我國加入GPA出價談判：進程、前景及對策

張幸臨

我國2001年年底加入WTO時，承諾盡快加入《政府采購協(xié)定》(Agreement on Government Procurement，英文簡稱GPA)，并于2007年年底啟動了加入談判。申請加入GPA，首先需與現(xiàn)有參加方談判確定政府采購市場開放范圍；談判以申請加入方提交的列明擬受GPA規(guī)范的采購主體、采購對象、采購門檻價及適用例外四要素在內(nèi)的出價清單為基礎(chǔ)。從2007年年底首次出價，到2019年10月提交第7份出價清單，我國不斷改進出價清單、擴展開放范圍，逐步推進出價談判工作；特別是第7份出價清單的提交打破了近五年來我國GPA加入談判停滯不前的局面，有利于加快談判進程。這份最新出價清單又做了哪些重要改進？該份清單的提交可否結(jié)束已持續(xù)了十余年的我國加入GPA出價談判？要盡快結(jié)束談判,還需采取哪些措施？本文將在梳理我國加入GPA出價談判進程的基礎(chǔ)上，探討分析前述問題。

一、我國加入GPA出價談判之進程

依GPA規(guī)定，其在各參加方的適用范圍需在各方的附錄一清單中列明。1994年簽訂的GPA文本要求各方在附錄一中包含5個附件，其中附件1、2、3列明GPA涵蓋范圍內(nèi)的中央政府實體、次中央(地方)政府實體和其他實體三類采購主體，以及它們所適用的不同采購門檻價；附件4和5列明GPA所涵蓋的服務(wù)和建筑服務(wù)(工程)項目。2012年通過的GPA修訂文本(以下簡稱GPA2012)要求各方在附錄一中增列2個附件，即增加貨物開放清單，列為附件4，同時正式將列明參加方例外規(guī)定的“總備注”列為附件7。申請加入GPA，也需通過提交前述幾個附件進行出價談判。我國先后提交了7份出價清單以推進談判進程，下文首先梳理前6份出價清單，然后重點分析第7份出價清單并分析出價范圍之?dāng)U展。

(一)我國加入GPA談判的前6次出價

2007年12月28日，我國啟動了GPA加入談判進程，向WTO提交了第1份出價清單，其中包括4個附件和1份總備注(附件1和3分別列出了擬受GPA規(guī)管的50個中央政府實體和14家其他實體；附件4和5分別列出了2項擬對外開放的服務(wù)采購和工程采購項目；總備注中列出了包括15年過渡期要求在內(nèi)的11項適用例外要求)。但因未提交附件2清單(即未列明擬適用GPA規(guī)則的地方政府實體)，且附件1和3中所列兩類實體的采購門檻價遠高于GPA參加方同類實體的通用門檻價、采用正面清單方式列出的對外開放貨物采購項目也只涉及三類貨物下的28項， GPA參加方認為我國的出價過于保守，門檻價過高，且清單中未列入任何地方政府實體和國企，紛紛要求我國對出價清單進行實質(zhì)性改進。

2010年7月10日，我國提交了第2份出價清單。此后4年，亦每年提交一份改進出價清單；從2010年到2014年堪稱我國GPA出價談判的平穩(wěn)推進期。每次提交改進出價，我國通過擴展采購實體清單、擴大采購對象開放范圍、降低采購門檻價、刪減調(diào)整適用例外規(guī)定，均在一定程度上擴大了政府采購市場開放范圍。例如，第2次出價時開始采用GPA參加方通用方式，即根據(jù)《聯(lián)合國中央產(chǎn)品分類目錄》(CPC)列明擬開放的服務(wù)和工程采購項目，擴展了采購對象開放范圍；第3次出價時首次提交了附件2清單，將受GPA規(guī)管的采購實體擴大到了地方政府機關(guān)；第4次出價時按照GPA2012的新要求，提交了7個附件，首次提交的附件4貨物清單僅簡單申明，除非另有規(guī)定，附件1、2、3所列實體采購的所有貨物項目均在GPA涵蓋范圍內(nèi)，意味著除非列在負面清單上，其他貨物采購均對外開放；第5次出價增列了地方政府實體，并將其分為A、B注區(qū)別是B組實體在我國實施GPA 3年后才開始履行GPA義務(wù)。兩組，大幅擴展了附件2清單；第6次出價時更是做了全面改進，不僅再次增列了地方實體，且首次將3家國企列入了清單，首次回應(yīng)了GPA參加方針對我國國企采購對外開放提出的要求，同時還大幅擴展了服務(wù)和工程采購的開放范圍(附件6已涵蓋CPC 第51類項下的全部工程項目)，并大幅降低了三類實體的采購門檻價，且對附件7中的適用例外規(guī)定進行了實質(zhì)性刪減注原附件7中聲明，不適用GPA的項目包括三類實體授予與飲用水、電力、能源、水利、交通運輸、通信、郵政領(lǐng)域有關(guān)的合同，新的附件7中刪除了這一點，意味著前述領(lǐng)域的政府采購亦已納入開放范圍。。本文歸納了我國前6次GPA出價的主要內(nèi)容及其改進(見表1)。

(二)我國加入GPA談判的第7次出價

基于第6次出價做出的諸多重要改進，我方認為出價范圍已與GPA現(xiàn)有參加方一般出價水平大體相當(dāng)。然而，后者雖承認我國此次較前有重大改進，但仍認為我國的出價范圍與其開放范圍有差距，尤其是納入清單的地方政府實體和國企不夠廣泛，要求我國進一步改進出價清單。此后，我國雖多次表態(tài)希望盡快加入GPA及繼續(xù)改進出價，但一直未再提交新的出價清單。可以說，2015年后我國的GPA加入談判基本陷入停滯狀態(tài)。2018年4月10日，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇年會開幕式發(fā)表主旨演講時提出，我國要加快加入GPA進程；2019年4月9日，在第二十一次中國—歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會晤聯(lián)合聲明中，我國亦表態(tài)“愿以富有雄心的方式”改進加入GPA出價清單，積極并盡快推進有關(guān)工作。在此背景下，我國于2019年10月20日提交了第7份出價清單。鑒于此份清單尚未完全公開，下文根據(jù)財政部官網(wǎng)、WTO官網(wǎng)發(fā)布信息以及Jean Heilman Grier等國內(nèi)外專家發(fā)表的有關(guān)文章，分析該清單中的主要改進。

其一，受GPA規(guī)范的采購實體的范圍再次大幅擴展。一是在附件1中又增列了中央政府實體，目前除國務(wù)院辦公廳和安全部外，國務(wù)院序列的其他機構(gòu)均已納入GPA涵蓋范圍；首次將2個軍事部門(國防部和中央軍委后勤保障部)列入附件1更是一大亮點注雖然我國同時列出了這兩個部門貨物采購的正面清單，將其貨物采購開放范圍限制在清單所列貨物上，但這種限制并非我國獨創(chuàng)，美、日等GPA參加方也有此類限制。。二是在附件2 中又增列了7個省(陜、甘、青、云、貴、川、吉)的地方政府機構(gòu)，將地方政府采購開放的范圍擴展到除5個自治區(qū)以外的全部省級行政區(qū)，目前22個省和4個直轄市均已參與GPA出價；同時還取消了A、B組劃分，這意味著附件2上的所有地方政府實體在我國開始實施GPA后就會按照GPA規(guī)則進行政府采購；此外還刪除了原附件2的備注中關(guān)于清單所列實體使用中央專項資金進行的工程采購不適用GPA的規(guī)定，這意味著地方實體使用前述資金進行的工程采購?fù)瑯右獙ν忾_放。三是大大擴展了附件3 清單，增列了16家國企和36所地方高校，將列在該清單上的“其他實體”從上次的22個擴至74個。我國第6次出價時僅將農(nóng)發(fā)行、中國郵政集團以及中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司3家國企列入了附件3，此次增列的16家國企來自鐵路、港口、機場、公路、城市交通、供水等領(lǐng)域，包括北京首都國際機場股份有限公司和中國國家鐵路集團有限公司2家央企以及北京市地鐵運營有限公司、天津水務(wù)集團有限公司、寧波梅山島國際集裝箱碼頭有限公司等14家地方國企。上一次出價時列上了清華、北大、人大、北師大、北農(nóng)大5所在京高校，此次新增的36所地方高校中，參與出價的22個省和4個直轄市至少各有1所地方高校(如山西大學(xué)、云南大學(xué))列入其中。

表 1 我國加入GPA談判前6份出價清單對比表

注：第1次出價時附件1所列中央實體均為行政機關(guān)；第2次出價時門檻價改為5年內(nèi)逐步降低；第6次出價時國企首次列入附件3，門檻價改為3年,逐步降低。

資料來源：根據(jù)我國前6份出價清單整理。

其二，對外開放的政府采購項目再次增加。首先，在附件5清單中新增稅收服務(wù)、房地產(chǎn)服務(wù)，技術(shù)檢測和分析服務(wù)、批發(fā)貿(mào)易服務(wù)、零售服務(wù)以及特許經(jīng)營服務(wù)等服務(wù)項目。其次，雖然上一次出價時我國已承諾開放CPC第51類項下所有工程項目的政府采購，但在附件6的備注中申明“疏浚服務(wù)采購”不適用GPA規(guī)定，此次刪除了該項例外。

其三，采購門檻價再次降低。第6次出價時，我國附件1 實體的貨物與服務(wù)采購、工程采購的最終門檻價已降至GPA參加方通用的13萬和500萬SDR；但附件2實體的貨物與服務(wù)采購、工程采購的最終門檻價都采用了GPA參加方中少數(shù)國家采用的35.5萬和1500萬SDR較高門檻價，本次出價將前述門檻價分別降到了GPA參加方同類采購實體適用的20萬和500萬SDR通用門檻價；附件3實體的貨物與服務(wù)采購最終門檻價第6次已降至GPA參加方同類實體普遍適用的40萬SDR，但工程采購的最終門檻價采用了少數(shù)GPA參加方適用的較高門檻價(1500萬SDR)，此次也降到了500萬SDR的通用門檻價。此外，我國還將原要求的3年逐步降低門檻價改為2年。修改后的三類采購實體的最終采購門檻價已與GPA參加方適用的最終門檻價一致。

其四，再次調(diào)整了適用例外要求。本次出價對附件7“總備注”的最大改進就是再次縮短了過渡期，將原要求的3年協(xié)定實施期減為2年。

(三)7次出價逐步擴展了我國的出價范圍

由上可見，我國的初次出價相當(dāng)保守，但此后六次提交出價清單時，均做了不同程度的改進，尤其是近兩次出價改進力度加大；通過納入更多采購實體、擴展對外開放的采購項目、降低采購門檻價以及刪改例外規(guī)定，出價范圍逐步擴大。

首先，從橫向和縱向兩個維度逐步擴展了GPA涵蓋的采購實體范圍。橫向擴展體現(xiàn)為：一是前兩份出價清單中列出的擬受GPA規(guī)制的采購主體只有中央政府實體和其他實體兩類，第3次出價時增加了地方采購實體，將政府采購市場的開放范圍從中央擴展到了地方；二是在三類采購實體清單中不斷增列新的采購實體?？v向擴展體現(xiàn)在從最初聲明GPA只適用于三類采購實體本級，到此后逐步擴展到涵蓋其下屬機構(gòu)。

其次，貨物、服務(wù)和工程采購開放項目逐步增多。我國最初采用正面清單列出的貨物采購開放項目有限，此后改用負面清單方式，申明除非另有規(guī)定，清單所列采購實體的所有貨物采購項目均在GPA涵蓋范圍之內(nèi)，由此大大擴展了貨物采購的開放范圍；服務(wù)和工程采購最初擬開放的都只有2項，此后逐步增加，前者已擴至20余項，后者已涵蓋CPC第51類項下的所有建筑服務(wù)項目。

再次，采購門檻價多次調(diào)整后已逐步降至GPA參加方通用門檻價。中央政府實體的貨物、服務(wù)及工程采購門檻價最初分別高達50萬、400萬和2億SDR，此后雖改為幾年內(nèi)逐步降低但大幅調(diào)低了門檻價，第6次出價時貨物與服務(wù)采購以及工程采購的門檻價均已降至GPA參加方同類實體通用的13萬和500萬SDR門檻價。地方采購實體最初的貨物與服務(wù)采購門檻價為5年內(nèi)逐步降到60萬SDR，第6次出價時降為3年內(nèi)逐步降至少數(shù)GPA參加方同類實體適用的35.5萬SDR，第7次出價時再改為2年內(nèi)降至通用門檻價20萬SDR；工程采購最初要求5年內(nèi)逐步降至3000萬SDR，然后逐步調(diào)整到要求3年內(nèi)降到少數(shù)GPA參加方同類實體適用的較高門檻價1500萬SDR，最近則再次調(diào)整為2年內(nèi)降至大多數(shù)GPA參加方同類實體適用的500萬SDR。 其他實體最初的門檻價為貨物90萬SDR、工程3億SDR，第2次出價時改為5年內(nèi)貨物與服務(wù)采購門檻價逐步降至60萬SDR，工程采購門檻價降至1億SDR，第6次出價時再改為貨物與服務(wù)采購門檻價3年內(nèi)逐步降至通用門檻價40萬SDR，工程采購門檻價降至少數(shù)GPA參加方同類實體適用的較高門檻價1500萬SDR，第7次則調(diào)整為2年內(nèi)降至GPA參加方通用門檻價500萬SDR。

太和醫(yī)院在規(guī)模、技術(shù)、人才隊伍等綜合實力方面，當(dāng)屬鄂西北地區(qū)實力最強的醫(yī)院之一。而且，經(jīng)過多年經(jīng)營，醫(yī)院也是周邊地區(qū)急危重癥患者就醫(yī)的首選醫(yī)院。

最后，多次刪改適用例外規(guī)定以減少適用例外。我國最初的出價清單中例外規(guī)定較多，此后多次進行了刪減、調(diào)整。例如，第6次出價時刪除了GPA不適用于交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)貨物、服務(wù)采購的聲明；過渡期要求從最初的15年迅速減至5年、3年，最近再次減為2年。

二、我國加入GPA出價談判之前景

(一)第7份出價清單的提交可推動談判走向結(jié)束

基于以下四點理由，本文認為，第7份出價清單的提交可推動我國加入GPA談判走向結(jié)束。

一是我國的出價范圍已與GPA參加方政府采購市場開放范圍具有相當(dāng)可比性。首先，就采購實體而言，我國與GPA參加方一樣提交了三類采購實體清單，其中前兩類實體的開放范圍也已縱向擴至下屬行政機構(gòu)；雖還未像日、澳等GPA參加方那樣將立法和司法機關(guān)列入附件1，但已將軍事機關(guān)納入其中；附件2所列地方采購實體來自26個省級行政區(qū)域，意味著近84%的省級地方準(zhǔn)備開放政府采購市場，占比已超美國[注]美國50個州中只有37個州參與了GPA出價，占比為74%。；附件3列入的其他實體已達74個，其中包括公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的多家國企。其次，就采購對象而言，與現(xiàn)有GPA參加方一樣，我國的貨物采購開放范圍少有限制，工程采購開放清單也已涵蓋CPC第51類項下的所有工程項目，只是服務(wù)采購的開放范圍與某些GPA參加方相比仍有差距[注]例如，美國采用負面清單方式僅將幾項服務(wù)排除出其服務(wù)采購開放范圍。。最后，就采購門檻價而言，我國三類采購實體的最終采購門檻價已與GPA參加方通用的采購門檻價一致(見表2)。

二是此次再度大幅修改出價清單展現(xiàn)了我國加入GPA的誠意與盡快完成談判的意愿。如上所述，第7份出價清單再次進行了全面改進且力度很大，充分彰顯了我國加入GPA的誠意和決心。在2020年2月份召開的WTO政府采購委員會會議上，中方代表強調(diào)針對各方以往關(guān)切問題所做的回復(fù)已做修改，國內(nèi)獲批后即會提交給委員會，進一步表明了我國希望盡快完成談判的意愿。

三是GPA參加方總體上均希望我國盡快完成談判。我國盡快完成談判，可為GPA參加方的供應(yīng)商盡早提供進入中國政府采購市場的機會。WTO秘書處工作人員研究認為，我國加入GPA后有可能為參加方提供1130億～2890億美元的市場準(zhǔn)入機會；歐盟商會的估值更高，認為包括中央、地方及其他實體的采購在內(nèi)的中國整體政府采購市場規(guī)?？蛇_萬億美元。在當(dāng)前貿(mào)易保護主義興起背景下，我國巨大的政府采購市場顯然對GPA參加方大有吸引力。歐洲最有影響力的產(chǎn)業(yè)游說團體之一BusinessEurope在2020年1月發(fā)布的研究報告中已呼吁歐盟“從現(xiàn)在開始將中國加入GPA作為歐盟與中國之間高級別交往的重大優(yōu)先事宜對待”，在出價可接受的基礎(chǔ)上盡快完成中國的GPA加入談判。GPA參加方在前述政府采購委員會會議上鼓勵我國盡快提交修改后的有關(guān)回復(fù)，也表明他們希望我國的談判盡快完成。

四是WTO亦希望我國盡快完成談判。我國盡快加入GPA無疑是對WTO多邊貿(mào)易體制的重要支持；WTO政府采購委員會在其年度報告中一直強調(diào)，中國加入GPA對GPA本身、對WTO及世界經(jīng)濟均意義重大。而最近的事態(tài)發(fā)展使我國盡快加入GPA對WTO而言意義更為重大，因為2020年2月4日，美媒彭博社報道特朗普總統(tǒng)正在考慮簽發(fā)一個可引發(fā)美國退出GPA的行政令。美國是GPA最重要的參加方之一，對GPA參加方開放的政府采購市場規(guī)模占GPA可提供的約1.7萬億美元政府采購市場機會的近一半[注]美國政府問責(zé)署(Government Accountability Office, GAO)2017年2月發(fā)布研究報告認為，美國GPA涵蓋范圍內(nèi)的采購市場規(guī)模約為每年8370億美元。，若其“退群”，勢必會對GPA產(chǎn)生極大不利影響。而且，因為特朗普總統(tǒng)已多次威脅美國要退出WTO，若再退出GPA，自然會使本已承受巨大壓力的WTO多邊貿(mào)易體制雪上加霜。如我國能盡快完成加入談判，無疑會對擴大GPA項下的政府采購市場開放范圍、吸引更多WTO成員方加入GPA，進而促進GPA的發(fā)展以及支持和維護WTO多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生重大積極影響。

表2 我國主張的最終采購門檻價與GPA參加方門檻價對比表 單位：萬SDR

資料來源：根據(jù)WTO網(wǎng)站信息及我國有關(guān)信息整理。

(二)第7次出價恐仍難結(jié)束談判

雖然第7份出價清單的提交可推動我國的出價談判走向結(jié)束，但主要基于以下兩方面問題，此次出價恐怕仍不能終結(jié)談判。

其二，我國的發(fā)展中國家待遇主張問題。在十余年談判過程中我國一直主張享受發(fā)展中國家特殊與差別待遇。一是要求使用補償(offset)措施(我國在“總備注”中聲明，將對政府采購項目的本國比例、補償交易或技術(shù)轉(zhuǎn)移提出要求)；二是主張在過渡期內(nèi)適用較高門檻價(我國曾要求在5年、3年內(nèi)逐步降低三類采購實體的采購門檻價，目前仍要求在開始適用GPA的第1年內(nèi)適用較高門檻價，第2年開始適用最終門檻價)；三是實施期要求(我國曾主張在加入GPA 15年、5年、3年后開始履行GPA項下義務(wù)，目前仍要求2年的實施過渡期)。但前述主張很難被談判對手接受，主要有三個原因：首先，我國的上述主張并不完全符合GPA中的有關(guān)規(guī)定。例如，我國目前仍要求享有2年實施期(加入GPA 2年后開始全面履行GPA規(guī)定義務(wù))；但依照GPA2012第5條4款規(guī)定，發(fā)展中國家進行加入談判時，只能與現(xiàn)有參加方談判推遲實施GPA中的“任何一項特定義務(wù)”(any specific obligation)，而非全部義務(wù)。再如，我國至今仍要求采用補償措施，但一直未明確擬采用此類措施的具體時限；而依第5條3款規(guī)定，提出此類要求的發(fā)展中國家應(yīng)在出價清單中列出明確的時間表。其次， GPA第5條“發(fā)展中國家”規(guī)定并未為發(fā)達國家創(chuàng)設(shè)必須給予發(fā)展中國家特殊待遇的義務(wù)，申請加入方是否可享有發(fā)展中國家特殊待遇取決于談判結(jié)果，但是談判成功的先例很少。GPA2012于2014年生效后，黑山、烏克蘭和摩爾多瓦3個發(fā)展中國家加入了GPA，其中只有摩爾多瓦獲準(zhǔn)同意其三類采購實體可在2年過渡期內(nèi)適用較高的采購門檻價。至于補償措施，從GPA自1996年生效至今，只有中國臺北和以色列獲準(zhǔn)使用，但對實施補償措施的期限及比例均有嚴格限制[注]例如，以色列在其附錄一中增附了專門的“補償說明”(Offset Note)，明確規(guī)定了適用補償措施的具體條件、適用期限和比例等。。最后，WTO并未界定“發(fā)展中國家”的概念與認定標(biāo)準(zhǔn)，雖然我國有權(quán)主張以發(fā)展中國家身份加入GPA，但不同于入世之時發(fā)達國家對我國享受發(fā)展中國家特殊待遇無甚異議，近年來，因我國國力大增(如我國已成為全球第一貿(mào)易大國、世界第二大經(jīng)濟體)，一些發(fā)達國家WTO成員方開始質(zhì)疑我國的發(fā)展中國家地位。尤其是美國，不僅明確要求取消包括我國在內(nèi)的一大批WTO發(fā)展中國家成員方享受特殊與差別待遇、主張“作為G20成員的WTO成員方”或者“在全球商品貿(mào)易中占比超過0.5%的WTO成員方”不得享受發(fā)展中國家特殊與差別待遇，而且其總統(tǒng)還聲明“美國從未接受中國的發(fā)展中國家地位主張”。2020年2月10日，美國貿(mào)易代表處在官網(wǎng)上公布了調(diào)整后的《反補貼法》下的發(fā)展中及最不發(fā)達國家名單，依據(jù)前述標(biāo)準(zhǔn)將一些國家移出了發(fā)展中國家名單；雖然該調(diào)整與我國無關(guān)，但這表明美國已開始采用其所主張的發(fā)展中國家認定標(biāo)準(zhǔn)。歐盟亦在其2018年9月提出的WTO改革方案中指出，目前對發(fā)達與發(fā)展中國家的區(qū)分沒能反映出一些發(fā)展中國家經(jīng)濟快速增長的現(xiàn)實，導(dǎo)致當(dāng)今一些貿(mào)易大國也位列發(fā)展中國家集團，造成談判障礙，建議修改“發(fā)展中國家特殊與差別待遇”規(guī)定(如改為以需求為導(dǎo)向，以事實依據(jù)為基礎(chǔ)確定最不發(fā)達國家之外的其他國家是否可享受特殊與差別待遇)。由此幾可斷言，對我國在GPA出價談判中的發(fā)展中國家待遇主張，美、歐不會接受。

(三)很可能還需再次改進出價才能結(jié)束談判

GPA2012第22條2款規(guī)定，WTO成員方可“根據(jù)其與各參加方議定的條件”加入GPA，這意味著只有在與所有GPA參加方談判成功的基礎(chǔ)上，我國才能加入GPA。雖然總體上說GPA參加方希望我國盡快完成談判，且在以往的談判中，美國多次敦促我國改進出價加快談判進程，但因以下原因，美國很可能會改變態(tài)度。其一，秉持“美國優(yōu)先”治國理念的特朗普總統(tǒng)就職后，美國對中國的戰(zhàn)略定位和對華貿(mào)易政策發(fā)生了根本改變，轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護主義的美國已將中國視為頭號競爭對手，引發(fā)了貿(mào)易摩擦，并開始實施對華遏制戰(zhàn)略。美國貿(mào)易代表署(USTR)在提交給國會的2018年度報告中即聲稱“支持中國加入WTO是個錯誤”，在目前貿(mào)易摩擦持續(xù)且疊加新冠病毒傳播引發(fā)的兩國矛盾情況下，美國拖延談判甚至轉(zhuǎn)而反對我國加入GPA并非沒有可能。其二，在前述2018年度報告中，USTR認為我國的第6次出價“遠未達到美國和其他GPA參加方可接受的程度”；對于大幅改進后的第7次出價，USTR 在其2020年3月6日提交的2019年度報告中雖承認我國的最新出價又有改進，但仍認為與其預(yù)期不符且“仍然遠未達到美國和其他GPA參加方可接受的程度”，并指責(zé)這份出價仍過度尋求適用例外、回避解決諸如國企涵蓋范圍等一直未解決的難題。顯然，美國不會接受我國的第7份出價清單。

美國已表明了態(tài)度，其他GPA參加方也很可能持同樣態(tài)度，一是因為這些參加方認為我國的第7份出價清單還有仍需改進之處，二是因為在此問題上與美國保持一致對這些參加方有益無弊。因此，很可能我國還得對出價清單再做改進才能結(jié)束談判。

三、推進我國加入GPA出價談判盡快結(jié)束之對策

從前文分析中可斷定，后續(xù)談判中關(guān)于國企采購和我國的發(fā)展中國家待遇主張肯定還是談判焦點問題。在當(dāng)前的國內(nèi)外環(huán)境下，盡快完成談判加入GPA，對我國仍是利大于弊。例如，有利于改善我國的國際貿(mào)易環(huán)境、助力我國企業(yè)與產(chǎn)品“走出去”進入他國政府采購市場、促進國內(nèi)的政府采購制度改革以及加速國企分類改革等皆為我國盡快加入GPA之利。最近新冠病毒在多國蔓延，對我國和世界經(jīng)濟均有極大沖擊，雖然短期內(nèi)會加劇逆全球化態(tài)勢，但長期看“中國發(fā)展離不開世界，世界發(fā)展也需要中國”的實際情況不會改變。盡快加入GPA，對疫情后的經(jīng)濟發(fā)展亦有積極意義。而要盡快完成加入談判，就需針對前述問題找出應(yīng)對之策。

(一)聘請專業(yè)機構(gòu)對我國的出價進行評估

我國的出價談判可否盡快結(jié)束，取決于談判對手是否認可我國的出價范圍已與其采購市場開放范圍對等。要解決雙方在開放范圍是否對等方面的分歧，本文建議，不妨聘請專業(yè)機構(gòu)對我國的出價進行評估，從量化的數(shù)據(jù)可直觀看出差距，有助于解決分歧，推進談判。而且，實踐中已有成功先例。在GPA談判期間，美、歐因雙方出價是否對等產(chǎn)生爭議，導(dǎo)致GPA涵蓋范圍談判陷入僵局，后雙方同意委托德勤會計師事務(wù)所對其出價進行評估，并根據(jù)評估報告各自調(diào)整了出價，最終于1994年4月13日達成了協(xié)議。

(二)以GPA規(guī)則為基礎(chǔ)談判縮小分歧

如前所述，雖然我國在此次出價清單中已將國企增至19家，但與談判對手的要價之間仍有相當(dāng)差距。建議談判中不要過多強調(diào)我國國企的特殊性，而是基于GPA規(guī)則，通過合理解釋相關(guān)規(guī)則縮小與談判對手之間的分歧。例如，GPA2012第2條將其所涵蓋的采購界定為“為政府目的進行的采購” “不以商業(yè)銷售或轉(zhuǎn)售或用于供商業(yè)銷售或轉(zhuǎn)售商品或服務(wù)的生產(chǎn)為目的進行的采購”，建議通過解釋對方要價清單上的哪些國企屬于競爭性國企，強調(diào)其采購不是為了“政府目的”，而是為了“商業(yè)銷售或轉(zhuǎn)售目的或生產(chǎn)用于此類目的產(chǎn)品或服務(wù)”而進行的，來說服談判對手。以規(guī)則為基礎(chǔ)進行談判可充分體現(xiàn)我國對GPA規(guī)則的尊重與維護，或可更易與談判對手達成共識。

(三)對出價清單再做最后改進

為盡快結(jié)束談判，可考慮對出價清單再做最后改進。首先，建議根據(jù)我國國企深化改革的總體方案，適當(dāng)考慮再度擴展納入GPA涵蓋范圍的國企名單。目前國企采購尚未納入《政府采購法》調(diào)整范圍，將更多國企納入出價清單適用GPA規(guī)則進行采購，一方面有助于規(guī)范國企采購；另一方面有助于通過擴大競爭提高國企資金使用效率。其次，建議即便仍堅持發(fā)展中國家待遇主張，也要依GPA相關(guān)規(guī)定修改我國具體要求，如在總備注中明確適用補償措施的具體條件、適用期限及比例等。需特別強調(diào)的是，GPA參加方之間的開放范圍建立在嚴格互惠(reciprocity)基礎(chǔ)上，我國在出價清單中做出限制，GPA參加方也往往施加對等限制。因此，對出價清單再做適當(dāng)修改以盡快結(jié)束談判并不意味著一味妥協(xié)，而是變被動為主動，以“開放”促改革、促“開放”，有利于進一步提升我國的國際地位、促進我國的經(jīng)濟發(fā)展。

(四)在雙邊自貿(mào)協(xié)定(BFTA)和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(RTAs)中納入政府采購議題

美國等發(fā)達國家主導(dǎo)或參與的BFTA和RTAs中通常都包含政府采購規(guī)定，而我國近年才開始將政府采購議題納入其中。例如，2019年6月中國和以色列在進行BFTA第六輪談判時首次就政府采購議題進行了談判；2019年11月完成談判的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》中也包含了政府采購議題。建議我國將政府采購議題納入更多BFTA和RTAs中，這樣可進一步表明我國開放政府采購市場的誠意與決心，爭取美國之外的其他GPA參加方的支持，還有助于提高與美國進行GPA談判時的博弈能力，因為GPA之外我們還有其他平臺可以談判政府采購市場開放。