荔波：西部多民族旅游貧困縣 “突圍而治”

談樂(lè)炎

2019年3月3日，貴州省人民政府發(fā)布公告：荔波縣等24個(gè)縣（區(qū)）正式退出貧困縣序列。至此，荔波縣徹底摘下了戴在頭頂已久的“貧困縣”帽子。

若干年前，荔波——“地球上的綠寶石”的美譽(yù)還僅僅停留在字面意義，盡管生態(tài)良好、風(fēng)景優(yōu)美、自然資源豐富，然而多民族聚集的深度貧困現(xiàn)實(shí)，仍然是橫亙?cè)谥髡呙媲暗囊蛔笊健绾我贿吤撠殹⒁贿吔⑴c之相適應(yīng)的社會(huì)治理體系。發(fā)展與穩(wěn)定，脫貧與致富，多民族融合與構(gòu)建地方特色幾個(gè)方面的情況交織在一起，形成了荔波社會(huì)治理最基本的矛盾面。

清華大學(xué)社會(huì)治理與發(fā)展研究院專項(xiàng)課題研究員、博士莊寧表示，荔波是一個(gè)少數(shù)民族在總?cè)丝谥姓急雀哌_(dá)92.7%的多民族融合地區(qū)，不同的民族傳統(tǒng)、不同民族的生活習(xí)慣、不同民族的文化心理價(jià)值訴求的巨大差異使得荔波建立“共建共治共享”的社會(huì)治理任務(wù)面臨著極度的民族復(fù)雜性與文化多樣性挑戰(zhàn)。

如何在這種復(fù)雜的環(huán)境與矛盾中下好荔波社會(huì)治理這盤棋，在荔波縣委書(shū)記尹德俊看來(lái)，社會(huì)治理的終極目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，而荔波豐富的旅游休閑資源是大自然饋贈(zèng)荔波的禮物，用旅游帶動(dòng)發(fā)展，會(huì)是荔波“脫胎換骨”的機(jī)遇。

2015年3月，荔波首先提出全域旅游模式，隨后2016年成為國(guó)家旅游局推出的全域旅游示范區(qū)、示范縣。全域旅游戰(zhàn)略的實(shí)施為荔波縣帶來(lái)了“富民強(qiáng)縣”的旅游收入與越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注。在實(shí)施全域旅游戰(zhàn)略的過(guò)程中，尹德俊經(jīng)常思考“誰(shuí)來(lái)治”“怎么治”“為誰(shuí)治”的問(wèn)題，這三個(gè)問(wèn)題層層遞進(jìn)又互為補(bǔ)充。

荔波縣委、縣政府經(jīng)過(guò)不斷思索與探索，找到了一條既能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，又能滿足各民族人民需求的社會(huì)治理能力現(xiàn)代化“421”之路。

成效是顯而易見(jiàn)的——近3年來(lái)，荔波年均接待旅客1000余萬(wàn)人次，旅游總收入100余億元，旅游增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)51%以上。很多村寨通過(guò)發(fā)展旅游實(shí)現(xiàn)了整村脫貧。2018年，荔波縣涉旅警情、輿情同比分別下降31%、20%。全縣安全感、滿意度測(cè)評(píng)進(jìn)入省、州第一方陣，2018年安全感達(dá)100%，位列貴州省第一，創(chuàng)下歷史新高，為旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境，“地球上的綠寶石”和“平安荔波”的雙品牌形象日漸深入人心。

誰(shuí)來(lái)治？怎么治？為誰(shuí)治？

荔波縣創(chuàng)新實(shí)施的“421”社會(huì)治理新模式，以服務(wù)全域旅游發(fā)展為主線著力營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。所謂“421”，即“四治理兩平臺(tái)一主線”：通過(guò)推進(jìn)景區(qū)精治、社區(qū)共治、村組自治、社會(huì)輔治4項(xiàng)治理，解決“誰(shuí)來(lái)治”;通過(guò)創(chuàng)新搭建司法信訪職能整合服務(wù)平臺(tái)和政法綜治大數(shù)據(jù)管理服務(wù)平臺(tái)2個(gè)載體，解決“怎么治”;通過(guò)明確全力服務(wù)于全域旅游1條核心主線，解決“為誰(shuí)治”的問(wèn)題。

步行在荔波大小七孔景區(qū)內(nèi)和縣城區(qū)，游客隨時(shí)可以看到英姿颯爽、裝備齊全的女子旅游警察，在景區(qū)每隔一段路程就可以看見(jiàn)旅游警務(wù)工作站，站內(nèi)設(shè)有“黨員先鋒崗”。做到了哪里有游客，哪里就有黨建服務(wù)網(wǎng)。

景區(qū)“精治”是荔波全域旅游戰(zhàn)略的核心戰(zhàn)術(shù)布局，通過(guò)強(qiáng)化“精治”，切實(shí)保障了荔波經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心發(fā)動(dòng)機(jī)——旅游業(yè)的良性發(fā)展，治理效果突出。

而社區(qū)共治機(jī)制的實(shí)施，則拉近了荔波縣城鄉(xiāng)之間的生活距離，強(qiáng)化了生活空間的分享與協(xié)同，拉近了民族之間的感情，增強(qiáng)了社區(qū)街道鄉(xiāng)村的活力，產(chǎn)生了突出的社會(huì)效果，形成了區(qū)域社會(huì)治理“社會(huì)治”“百姓治”“綜合治”“綜合抓”的由街道主導(dǎo)、社區(qū)主抓、小區(qū)共建共管的社區(qū)治理新局面。

除此之外，荔波充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通、協(xié)調(diào)和管理能力，抓好抓實(shí)社會(huì)安保協(xié)會(huì)、“老年”維穩(wěn)促進(jìn)會(huì)等各種社會(huì)組織，發(fā)揮組織在行業(yè)自律、糾紛調(diào)解、互幫互助等事務(wù)中的能動(dòng)作用，成為黨委、政府管理社會(huì)、服務(wù)群眾的得力助手，從而形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與的社會(huì)治理新格局。

全域旅游 全域旅游戰(zhàn)略的實(shí)施為荔波縣帶來(lái)了“富民強(qiáng)縣”的旅游收入與越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注。圖為荔波 小七孔景區(qū)——拉雅瀑布與樟江樂(lè)坊。

搭建司法信訪平臺(tái)是荔波“421”社會(huì)治理中的重要一環(huán)。荔波將縣司法局、縣信訪局職能整合，合署辦公，把縣司法局主導(dǎo)的公共法律服務(wù)中心、多元化調(diào)處中心與縣信訪局主導(dǎo)的群工中心“多中心合一”，為群眾開(kāi)展“一條龍”服務(wù)。而搭建政法綜治大數(shù)據(jù)管理服務(wù)平臺(tái)，則是荔波充分響應(yīng)貴州大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)際運(yùn)用，荔波縣充分利用“大數(shù)據(jù)+”，建立起政法綜治官方網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)預(yù)警平臺(tái)等大數(shù)據(jù)智能服務(wù)平臺(tái)，將政法各家面對(duì)社會(huì)服務(wù)的事項(xiàng)通過(guò)官網(wǎng)上傳和公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上、網(wǎng)下服務(wù)，做到了“讓信息多跑路、群眾少跑腿”，實(shí)現(xiàn)全方位服務(wù)社會(huì)、服務(wù)民生。

莊寧表示，荔波從一開(kāi)始就沒(méi)有把社會(huì)治理作為一個(gè)獨(dú)立的計(jì)劃提出來(lái)，而是結(jié)合本地情況將社會(huì)治理體系納入?yún)^(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展的規(guī)劃，其表現(xiàn)就是明確了以“全域旅游”這個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略大目標(biāo)作為社會(huì)治理創(chuàng)新的前提。這種措施與廣東、浙江、重慶、河南等地區(qū)社會(huì)治理體系建設(shè)的前提條件是不一樣的。

傳統(tǒng)與現(xiàn)代融合的“柔性土味自治”

荔波縣佳榮鎮(zhèn)大土村是苗族聚居的自然村寨，全村轄5個(gè)村民小組，223戶，1000多人。大土村充分發(fā)揮法律明白人、村規(guī)民約、治安聯(lián)防、傳承民族文化四大主體作用，走出了一條傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新模式。

2019年 5月3日上午，荔波佳榮鎮(zhèn)大土村潘某和梁某為一片林地權(quán)屬產(chǎn)生糾紛。“你怎么種我的地？”“這里是荒坡?！薄斑@是荒坡但是我開(kāi)墾的?！薄澳汩_(kāi)的這個(gè)原來(lái)也是我開(kāi)的?！眱扇嘶ゲ幌嘧尩氖茄矍斑@塊林地，梁某在1年多前開(kāi)墾出來(lái)準(zhǔn)備種樹(shù)，誰(shuí)知外出打工耽誤了計(jì)劃，回來(lái)后發(fā)現(xiàn)潘某在他開(kāi)墾的荒山上種上了樹(shù)苗。二人為該林地權(quán)屬互不讓步。

“希望今后你們不要再吵了，如果再吵我們要按村規(guī)民約‘三個(gè)一斤進(jìn)行懲罰，大家記得沒(méi)有？”村組調(diào)解組織獲悉后立即前往組織雙方進(jìn)行調(diào)解。《規(guī)約》上案頭、理事應(yīng)照章，在政策疏導(dǎo)下，最終雙方服從調(diào)解委“一分為二、各占一半”的折中裁定而握手言和。

一斤米、一斤酒、一斤肉，這不是餐桌上的食材，而是荔波縣大土村“三個(gè)一斤”村規(guī)民約，即違約者要承擔(dān)全村每戶一斤米、一斤酒、一斤肉的違約懲罰，供村民教育大會(huì)用餐。此規(guī)約已成為當(dāng)?shù)丶m紛調(diào)解的重要“法寶”，同時(shí)由群眾推選一名識(shí)大體、顧大局，帶頭遵守執(zhí)行國(guó)家政策的法律明白人，并做好帶頭積極開(kāi)展法治宣傳，調(diào)解鄰里糾紛，通過(guò)協(xié)調(diào)處理本村大小事務(wù)。利用這個(gè)“法寶”，創(chuàng)造了70年間未發(fā)生過(guò)一起治安和刑事案件的奇跡。這只是荔波縣充分利用村組自治處理矛盾糾紛的一個(gè)典型案例，也只是荔波“421”社會(huì)治理模式“四項(xiàng)治理”中的一個(gè)縮影。

莊寧表示：基層社會(huì)治理，特別是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的難度很大。因?yàn)槊總€(gè)村莊的情況都有所不同，尤其對(duì)于荔波這樣一個(gè)少數(shù)民族聚居的地域，情況更加復(fù)雜，工作難度更大。哪怕是做一件小事，如果沒(méi)有建立起一套適合當(dāng)?shù)孛裥拿褚饷袂榈摹敖M合拳”，很難產(chǎn)生良好效果的。

數(shù)字化的探索與布局

貴州建設(shè)大數(shù)據(jù)基地的歷史機(jī)遇，為荔波縣在數(shù)字化社會(huì)治理上進(jìn)行了卓有成效的探索與布局。

荔波全力打造“智慧警務(wù)”平臺(tái)，將“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”有機(jī)結(jié)合，各類高清視頻監(jiān)控設(shè)備覆蓋全縣城鄉(xiāng)每個(gè)重點(diǎn)部位、公共場(chǎng)所、主要路口路段、出入路口、十字路口、案件多發(fā)地帶等區(qū)域，通過(guò)無(wú)線對(duì)講系統(tǒng)、綜合執(zhí)法記錄儀、無(wú)人機(jī)、應(yīng)急布控球、各類視頻監(jiān)控前端、視頻偵查研判平臺(tái)、電子圍欄、移動(dòng)終端信息采集系統(tǒng)等設(shè)備的相關(guān)數(shù)據(jù)，在空、天、地一體合成指揮平臺(tái)實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)警、綜合安保、智慧警務(wù)、反恐維穩(wěn)、治安防控、指揮調(diào)度、刑偵破案、應(yīng)急處置、熱力大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)、情報(bào)研判等功能。

按照“特警駐點(diǎn)、交警巡面、社區(qū)民警包片”的工作模式，荔波全面整合巡特警、交警、刑偵、城區(qū)派出所等警力，實(shí)行錯(cuò)時(shí)巡邏工作機(jī)制，最大限度實(shí)現(xiàn)警力下沉，全面強(qiáng)化巡邏管控工作。其“人臉識(shí)別”“動(dòng)作識(shí)動(dòng)”“迅捷出警”“三分鐘到場(chǎng)響應(yīng)”等多個(gè)方面都具有全國(guó)領(lǐng)先的水平。在信息化建設(shè)方面，荔波了建成5個(gè)科技法庭，做到案件信息同步錄入、開(kāi)庭審理同步直播、電子卷宗同步生成、內(nèi)部公文網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。在全州首推荔波縣人民法院手機(jī)App客戶端，實(shí)現(xiàn)掌上申請(qǐng)立案、觀看庭審直播、查詢案件進(jìn)度等功能。3年來(lái)，荔波刑事案件發(fā)案在全省、全州處于低位，無(wú)重大群體性事件，無(wú)影響惡劣的信訪事件。

莊寧表示，荔波在構(gòu)建信息社會(huì)中有強(qiáng)烈意愿。荔波對(duì)信息化平臺(tái)的超前建設(shè)策略與“讓人民動(dòng)起來(lái)”的治理基因的結(jié)合，最大的作用就是極大地促進(jìn)了社會(huì)生活的膨脹式發(fā)展。這種膨脹式發(fā)展，一方面作用于脫貧攻堅(jiān)，可以掌握更多山區(qū)貧困人口脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中的種種信息，保證信息的真實(shí)性更加可靠;另一方面，作用于全域旅游，建設(shè)“地球綠寶石”世界級(jí)自然遺產(chǎn)風(fēng)景區(qū)的縣域發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域品牌傳統(tǒng)與品牌價(jià)值的快速提升。

“荔波縣‘421模式是一個(gè)富有特色、富有成效、富有柔性，并且非常符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的基層社會(huì)治理體系，對(duì)多民族西部地區(qū)，有廣泛而深遠(yuǎn)的意義?！鼻迦A大學(xué)社會(huì)治理與發(fā)展研究院專項(xiàng)課題研究員、博士莊寧說(shuō)道。