政府審計(jì)參與國(guó)家治理的機(jī)制構(gòu)建研究

康景彬

摘要：政府審計(jì)為國(guó)家治理提供了信息公開、績(jī)效評(píng)價(jià)等依據(jù)，有力推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)。目前政府審計(jì)與善治、國(guó)家治理現(xiàn)代化之間存在差距。未來應(yīng)該為政府審計(jì)創(chuàng)造良好環(huán)境，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)，改進(jìn)政府審計(jì)方法，充分發(fā)揮政府審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的作用。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì);治理體系;現(xiàn)代化

政府審計(jì)是我國(guó)國(guó)家治理體系中重要的監(jiān)督系統(tǒng)，通過發(fā)揮政府審計(jì)作用，優(yōu)化審計(jì)資源配置，構(gòu)建全面覆蓋、高效權(quán)威的審計(jì)監(jiān)督體系，有效推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

一、構(gòu)建政府審計(jì)參與國(guó)家治理機(jī)制的工作機(jī)理

（一）政府審計(jì)參與國(guó)家治理機(jī)制的本質(zhì)與目標(biāo)

國(guó)家治理的基本理念是權(quán)力制約與責(zé)任監(jiān)督。在政府審計(jì)過程中，調(diào)動(dòng)多元力量解決政府履職盡責(zé)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)及問題，有效保障了國(guó)家治理體系的高效運(yùn)行。政府審計(jì)目標(biāo)具有層次性，體現(xiàn)為基于審計(jì)本質(zhì)精神的目標(biāo)、基于具體審計(jì)事項(xiàng)的目標(biāo)等，這既體現(xiàn)了政府審計(jì)精神，也詮釋了審計(jì)實(shí)務(wù)要求。從外，政府審計(jì)目標(biāo)會(huì)隨環(huán)境變化而呈現(xiàn)波動(dòng)變化，不同政府治理理念、不同社會(huì)發(fā)展階段，具體提出的政府審計(jì)目標(biāo)均不同[1]。

（二）政府審計(jì)參與國(guó)家治理機(jī)制的動(dòng)因

國(guó)家治理體系追求的目標(biāo)是建立有限責(zé)任政府。政府作為責(zé)任主體，是履行公共責(zé)任形成的組織，如何更高效履行公共責(zé)任，就是開展政府審計(jì)的原始動(dòng)因。政府在履行公共責(zé)任時(shí)，需要科學(xué)制定決策、系統(tǒng)化執(zhí)行，政府審計(jì)是對(duì)公共責(zé)任履行狀況進(jìn)行合法監(jiān)督的重要形式。因此，發(fā)揮政府審計(jì)的獨(dú)立評(píng)價(jià)和監(jiān)督約束，推動(dòng)公共責(zé)任規(guī)范、有效履行。從公共管理理論看，行政體制具有“利益沖突”、“信息不對(duì)稱”等內(nèi)生性缺陷，影響了政府活動(dòng)軌跡，容易出現(xiàn)“政府失靈”。通過發(fā)揮政府審計(jì)的行政監(jiān)督作用，將有效規(guī)范政府行為。

（三）政府審計(jì)參與國(guó)家治理機(jī)制的規(guī)范性

審計(jì)控制包含控制對(duì)象、主體和方法，系統(tǒng)化的審計(jì)控制為有效履行公共受托責(zé)任提供了重要保障。審計(jì)控制的主體是有審計(jì)權(quán)力的政府審計(jì)機(jī)關(guān)。政府審計(jì)控制的對(duì)象是涉及國(guó)有資源分配、管理和使用的單位或個(gè)人。政府審計(jì)控制主要有審計(jì)立法、制定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)權(quán)力三種手段，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)依法行使審計(jì)權(quán)力。審計(jì)規(guī)范體系以審計(jì)法律、法規(guī)和方法為主要內(nèi)容，其中既有法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)范，也包含了機(jī)構(gòu)規(guī)章制度和個(gè)人道德規(guī)范等內(nèi)容。

二、政府審計(jì)參與國(guó)家治理機(jī)制的功能

（一）開展公共政策審計(jì)，為國(guó)家治理提供政治保障

在國(guó)家治理過程中，要依據(jù)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、方法對(duì)公共政策的制定過程、內(nèi)容和實(shí)施狀況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，為國(guó)家治理提供政策保障。首先，對(duì)公共政策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，有效分析了公共政策的經(jīng)驗(yàn)、問題，對(duì)優(yōu)化完善公共政策提供了科學(xué)建議。在制定公共政策時(shí)，受內(nèi)外因素影響，制定的政策與實(shí)施環(huán)境、政策目標(biāo)存在差距。通過開展公共政策審計(jì)，對(duì)公共政策執(zhí)行狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)、科學(xué)評(píng)價(jià)，確保公共政策發(fā)揮最大成效。其次，為國(guó)家治理提供科學(xué)、高效的公共政策。通過對(duì)公共政策的實(shí)施過程、結(jié)果進(jìn)行政府審計(jì)，將政策評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給政策制定者，使制定者根據(jù)審計(jì)結(jié)論，實(shí)時(shí)調(diào)整公共政策[2]。最后，合理預(yù)判了公共政策的發(fā)展走向，為進(jìn)一步制定公共政策提供科學(xué)建議。通過對(duì)公共政策實(shí)施狀況進(jìn)行科學(xué)審計(jì)，確定未來繼續(xù)使用該政策或?qū)ζ溥M(jìn)行調(diào)整、廢除等等。

（二）開展公共預(yù)算審計(jì)，為國(guó)家治理提供經(jīng)濟(jì)保障

對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行審計(jì)是政府審計(jì)的核心內(nèi)容，也是高效應(yīng)用公共資源的關(guān)鍵。一方面，開展公共預(yù)算審計(jì)，直接影響國(guó)家治理效率。公共預(yù)算是反映政府財(cái)政收支狀況的重要載體，通過對(duì)政府公共預(yù)算使用狀況進(jìn)行審計(jì)，確保公共資源實(shí)現(xiàn)高效、公平應(yīng)用，為國(guó)家治理提供良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，公共預(yù)算審計(jì)是預(yù)防政府權(quán)力膨脹和權(quán)力濫用行為的重要手段，通過對(duì)政府預(yù)算支出狀況進(jìn)行全面審計(jì)，使預(yù)算資金得到最大應(yīng)用。因此，開展公共預(yù)算審計(jì)，實(shí)現(xiàn)了公共權(quán)力使用與審計(jì)監(jiān)督的有效融合，有利于公共權(quán)力的科學(xué)應(yīng)用。

（三）開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，為國(guó)家治理提供重要保障

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是完善國(guó)家治理問責(zé)機(jī)制的重要內(nèi)容，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)狀況、職能履行狀況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府工作人員的履職情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)追蹤，規(guī)范問責(zé)機(jī)制。第一，有效發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督作用。通過對(duì)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)履責(zé)狀況進(jìn)行審計(jì)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指正、揭露和糾正等功能，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督權(quán)力的預(yù)期目標(biāo)。第二，有效保障了公民參與監(jiān)督的權(quán)力。對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，并形成公示結(jié)果，使公民通過審計(jì)報(bào)告對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的履責(zé)情況和日常行為進(jìn)行監(jiān)督。開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成了政府與公眾高效互動(dòng)體系，有效增強(qiáng)了政府的公信力、影響力，為有效開展國(guó)家治理提供了重要保障[3]。

三、政府審計(jì)參與國(guó)家治理機(jī)制的路徑

（一）完善審計(jì)法規(guī)，明確各方職責(zé)

在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府履行職能出現(xiàn)了新變化。為此，要構(gòu)建體系完善、層級(jí)齊全的審計(jì)法規(guī)體系。在制定政府審計(jì)法規(guī)時(shí)，要盡可能全面覆蓋審計(jì)領(lǐng)域，盡可能避免各項(xiàng)法規(guī)的沖突問題，通過制定內(nèi)容銜接、融合搭配的審計(jì)法規(guī)，從而服務(wù)政府審計(jì)。此外，審計(jì)法規(guī)包含了國(guó)家行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)等多效力層級(jí)，要明確審計(jì)對(duì)象、審計(jì)主體的職責(zé)，細(xì)化政府審計(jì)的程序、責(zé)任和職能權(quán)限，確保實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)的最佳效果[4]。

（二）理順審計(jì)流程，推進(jìn)多方協(xié)同

在政府審計(jì)參與國(guó)家治理時(shí)，要以服務(wù)國(guó)家治理為目標(biāo)，理順審計(jì)流程，充分利用政府審計(jì)成果。在審計(jì)準(zhǔn)備階段，要做好審計(jì)前期的調(diào)查和預(yù)評(píng)估工作。要結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目的基本情況，做好信息溝通，對(duì)政府審計(jì)項(xiàng)目的內(nèi)容、目標(biāo)進(jìn)行交流，使審計(jì)人員明確審計(jì)協(xié)同職責(zé)和任務(wù)分工，最大程度開發(fā)利用政府審計(jì)成果。在審計(jì)實(shí)施階段，要對(duì)國(guó)家治理體系中被審計(jì)單位的功能定位、協(xié)同效應(yīng)進(jìn)行分析，確定協(xié)同方式。在審計(jì)報(bào)告階段，由政府審計(jì)主體協(xié)同利用審計(jì)結(jié)果，及時(shí)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息共享。根據(jù)政府審計(jì)結(jié)果，向司法、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門反映問題線索，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)同監(jiān)督。要構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元審計(jì)力量參與的大審計(jì)監(jiān)督模式，及時(shí)揭露被審計(jì)單位問題，提出解決措施。

（三）優(yōu)化審計(jì)組織，把控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

目前政府審計(jì)主要有政治監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督兩種。政府審計(jì)旨在化解國(guó)家治理存在的風(fēng)險(xiǎn)，抵御各項(xiàng)問題。要在保障政府審計(jì)獨(dú)立性前提下，充分發(fā)揮政府審計(jì)作用，及時(shí)補(bǔ)充國(guó)家治理“不足”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、權(quán)力約束權(quán)力。要形成積極主動(dòng)查找被審計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，動(dòng)態(tài)識(shí)別審計(jì)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)要素和表現(xiàn)方式，使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。要以中央審計(jì)委員會(huì)建設(shè)為契機(jī)，整合審計(jì)力量，探索不同層級(jí)、不同區(qū)域的審計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)作模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大事項(xiàng)、特定事項(xiàng)的有效審計(jì)。通過構(gòu)建政府審計(jì)與其他部門的協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)政府審計(jì)與CPA審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、國(guó)際審計(jì)高效協(xié)作，有效解決審計(jì)問題。

四、結(jié)語

在國(guó)家治理過程中，政府審計(jì)發(fā)揮了問題預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和問題修復(fù)等作用。結(jié)合我國(guó)審計(jì)機(jī)制改革趨勢(shì)，未來要構(gòu)建以協(xié)同治理為基礎(chǔ)的審計(jì)體系“全覆蓋”，通過適時(shí)調(diào)整審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容，整合審計(jì)資源，構(gòu)建政府審計(jì)與CPA審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、國(guó)際審計(jì)相融合的“大審計(jì)”格局，從而發(fā)揮政府審計(jì)在國(guó)家治理進(jìn)程中的積極作用。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周維培.從“鑒證”到“問責(zé)”——全球視野下國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的路徑分析[J].審計(jì)研究，2019（04）：3-10.

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