京津冀地區(qū)水環(huán)境治理現(xiàn)狀及發(fā)展策略探討

王玉雙 劉玉含 孟壯

摘要：京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展是國(guó)家重要戰(zhàn)略之一，生態(tài)環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題已經(jīng)成為影響本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，對(duì)京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀及水環(huán)境治理工作中存在的問題進(jìn)行了分析，對(duì)該地區(qū)水環(huán)境治理發(fā)展策略進(jìn)行了探討并提出治理建議。

關(guān)鍵詞：京津冀地區(qū);水環(huán)境治理;現(xiàn)狀分析;問題;發(fā)展策略

中圖分類號(hào)：X52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）05-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.05.119

Discussion on current situation and development strategy of water environment treatment in Beijing-Tianjin-Hebei region

Wang Yushuang，Liu Yuhan，Meng Zhuang

（Power China Beijing Engineering Corporation Limited，Beijing 100024，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region is one of the important national strategies.The ecological environment problems， especially the water environment problems， have become the bottleneck affecting the sustainable development of the regions.Based on the analysis of the current situation of the water environment and the existing problems in the water environment treatment in Beijing Tianjin Hebei region，the development prospect of the water environment treatment is discussed and some planning suggestions are put forward.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei region;Water environment management;Current situation analysis;Problems;Suggestions

從20世紀(jì)90年代伊始，黨中央和國(guó)務(wù)院不斷推動(dòng)京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，政府間開展了多種形式和不同領(lǐng)域的區(qū)域環(huán)境治理合作探索，也是現(xiàn)階段的重大國(guó)家戰(zhàn)略。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展和人口的不斷增加，生態(tài)環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題已成為影響京津冀地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的突出短板、水污染防治工作推進(jìn)的瓶頸。對(duì)京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行整體總結(jié)和分析，結(jié)合目前水環(huán)境治理工作存在的問題，給出了水環(huán)境治理建議，以期為該地區(qū)水環(huán)境改善、協(xié)同治理提供借鑒和參考。

1 京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀分析

水環(huán)境狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)遵循綜合性、客觀性和可獲得性等原則[1]，根據(jù)陳亞玲等人研究結(jié)果表明河流斷面水質(zhì)現(xiàn)狀、水資源量、人口密度、環(huán)境政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主要因素反映了城市水環(huán)境質(zhì)量狀況[2，3]。

1.1 人口密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

Grossman等[4]在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，提出了環(huán)境庫茲涅茨理論（EKC）假說，即環(huán)境污染水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系呈倒U形曲線特征[5]。環(huán)境庫茲涅茨曲線所揭示的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染水平的關(guān)系是一個(gè)長(zhǎng)期的規(guī)律，可以借助此模型研究一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量變遷之間的演化規(guī)律，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和采用適宜的措施，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的同時(shí)避免環(huán)境惡化。

京津冀地區(qū)是我國(guó)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略地區(qū)，根據(jù)《2019中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2018年京津冀的人口分別占全國(guó)4.54%、1.12%和5.42%，生產(chǎn)總值分別占全國(guó)3.38%、2.10%及4.01%。京津冀地區(qū)折算后的人均GDP分別為14.08萬元、12.06萬元和4.77萬元，三地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大。鄒秀萍等[6]證實(shí)了京津冀的水環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)相同，即：水資源使用量、廢水排放量、廢水中COD排放量及化肥施用量與人均GDP之間呈U型曲線關(guān)系;吳玉萍等[7]證實(shí)了北京市環(huán)境指標(biāo)與人均GDP呈現(xiàn)顯著的環(huán)境庫茲涅茨曲線特征。目前看來，京津冀的水環(huán)境污染問題不會(huì)隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而自動(dòng)改善，只有在一定的政策激勵(lì)下，加快科技創(chuàng)新、降低單位產(chǎn)出的污染強(qiáng)度，從重污染型向輕污染或無污染型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，才能使京津冀的水環(huán)境污染問題得到根本的解決[6]。

1.2 水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

京津冀地區(qū)由灤河和海河兩大水系組成，近年來降雨量總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且時(shí)空分布不均，降水季節(jié)性、年際變化均比較大。根據(jù)《2019中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，京津冀地區(qū)2018年水資源總量為217.2億m?，而總用水量達(dá)250.10億m3。折算后人均水資源量分別為165m3、113m3及217m3，均遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)500m3的極度缺水警戒線，海河流域以其僅占全國(guó)0.79%的有限水資源量承載著全國(guó)8.08%的人口以及京、津等26個(gè)地級(jí)以上城市的生產(chǎn)生活用水。該區(qū)域用水量遠(yuǎn)超其水資源總量，呈現(xiàn)資源性缺水、地域性缺水的特征，區(qū)域水資源供需矛盾尖銳。為了應(yīng)對(duì)水資源的嚴(yán)重匱乏，京津冀各地不得不通過開采地下水來維持水資源總量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，地下水資源的嚴(yán)重超采不利于區(qū)域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，也會(huì)導(dǎo)致流域生態(tài)基流難以保障，水體中的天然地表徑流較少，目前京津冀地區(qū)已經(jīng)有部分河流長(zhǎng)期斷流[8]，需要靠上游水庫定期補(bǔ)水或南水北調(diào)水源保障其生態(tài)基流，而河北在面臨水資源短缺的情況下，還要給北京和天津補(bǔ)充水資源，過度的水資源開發(fā)已經(jīng)使河北地面塌陷、海水倒灌等生態(tài)問題頻發(fā)[9]。

1.3 水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

海河流域已經(jīng)成為我國(guó)水污染最嚴(yán)重的流域之一，而京津冀地區(qū)是其最主要的水污染來源地。即使按照“水十條”的相關(guān)要求：京津冀地區(qū)2020年底21個(gè)劣Ⅴ類斷面全部達(dá)到考核目標(biāo)，剩余37個(gè)劣Ⅴ類斷面水質(zhì)改善，區(qū)域仍有約63%的斷面低于水功能區(qū)目標(biāo)。雖然京津冀地區(qū)水質(zhì)污染情況在近年逐漸好轉(zhuǎn)，優(yōu)良水體比例正在逐年、逐季度地提升，但是區(qū)域污染物排放量普遍超過了區(qū)域環(huán)境的承載能力，與達(dá)到水功能區(qū)目標(biāo)的差距仍然較大，京津冀地區(qū)還屬于“水質(zhì)型”嚴(yán)重缺水，水環(huán)境治理依舊是京津冀地區(qū)可持續(xù)性發(fā)展不可避免的重要話題。

2 京津冀地區(qū)現(xiàn)狀水環(huán)境治理工作存在的問題

從實(shí)踐來看，京津冀地區(qū)的水污染治理工作仍然存在急需突破的瓶頸。

（1）治理工作成效顯著，但短期內(nèi)仍存在水質(zhì)不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象。雖然重點(diǎn)流域水污染防治工作取得明顯成效，但部分區(qū)域管網(wǎng)建設(shè)不健全，仍存在著廢水未經(jīng)處理直接排放或排放不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象，與2020年全面建成小康社會(huì)的環(huán)境要求和人民群眾不斷增長(zhǎng)的環(huán)境需求相比，仍有不小差距。

（2）存在碎片化、屬地化的特征。水系連通及其流動(dòng)性導(dǎo)致水環(huán)境問題的跨域性，必然決定了跨流域治理的必要性。由于京津冀各地區(qū)從地理位置、政治地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各有不同，面臨的水環(huán)境問題和治理政策、標(biāo)準(zhǔn)、能力及策略也不盡相同[10]。地方政府由于政治、經(jīng)濟(jì)或政績(jī)等原因仍更多地把治理目光對(duì)焦于本行政區(qū)，各地相關(guān)部門間缺乏有效的配合和信息共享，導(dǎo)致區(qū)域信息溝通不暢，碎片化治理狀態(tài)嚴(yán)重。

（3）缺少權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。京津冀三地政府協(xié)作呈現(xiàn)非制度化的特點(diǎn)，還處在宏觀、整體層面上。一般通過地方政府領(lǐng)導(dǎo)人承諾的形式進(jìn)行合作，或者成立的環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、權(quán)威性不高，缺乏區(qū)域水環(huán)境共同治理的制度，導(dǎo)致協(xié)商、交流等缺乏有效制度保障，這都會(huì)降低區(qū)域協(xié)同治理的有效性[11]。

（4）環(huán)境協(xié)同治理根基不穩(wěn)，協(xié)同立法未落到實(shí)處，聯(lián)合執(zhí)法困難。京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上不均衡，水環(huán)境治理目標(biāo)、治理標(biāo)準(zhǔn)、法律和法規(guī)在諸多方面也不相同，導(dǎo)致從政府層面上提出的水環(huán)境污染治理機(jī)制不完善，各級(jí)政府在水環(huán)境協(xié)同整治過程中難免出現(xiàn)動(dòng)力不足、合作不順利或有爭(zhēng)議時(shí)就很難找到合適的法律法規(guī)來解決實(shí)際問題。另外，京津冀交界區(qū)基層環(huán)保執(zhí)法人力、物力、財(cái)力或監(jiān)管力度不足，地方政府在合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題時(shí)，會(huì)出現(xiàn)利益沖突和地方保護(hù)，造成執(zhí)法效能低且聯(lián)合執(zhí)法困難[12，13]。

（5）環(huán)境治理產(chǎn)出潛力較大，有效投資有待提高。近年來京津冀環(huán)境保護(hù)的投資逐年增加，但區(qū)域環(huán)境污染治理投資效果卻參差不齊。根據(jù)俞會(huì)新等[14]研究表明：除北京外河北和天津的環(huán)境治理投資存在冗余，且天津治理資金浪費(fèi)比北京和河北嚴(yán)重?？梢钥闯?，京津冀地區(qū)環(huán)境治理投資效率的提高不能只從“量”上投入，還要對(duì)既定的治理資金進(jìn)行合理的規(guī)劃和優(yōu)化，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)治理產(chǎn)出，避免環(huán)保資金浪費(fèi)。

3京津冀地區(qū)水環(huán)境治理建議

針對(duì)目前京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀存在的問題、治理現(xiàn)狀及政策導(dǎo)向，提出以下的建議。

（1）制定協(xié)同一致的區(qū)域環(huán)境立法與執(zhí)法制度，實(shí)現(xiàn)交叉監(jiān)督、管理、考核機(jī)制。京津冀地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域立法一體化建設(shè)，將協(xié)同整治舉措實(shí)現(xiàn)立法化，不斷健全和發(fā)展區(qū)域協(xié)同的立法組織協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范、調(diào)整京津冀地區(qū)協(xié)同一致的環(huán)境治理工作，也是落實(shí)環(huán)保法中關(guān)于區(qū)域環(huán)境保護(hù)、聯(lián)防聯(lián)治制度的主要措施和重要舉措。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)信息的交流，并建立相關(guān)信息的交流與共享平臺(tái)，為京津冀協(xié)同執(zhí)法提供實(shí)時(shí)的、全面的、準(zhǔn)確的信息與資源支撐服務(wù)，方便開展多邊的有效合作。同時(shí)，相鄰行政區(qū)應(yīng)相互監(jiān)督，定期或不定期調(diào)查或檢查治理措施的落實(shí)情況和實(shí)施效果，有問題及時(shí)糾正或彌補(bǔ);強(qiáng)化并嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境違法追責(zé)制度，重大環(huán)境事故地方行政主管領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（2）京津冀地區(qū)實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境管理及水污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治水的思維方式和單打獨(dú)斗的治理模式，突破行政區(qū)化界限，實(shí)現(xiàn)京津冀流域協(xié)同管理和解決重大環(huán)境問題能力的雙提升。在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，逐漸形成了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一治理的“五個(gè)統(tǒng)一”;將理論研究、技術(shù)開發(fā)、工程示范、政策管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，來突破環(huán)境綜合治理系統(tǒng)中一些瓶頸技術(shù)和相關(guān)方法，逐步實(shí)現(xiàn)水污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控持續(xù)推進(jìn)、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境治理協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）完善京津冀地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)充機(jī)制及成本分?jǐn)倷C(jī)制。在區(qū)域環(huán)境綜合政治時(shí)，充分尊重和考慮各地方政府的利益考量，客觀公正地對(duì)待多元化的主體，建立科學(xué)、合理的合作成本、環(huán)保成本、行政成本分?jǐn)倷C(jī)制，從中央層面、各政府間建立和完善基于市場(chǎng)化的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制＼市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制[15]及補(bǔ)償基金，尤其是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后河北集中了大量的落后產(chǎn)能，企業(yè)關(guān)停、環(huán)境整治或升級(jí)改造都勢(shì)必會(huì)對(duì)河北的GDP造成較大沖擊和損失，就有通過補(bǔ)償基金等對(duì)其做出必要的補(bǔ)償。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況規(guī)范并確定權(quán)責(zé)明確的補(bǔ)償基準(zhǔn)，并保障各項(xiàng)政策執(zhí)行和資金使用的有效性。

（4）根據(jù)水資源量設(shè)置企業(yè)用水量的準(zhǔn)入門檻。京津冀一體化進(jìn)程中，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口遷移，區(qū)域內(nèi)各地的水資源供需平衡將發(fā)生改變。盡管南水北調(diào)工程的實(shí)施可能從總體上緩解京津冀地區(qū)水資源不足的態(tài)勢(shì)，但目前對(duì)各省市水資源緩解的程度并不均衡。北京市和天津市向河北省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的部分勞動(dòng)力遷移，將大幅增加河北省的用水量，加劇河北省水資源量的不足。所以，首要任務(wù)是針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移設(shè)置企業(yè)用水的準(zhǔn)入門檻，在京津冀地區(qū)內(nèi)實(shí)施用水定額管理，僅允許用水強(qiáng)度在用水定額內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行遷移。

（5）實(shí)施水污染物排放總量控制。由于京津冀地區(qū)是海河流域水體污染最大的貢獻(xiàn)者，京津冀地區(qū)一體化帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口遷移將引起其不同子流域污染物排放量的變化，進(jìn)而導(dǎo)致海河流域局部地區(qū)污染減輕而其他地區(qū)污染加劇。為此，應(yīng)當(dāng)實(shí)施各子流域的水污染物排放總量控制，確保京津冀的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不對(duì)海河流域帶來局地污染加劇的問題。實(shí)施水污染物排放總量控制，需要界定海河流域各個(gè)子流域的環(huán)境容量，以此確定當(dāng)前污染水平下的可接受的污染物排放量。污染物排放總量的設(shè)置也會(huì)激勵(lì)地方政府形成以經(jīng)濟(jì)和環(huán)境指標(biāo)綜合評(píng)估待轉(zhuǎn)移、而污染水平高的企業(yè)必須在污染物減排和退出市場(chǎng)之間做出選擇。

（6）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制擴(kuò)大有效環(huán)保投資。京津冀地區(qū)各城市之間存在著顯著的污染物治理能力的差異，即使不考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移直接帶來的工業(yè)污染物排放問題，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的大量人口遷移也將不可避免地增加城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)行負(fù)荷。由于部分地區(qū)污染治理能力低，無法實(shí)現(xiàn)污染物的高效去除，更難以保證進(jìn)行污水再生利用。因此，必須通過擴(kuò)大環(huán)保投資來保障整個(gè)區(qū)域的水環(huán)境治理的需求，一方面增加生活污水處理量，另一方面提高生活污染物的去除能力。同時(shí)，還要確保增加的環(huán)保投資也要最大限度地發(fā)揮其投資效益，確保環(huán)境管理水平的穩(wěn)步提升。

（7）用需求升級(jí)倒逼供給優(yōu)化。建議政府層面重點(diǎn)從系統(tǒng)設(shè)計(jì)治理方案、加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管、強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)考核三方面著手，倒逼產(chǎn)業(yè)升級(jí)和優(yōu)化。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為水環(huán)境治理“問題在水里，根源在岸上，核心在管網(wǎng)”，以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向編制高質(zhì)量的綜合治理方案是項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果的第一步;應(yīng)完善項(xiàng)目的招投及投標(biāo)監(jiān)管、加強(qiáng)工程建設(shè)環(huán)節(jié)監(jiān)管，杜絕工程違法分包、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象，防止中標(biāo)企業(yè)為降低建設(shè)成本導(dǎo)致劣質(zhì)工程等行為;明確項(xiàng)目邊界，科學(xué)制定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效考核內(nèi)容及辦法，嚴(yán)格按治理效果付費(fèi)，警惕“表面運(yùn)營(yíng)”坐等投資回款。

（8）加大環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識(shí)及環(huán)保參與度。

采用各種手段加大環(huán)境保護(hù)的普及與宣傳力度，調(diào)動(dòng)群眾積極主動(dòng)參與到環(huán)境保護(hù)中來，讓廣大群眾了解、樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念、堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策。

4 結(jié)語

讓廣大群眾意識(shí)到水是生命之源，水環(huán)境污染嚴(yán)重將直接危害我們的身體健康，保護(hù)水資源就是在捍衛(wèi)我們的生存底線、維護(hù)我們的美好家園;意識(shí)到在環(huán)境保護(hù)這件事中大家都不是旁觀者，而是人人有責(zé)、人人有權(quán)保護(hù)水環(huán)境，提高群眾的環(huán)境保護(hù)的參與度與獲得感。

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收稿日期：2020-01-19

作者簡(jiǎn)介：王玉雙（1981-），女，漢族，碩士研究生，研究方向?yàn)樗廴痉乐巍⑺h(huán)境綜合整治工程設(shè)計(jì)及相關(guān)科研等工作。

通訊作者：王玉雙。