡管學界討論還在繼續(xù)，但很多研究認為，去工業(yè)化是經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生的結(jié)構(gòu)變化，是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段不可避免的現(xiàn)象。各經(jīng)濟體制造業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值和就業(yè)中的份額變化遵循這樣一個規(guī)律，即隨著人均收入增加而提高，在人均收入達到較高水平后開始下降。耶穌·費利佩(Jesus Felipe)注意到一些人均收入相對較低的發(fā)展中國家制造業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)占比存在降低趨勢，并將其視為早熟去工業(yè)化現(xiàn)象[11]。費利佩、梅塔和瑞(Felipe、Mehta & Rhee)揭示了全球競爭和勞動替代技術(shù)減少了發(fā)達國家的制造業(yè)就業(yè)；制造業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)占比兩個指標，就業(yè)占比更重要[12]。當今人類社會，除石油輸出國外，高收入經(jīng)濟體在其發(fā)展歷史上，制造業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比重都曾經(jīng)保持在18%以上，都是在人均收入增加到某一個高水平后才出現(xiàn)下降，而過早出現(xiàn)去工業(yè)化是近期的一個現(xiàn)象。

由于人類社會全球化和信息技術(shù)進步推動，科技、金融和專業(yè)服務(wù)的市場范圍快速擴張，服務(wù)業(yè)出口增長很快。消費者對服務(wù)需求的收入彈性較高，服務(wù)業(yè)長期發(fā)展前景樂觀。經(jīng)濟增長使經(jīng)濟體系變得更復雜，需要消耗更多的服務(wù)。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織在《2020年工業(yè)發(fā)展報告》分析了過去50年經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化，發(fā)現(xiàn)長期經(jīng)濟發(fā)展存在從農(nóng)業(yè)、到工業(yè)再到服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)換趨勢，且這種轉(zhuǎn)換與財富、經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)領(lǐng)導力、政治能力和國際影響力正相關(guān)，工業(yè)特別是制造業(yè)增長及其引發(fā)的技術(shù)變革是推動這一轉(zhuǎn)換的主要驅(qū)動力[13]。馬丁·尼爾·貝利等(Martin Neil Baily)指出，強大的國內(nèi)制造業(yè)可以為國際經(jīng)濟和政治沖擊提供一定程度的保護，制造能力薄弱以及由此導致的過度依賴進口面臨供應(yīng)鏈中斷的風險較大[14]。原口和北岡(Haraguchi & Kitaoka，2015)通過實證研究進一步證實，經(jīng)濟增長與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換具有正相關(guān)關(guān)系，制造業(yè)生產(chǎn)率高于其他產(chǎn)業(yè)，能提供更高收入的工作崗位[15]；通過溢出和間接效應(yīng)，制造業(yè)增長可以促進其他產(chǎn)業(yè)的就業(yè)。人類社會在歷史發(fā)展中，無論是當今的發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換都是經(jīng)濟增長、就業(yè)和提高生活水平的關(guān)鍵驅(qū)動力。凱姆·安德森和桑達爾·龐薩米(Kym Anderson & Sundar Ponnusamy)的實證分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長必然伴隨去工業(yè)化的發(fā)生，旨在減慢去工業(yè)化速度的保護性政策是徒勞的，政策應(yīng)該聚焦如何以更有效和公平的方式來支持選擇或被迫離開衰退行業(yè)的人們[16]。

(二)關(guān)于政策過于迷戀本國制造業(yè)的討論

美國制造業(yè)政策具有不顧資源稟賦條件和國際分工要求，過度迷戀和強調(diào)發(fā)展美國國內(nèi)制造業(yè)，相關(guān)措施主要有關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘和政府采購。在關(guān)稅方面，美國對從許多國家進口的商品加征關(guān)稅，加征關(guān)稅的產(chǎn)品涵蓋原料、中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品；利用關(guān)稅保護本國產(chǎn)業(yè)面臨一個無解循環(huán)，即對中間產(chǎn)品征收關(guān)稅會增加國內(nèi)最終產(chǎn)品生產(chǎn)成本，關(guān)稅因而轉(zhuǎn)向最終產(chǎn)品，對最終產(chǎn)品征收關(guān)稅相當于直接對消費者征稅，降低消費者購買力。在非關(guān)稅壁壘方面，美國以國家安全、反壟斷等為借口，阻止外國企業(yè)獲得技術(shù)和交易，甚至對歐盟和中國企業(yè)進行制裁。在政府采購方面，美國不顧WTO規(guī)則約束和貿(mào)易對方反對，出臺購買本國產(chǎn)品、為本國企業(yè)和出口企業(yè)提供金融支持，將購買國貨要求擴大到所有聯(lián)邦政府投資或資助建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。在阻止技術(shù)獲得和限制交易方面，2012年，奧巴馬政府采取措施限制中國科技公司與聯(lián)邦機構(gòu)簽訂合同。2018年，特朗普政府宣布動用行政權(quán)力禁止中國公司進行與技術(shù)相關(guān)的收購，并對關(guān)鍵技術(shù)實行新的出口管制；而加強技術(shù)出口管制使美國高科技公司失去不斷增長的中國市場，減少其可以用于進一步研發(fā)的利潤。美國聯(lián)邦政府一些機構(gòu)也對特朗普政府不顧客觀規(guī)律過于迷戀國內(nèi)制造業(yè)的做法感到擔憂。例如，美中經(jīng)濟和安全評估委員會認可離岸外包對美國公司的生產(chǎn)率具有顯著的積極影響，而美國從開放向自給自足的轉(zhuǎn)變將導致生產(chǎn)率下降。與許多較小的經(jīng)濟體不同，美國在研發(fā)新技術(shù)和新產(chǎn)品時較少依賴全球生產(chǎn)體系，但是在規(guī)?；a(chǎn)階段，則需要依靠國際分工保持競爭優(yōu)勢。全球生產(chǎn)體系使美國公司能夠?qū)⒕杏谧钣猩a(chǎn)率的研發(fā)、設(shè)計、營銷等服務(wù)化環(huán)節(jié)，而將效率較低的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到更具優(yōu)勢的國家和地區(qū)。羅伯特·阿特金森和斯蒂芬·埃澤爾(Robert D. Atkinson & Stephen Ezell)指出，盡管他警告公司外包和將工作崗位轉(zhuǎn)移到墨西哥占據(jù)了經(jīng)濟新聞頭條并受到嘲諷，但特朗普的政策“完全是微不足道的”“將永遠不會起作用”“選擇贏家只會減少經(jīng)濟福利”。明智的美國制造業(yè)戰(zhàn)略應(yīng)關(guān)注哪些問題對美國經(jīng)濟未來至關(guān)重要。特朗普政府的制造業(yè)政策存在過度反應(yīng)的風險，使事情變得更糟而不是更好。關(guān)于制造業(yè)是否可以重返美國，該文認為，將任何制造業(yè)帶回國都是愚蠢的，因為這只能帶回美國不具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)和低工資、低技能的工作崗位，強制制造業(yè)回歸還會導致更高的價格[18]。從消費者福利看，大多數(shù)消費者也是工人，并且返工帶來的更高工資將被消費成本增加所抵消。

(三)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策非中性性質(zhì)與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的討論

奧巴馬和特朗普政府的制造業(yè)政策都包含支持特定產(chǎn)業(yè)和技術(shù)、改變要素投入成本和產(chǎn)出價格、規(guī)制改革等影響資源跨部門配置的政策?？死锼雇　に闺刽?shù)?Christian Stensrud)研究了美國的產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)對特定制造業(yè)給予特殊支持是美國制造業(yè)政策長期存在的鮮明特征。由于戰(zhàn)略意義以及工會政治力量強大，美國鋼鐵行業(yè)在整個發(fā)展史上都獲得了保護。20世紀七八十年代以來，美國制造業(yè)面臨日本、德國等國家企業(yè)的挑戰(zhàn)，歷屆總統(tǒng)都利用政府政策和公共資金支持企業(yè)應(yīng)對這些挑戰(zhàn)[19]。托德·塔克(Todd N. Tucker)更清晰地指出，與財政政策和貨幣政策不同，產(chǎn)業(yè)政策不是中性政策，而是具有使命目標并影響勞動力和資本等要素跨產(chǎn)業(yè)配置的政策，能夠?qū)σ恍┗顒犹峁┱蚣睿瑢α硗庖恍┗顒犹峁┴撓蚣?。與美國的盟友和競爭對手不同，美國政治的最大神話之一是美國不實行產(chǎn)業(yè)政策，而是按純粹新自由主義和自由市場原則運行[20]。然而，美國確實有一些特別政策，資助生物醫(yī)學研究促進制藥公司產(chǎn)品開發(fā)，采購國防承包商的戰(zhàn)斗機和核武器。這些企業(yè)享有參與從國際貿(mào)易協(xié)議到國內(nèi)稅改在內(nèi)的公共政策討論和制定特權(quán)。阿德里亞諾·科佐利諾(Adriano Cozzolino)使用特朗普主義一詞，并將其視為一種國家間貿(mào)易關(guān)系的經(jīng)濟民族主義和加強國內(nèi)新自由主義宏觀經(jīng)濟政策的結(jié)合。該文對這種政治經(jīng)濟學理念持批評主張，認為盡管特朗普政府在國際貿(mào)易方面秉持“零和博弈”和沖突愿景，但就美國的領(lǐng)域而言，2018年及以后顯示出有利于企業(yè)和高收入者的傾向[21]?；诖耍乩势照疁p少社會支出和增加國防項目支出的做法，被認為是新自由主義的進一步演變，可能會進一步發(fā)展為更為激烈的新自由主義政策與經(jīng)濟民族主義元素的結(jié)合。

由于全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的形成，不少制造業(yè)產(chǎn)品都是中國產(chǎn)品中有美國零部件，美國產(chǎn)品中有中國零部件。普雷馬錢德·拉和阿圖科如拉(Prema-chandra & Athukorala)研究了中國在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的角色演變及其影響[22]。該研究基于零部件和最終產(chǎn)品全球生產(chǎn)共享，表明中美貿(mào)易現(xiàn)狀是由中國在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)作用驅(qū)動的結(jié)構(gòu)性現(xiàn)象。美國跨國公司的全球競爭力取決于其能否利用中國作為向世界其他地區(qū)供應(yīng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，而中國現(xiàn)在已成為美國制造業(yè)中重要的零部件供應(yīng)商。鑒于全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中兩個經(jīng)濟體之間這種錯綜復雜的相互依存關(guān)系，對中國征收懲罰性關(guān)稅必然面臨美國商業(yè)利益的強大反對。即使貿(mào)易保護主義威脅成為現(xiàn)實，其影響也不會像通常認為的那樣具有破壞性，因為全球生產(chǎn)共享大大削弱了相對價格與貿(mào)易流之間的聯(lián)系。正如臺得·鮑恩(Chad P. Bown)所強調(diào)，全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)將供應(yīng)鏈上所有企業(yè)的利益緊密聯(lián)系在一起，特朗普關(guān)于貿(mào)易贏家和輸家的判斷無視這一現(xiàn)實[23]。丹尼拉·阿雷吉可卡(Daniela Arregui Coka)等指出，世界經(jīng)濟秩序旨在減少經(jīng)濟壁壘并避免單方面的貿(mào)易保護主義措施，美國已不再是可靠的國際政治和經(jīng)濟合作伙伴[24]。約翰·愛德華茲(John Edwards)寫道，毫無疑問，美國正在政策和做法上尋求重大變化，試圖阻止中國參與全球經(jīng)濟。美國和中國將在未來幾十年爭奪技術(shù)領(lǐng)導力，自由經(jīng)濟秩序和WTO都不能解決該問題。與之前的沖突不同，美國和中國的斗爭不是為了領(lǐng)土、文化、宗教、民族至上，甚至也不是為了爭奪意識形態(tài)的勝利；兩個競爭對手中的任何一個都沒有威脅對方的生存；任何一方都不能對另一方行使經(jīng)濟否決權(quán)。這場斗爭從根本上講是關(guān)于向包括中國在內(nèi)的家庭銷售商品和服務(wù)的競爭，這不是第一次而是以往爭奪世界消費者的繼續(xù)[25]。因而，競爭對手明智地處理將很容易解決，不明智地處理則會威脅全球繁榮。

四、對中國的若干啟示

從奧巴馬到特朗普，美國制造業(yè)政策越來越具有保護主義傾向。筆者認為，美國復興制造業(yè)的努力和困境說明，無論科學技術(shù)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)怎樣進步提升都不能忽視制造業(yè)的發(fā)展。政府對制造業(yè)的任何支持都必須遵循國際分工規(guī)律，政府可以采取橫向和縱向措施支持制造業(yè)發(fā)展，但保護主義措施無助于制造業(yè)復興。中國應(yīng)該響應(yīng)經(jīng)濟全球化的歷史趨勢，進一步改善制造業(yè)要素供給條件和市場需求環(huán)境，在更深度融入國際分工體系、支持創(chuàng)新體系建設(shè)和保障高素質(zhì)勞動力供給等方面形成協(xié)同一致的合力。

(一)深度融入國際分工體系，以開放抵消保護主義和對抗性遏制措施的影響

由于特朗普政府的制造業(yè)政策轉(zhuǎn)向保護主義，二戰(zhàn)后形成的以WTO為代表的自由貿(mào)易體制受到挑戰(zhàn)，世界經(jīng)濟一體化特別是資本、技術(shù)和商品的跨國流動必將面臨新的阻礙，必須對美國保護主義逆全球化措施及其影響給予關(guān)注。但是，從根本和長期看，只有有效率的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)才能生存。保護主義的逆全球化政策，阻止美國企業(yè)將價值鏈的一些環(huán)節(jié)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，必然削弱其利用全球資源提升國際競爭力的能力。由于技術(shù)變得更加復雜和綜合，企業(yè)幾乎沒有動力將生產(chǎn)地點保持在高成本地點，所以任何一個國家都不可能獨立完成復雜產(chǎn)品制造的所有環(huán)節(jié)。制造商轉(zhuǎn)向?qū)Ｗ⒂谔囟I(lǐng)域的專家和分包商，各國制造業(yè)已經(jīng)發(fā)展成一個相互依賴和融合的體系，包括美國企業(yè)在內(nèi)的任何企業(yè)都不能獨善其身。特朗普試圖重現(xiàn)20世紀大型垂直一體化制造商自行構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈的想法，必然受到國際分工規(guī)律和企業(yè)追求國際分工利益的制約。

由于數(shù)字化推動信息化和模塊化造就的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，以及市場需求、勞動力資源、營商成本的不均衡分布，美國企業(yè)仍然具有在綜合成本較低和市場需求機會較好地區(qū)投資建廠的強大動力。美國政府采取支持措施阻止企業(yè)參與國際分工的做法，由于片面強調(diào)本國化并試圖創(chuàng)建由本國企業(yè)組成完整產(chǎn)業(yè)鏈，違背了經(jīng)濟全球化趨勢和國際分工要求，必然引起美國制造業(yè)成本上升和國際競爭力減弱。從中國出口到美國的產(chǎn)品中，包含大量亞洲、歐洲和北美等許多國家的中間產(chǎn)品和技術(shù)，貿(mào)易保護措施使包括實施貿(mào)易保護國家在內(nèi)的多個國家遭受損失。如果考慮到美國大公司的國際化程度更高，進口的大多數(shù)制成品多由跨國公司在發(fā)展中國家生產(chǎn)，那么美國制造業(yè)對增長放緩和貿(mào)易不確定性更敏感，關(guān)稅造成的損失更大。一國對他國征收關(guān)稅使本國和其他國家受損，每個國家受損程度取決于其為最終產(chǎn)品提供的中間產(chǎn)品和技術(shù)占比。中國可以利用全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)利益緊密聯(lián)系的性質(zhì)，堅持和擴大開放，更深入地融入國際產(chǎn)業(yè)分工體系，通過干中學提高吸納國際先進技術(shù)和資本的能力并激勵創(chuàng)新，打造具有全球競爭力、以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的制造業(yè)，從而抵消美國保護主義和對抗性遏制措施的影響。

(二)依靠制造業(yè)規(guī)模和體系優(yōu)勢，加強自主創(chuàng)新能力建設(shè)

鎖定追趕者并打壓其獲取技術(shù)的空間是領(lǐng)先者慣用的措施。美國等許多發(fā)達國家都在謀求在半導體、人工智能、機器人技術(shù)、超級計算機、量子計算、自動駕駛汽車、5G和下一代通信以及生命學科和生物技術(shù)等領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。發(fā)達國家普遍認為，這些技術(shù)對于國家安全和產(chǎn)業(yè)國際競爭力至關(guān)重要。美國在先進制造業(yè)領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)采取領(lǐng)先者策略，技術(shù)封鎖可能成為美國一項逐步加強的長期干預措施。我國以往從發(fā)達國家引進技術(shù)、國內(nèi)吸收、消化和再創(chuàng)新獲得先進技術(shù)的空間在收窄，通過國際合作和并購獲得技術(shù)的渠道也將受到攔截。由于外部性效應(yīng)，投資于知識創(chuàng)造的企業(yè)很難獲得由此創(chuàng)造的全部經(jīng)濟利益，知識創(chuàng)造還具有風險和不確定性。我國政府應(yīng)為基礎(chǔ)研究和高風險應(yīng)用研究提供足夠資金，降低私營部門投資于此類研究的風險，并加強私營部門從事知識創(chuàng)造的激勵；同時，政府不僅應(yīng)當支持高風險基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，而且應(yīng)當成為許多關(guān)鍵技術(shù)商業(yè)化開發(fā)的源頭促進者。創(chuàng)新組織方式上，應(yīng)當進一步聚焦協(xié)同創(chuàng)新，構(gòu)建產(chǎn)學研深度融合和融通基礎(chǔ)上的新型創(chuàng)新組織，解決關(guān)鍵核心技術(shù)過度依賴國外的問題。中國制造業(yè)零部件制造和產(chǎn)品組裝規(guī)模大、體系完整，有利于在空間上實現(xiàn)制造與研發(fā)、設(shè)計鄰近布局，開展持續(xù)不斷的正反饋與融通互動，鍛煉培育工程師和企業(yè)管理者。為此，我國除激勵外國企業(yè)自愿進行技術(shù)轉(zhuǎn)讓外，還要依托制造業(yè)體系世界最全、規(guī)模最大的優(yōu)勢，通過制造與研發(fā)的緊密聯(lián)系強化技術(shù)創(chuàng)新能力，培育從事知識密集、高技術(shù)產(chǎn)品制造的企業(yè)，提高從低附加值向高附加值攀升的能力。

(三)積極響應(yīng)制造業(yè)就業(yè)崗位的新要求，增強勞動者數(shù)字知識和技能

人類社會新一輪工業(yè)革命正在顛覆傳統(tǒng)的職業(yè)結(jié)構(gòu)，推動就業(yè)向新的職業(yè)崗位轉(zhuǎn)換。盡管其具體影響還在發(fā)展和有待于觀察，但數(shù)字技術(shù)在制造業(yè)的應(yīng)用，使越來越多的崗位要求勞動者具備與科學、技術(shù)、工程和數(shù)學相關(guān)的知識與技能和分析能力。掌握高級軟件、人工智能、機器學習等數(shù)字知識和技能的勞動者面臨令人興奮的機會，缺乏這些知識和技能的人們意味著不確定性和無法應(yīng)對的挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)正在引發(fā)制造業(yè)的根本變化，數(shù)字技術(shù)及廣泛深度應(yīng)用，嵌入式傳感器、物聯(lián)網(wǎng)和分布式計算能力與先進信息傳輸結(jié)合在一起，采集和儲存前所未有的數(shù)字數(shù)據(jù)量，由高性能計算(HPC)支持的人工智能(AI)使人們能夠處理和分析這些數(shù)據(jù)?；镜臄?shù)字素養(yǎng)將成為絕大多數(shù)崗位的絕對要求，因為隨著制造業(yè)向數(shù)字化、智能化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，人機交互更普遍，人類勞動價值向提供機器無法輕易復制的創(chuàng)造力和個人觸覺轉(zhuǎn)變。中國應(yīng)該順應(yīng)以數(shù)字技術(shù)和軟件操作為代表的軟技能變得越來越重要的趨勢，大力培養(yǎng)更多掌握數(shù)字新知識和技能的勞動者，更好滿足制造業(yè)不斷變化的職業(yè)需求。