政府績(jī)效評(píng)估：文獻(xiàn)述評(píng)與研究展望*

姜宏青 王 翔

(中國(guó)海洋大學(xué) 管理學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)系， 山東 青島 266100)

一、引言

隨著十八大報(bào)告提出“創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績(jī)效管理”，我國(guó)政府績(jī)效管理進(jìn)入新的時(shí)代。黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的目標(biāo)以及2018年9月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》頒布，意味著我國(guó)政府績(jī)效管理以預(yù)算績(jī)效管理為切入點(diǎn)正式進(jìn)入新的時(shí)代。

政府績(jī)效評(píng)估學(xué)術(shù)研究在我國(guó)可追溯至上世紀(jì)90年代，基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和政府職能轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，以引進(jìn)、吸收國(guó)際上政府績(jī)效評(píng)估理論和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為起點(diǎn)，至今已經(jīng)走過(guò)二十余載，形成豐富的研究成果，其中不乏有理論思想在實(shí)踐中得到應(yīng)用。然而，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中仍然存在碎片化、形式化等諸多問(wèn)題，隨著十八大提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革要求，公共管理和財(cái)政管理領(lǐng)域的政策不斷出臺(tái)和修訂，政府原有的管理理念和模式也在不斷創(chuàng)新。那么，面向未來(lái)，應(yīng)該如何完善和發(fā)展我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估理論以有效指導(dǎo)實(shí)踐，不斷優(yōu)化相關(guān)政策，從而有效革除弊端引領(lǐng)政府管理行為，成為亟需研究的時(shí)代命題。梳理近二十年政府績(jī)效評(píng)估研究成果，可以使我們更加清晰地了解政府績(jī)效評(píng)估理論發(fā)展的歷史，以史為鑒，保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)態(tài)度，不會(huì)犯自以為取得重大突破實(shí)際上卻是對(duì)某一理論重新闡述的錯(cuò)誤，[1]從而更好地繼承與發(fā)展。為此，本文在系統(tǒng)梳理政府績(jī)效評(píng)估理論研究發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)研究成果的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，面向未來(lái)分析存在的問(wèn)題，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)探索政府績(jī)效評(píng)估的基本規(guī)律和學(xué)科理論體系，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估可持續(xù)研究的問(wèn)題提出展望。

二、政府績(jī)效評(píng)估研究的歷史演進(jìn)脈絡(luò)

(一)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒(1994—1999年)

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的研究始于20世紀(jì)90年代中期，由于西方國(guó)家開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估的歷史悠久、制度完善，故而該階段的研究較多關(guān)注對(duì)西方政府績(jī)效評(píng)估的理念與方法的介紹。約翰·鮑恩的《評(píng)估中央政府的工作績(jī)效》和大衛(wèi)·伯寧瀚的《英國(guó)地方政府中運(yùn)用績(jī)效評(píng)估尺度的觀察》在我國(guó)出版發(fā)行，開(kāi)啟了我國(guó)政府績(jī)效研究之先河。國(guó)內(nèi)學(xué)者以英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的時(shí)代背景、主要內(nèi)容、應(yīng)用價(jià)值等研究為先導(dǎo)，[2]相繼提出革新政府績(jī)效評(píng)估觀念，構(gòu)建以公眾滿意度為價(jià)值取向的績(jī)效評(píng)估示標(biāo)體系以及在制度方面尋求績(jī)效評(píng)估與行為價(jià)值選擇在整體統(tǒng)一性、科學(xué)導(dǎo)向性和客觀實(shí)在性等方面發(fā)生的扭曲的原因等觀點(diǎn)。[3][4][5]

這一時(shí)期處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“全能政府觀”與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“有限政府觀”還處于交鋒時(shí)期，因此，該階段的研究主要集中在國(guó)外評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)以及觀念的革新等方面，研究成果較少，尚未引起學(xué)術(shù)界的普遍重視和廣泛關(guān)注，只是政府績(jī)效評(píng)估理論提出的前奏曲。

(二)本土化研究和西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒并行(2000—2006年)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中研究，在研究中實(shí)踐，方興未艾。一方面經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放二十年粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，唯GDP論評(píng)價(jià)政府績(jī)效的模式導(dǎo)致發(fā)展不平衡的問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，亟需修正；政府績(jī)效評(píng)估觀念是“全能政府”還是“有限政府”，需要認(rèn)識(shí)和矯正。另一方面在“破”的基礎(chǔ)上如何“立”，需要與我國(guó)的政府轉(zhuǎn)型與管理目標(biāo)相適應(yīng)。

1、探索構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估體系與基礎(chǔ)理論體系

學(xué)者們基于整體視角主張建立一套完整的績(jī)效評(píng)估體系。主要研究成果有：以價(jià)值取向?yàn)橹笇?dǎo)，從科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)觀等基本價(jià)值理念出發(fā)，[6][7]提出評(píng)估體系的構(gòu)想；從政府績(jī)效評(píng)估的基本問(wèn)題入手，圍繞“為什么評(píng)估”“評(píng)估什么”“誰(shuí)來(lái)評(píng)估”“如何評(píng)估”等基本問(wèn)題，以及由此衍生出的若干問(wèn)題構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系；[8][9][10]基于戰(zhàn)略高度，以戰(zhàn)略框架為基礎(chǔ)構(gòu)建評(píng)估體系，從政府部門及具體政策實(shí)施的微觀績(jī)效以及政府整體履職情況的宏觀績(jī)效兩個(gè)層面，或者從制度基礎(chǔ)、評(píng)價(jià)體系框架與流程構(gòu)建三個(gè)層面等構(gòu)建戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)估體系。[11][12]另外，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展，電子政府建設(shè)方興未艾，有研究針對(duì)傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估的局限提出電子政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)想。[13][14]更多學(xué)者則在整體評(píng)估體系下對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)理論展開(kāi)深入研究。

(1)評(píng)估概念的界定研究。研究政府績(jī)效評(píng)估的概念通常是與評(píng)估對(duì)象的研究同時(shí)進(jìn)行的，評(píng)估對(duì)象可以從宏觀、中觀與微觀層面來(lái)進(jìn)行劃分，即一級(jí)政府、政府部門或政策項(xiàng)目、政府人員等三個(gè)層次的劃分。相應(yīng)地，政府績(jī)效評(píng)估的概念也可以從三個(gè)層面進(jìn)行闡述。在宏觀層面上，政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)整體政府行為的評(píng)估，即依據(jù)政府在公共管理與公共服務(wù)過(guò)程中的效率、受托責(zé)任、服務(wù)質(zhì)量、滿意度等方面的判斷，對(duì)其形成的投入、產(chǎn)出、中期成果、最終效果所體現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定與劃分等級(jí)；[15]在中觀層面上，政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府部門或具體政策、項(xiàng)目的評(píng)估，即通過(guò)科學(xué)的方法、程序與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各部門或政策、項(xiàng)目的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作進(jìn)行測(cè)量、比較和分析，以使政府績(jī)效得到改善與提高；[16]在微觀層面上，政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)公務(wù)員業(yè)績(jī)及其對(duì)組織貢獻(xiàn)的評(píng)估，但鮮有學(xué)者單從微觀層面來(lái)界定政府績(jī)效評(píng)估的概念，而是將微觀層面與另外兩個(gè)層面結(jié)合起來(lái)，如通過(guò)微觀與中觀的結(jié)合，將其定義為對(duì)政府內(nèi)部管理的衡量，包括對(duì)個(gè)體層面業(yè)績(jī)的認(rèn)可和部門層面履職情況的評(píng)估，以及在與外部環(huán)境的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)績(jī)效。[17]

(2)價(jià)值取向的選擇研究。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的“全能政府觀”以及我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“官本位”等傳統(tǒng)觀念的影響，政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向發(fā)生扭曲，而在針對(duì)價(jià)值扭曲展開(kāi)的研究中，關(guān)于“人”的探討受到學(xué)者的青睞，如“公民為本”“以人為本”,以及“民眾本位”的價(jià)值取向。[18][19][20]除此之外，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與分配公平、社會(huì)秩序穩(wěn)定與自由民主等作為基本價(jià)值取向的研究也構(gòu)成價(jià)值取向研究的重要內(nèi)容。[21][22][23][24](P59)

(3)評(píng)估目標(biāo)的模式研究。評(píng)估目標(biāo)是指政府實(shí)施績(jī)效評(píng)估應(yīng)該達(dá)到的境地，楊雄勝等將績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)分類為基本目標(biāo)與具體目標(biāo)。[25]其中，基本目標(biāo)可概括為決策有用性和評(píng)價(jià)可用性兩種評(píng)估目標(biāo)模式，即為上級(jí)主管部門提供資源配置決策、預(yù)算資金和各部門績(jī)效責(zé)任評(píng)價(jià)的有用信息；具體目標(biāo)可以細(xì)分為政治導(dǎo)向、行政任務(wù)導(dǎo)向、行政程序?qū)?、?jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向,以及預(yù)算資金效能導(dǎo)向等評(píng)估目標(biāo)模式。

(4)評(píng)估主體的確定研究?？?jī)效評(píng)估本質(zhì)上是人的價(jià)值判斷行為，評(píng)估對(duì)象具體構(gòu)成要素的設(shè)定和選擇往往因評(píng)估主體的不同而存在差異，因此，如何科學(xué)地確定評(píng)估主體成為研究的重要內(nèi)容。受科層制的影響，傳統(tǒng)的評(píng)估主體通常是指上級(jí)主管部門，隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)，自上而下考核形式的弊端逐漸暴露出來(lái)——下級(jí)為了迎合考核的需要，“唯上不唯下”，難以反饋群眾需求，公眾的意愿表達(dá)和利益訴求不能有效滿足。另外，任何單一主體都是基于特定的評(píng)估角度，既有其他主體所不具備的優(yōu)勢(shì)，亦有自身難以克服的局限性，如信息不對(duì)稱等。于是評(píng)估主體多元化便成為有效保障評(píng)估的基本原則。然而，多元主體并不意味著全民參與，基于成本的考慮以及內(nèi)外部評(píng)估主體相結(jié)合的原則，對(duì)立場(chǎng)不同、利益不同的評(píng)估主體進(jìn)行相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)便成為多元評(píng)估主體組合的重要研究思路。[26][27][28]然而，即使能夠解決多元評(píng)估主體的組合問(wèn)題，評(píng)估工作仍面臨著不可避免的問(wèn)題——不同評(píng)估主體之間由于利益偏好的不均衡，基于自身利益的績(jī)效衡量可能會(huì)因主體的感性因素或者利益預(yù)期而影響結(jié)果的科學(xué)性。據(jù)此，有學(xué)者提出組建獨(dú)立于政府的專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)、成立“績(jī)效考評(píng)委員會(huì)”或發(fā)展第三方評(píng)估模式等路徑。[29][30][31][32]

(5)評(píng)估對(duì)象的具體構(gòu)成要素研究。一是評(píng)估內(nèi)容的確定。評(píng)估內(nèi)容影響評(píng)估主體與方法的選擇，因而也就成為評(píng)估的基礎(chǔ)性工作。評(píng)估內(nèi)容的確定往往與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相結(jié)合，依據(jù)評(píng)估內(nèi)容來(lái)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。臧乃康將評(píng)估內(nèi)容分為經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效與政治績(jī)效，[33]在此基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行細(xì)化或者擴(kuò)展，從而豐富了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。主要包括將政治績(jī)效細(xì)化為政府業(yè)績(jī)、公務(wù)員素質(zhì)、行政效率與效果等，將經(jīng)濟(jì)績(jī)效細(xì)化為經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展，社會(huì)績(jī)效則細(xì)化為人民生活、公共服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展等；而擴(kuò)展主要體現(xiàn)在將以科教文衛(wèi)指標(biāo)為主的文化績(jī)效和以生態(tài)環(huán)境、自然資源指標(biāo)為主的生態(tài)績(jī)效納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系中。二是評(píng)估方法的選擇。傳統(tǒng)的評(píng)估方法(主要指3E評(píng)價(jià)法、平衡計(jì)分卡法和標(biāo)桿管理法)雖在評(píng)估實(shí)踐中廣泛應(yīng)用，但由于其既缺乏工具理性之于績(jī)效水平精準(zhǔn)評(píng)估的優(yōu)勢(shì)，也缺少價(jià)值理性基于價(jià)值內(nèi)涵視角對(duì)政府績(jī)效定性評(píng)價(jià)的功能，在實(shí)務(wù)中存在定量或定性誤區(qū)。[34]于是，建立定性分析與定量方法相結(jié)合的績(jī)效評(píng)估模型成為解決之道。[35]三是指標(biāo)體系的構(gòu)建。指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)估的核心，支撐著整個(gè)評(píng)價(jià)體系，可謂“績(jī)效評(píng)價(jià)之軀干”。[36]但由于公共管理的復(fù)雜性以及公共目標(biāo)的多元化，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也就成為難點(diǎn)所在——如果不能設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，就不能為績(jī)效評(píng)價(jià)提供一套可量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)估也就失去了意義。學(xué)者們紛紛提煉出各自的指標(biāo)體系，主要包括基于評(píng)估內(nèi)容與多層次指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方法的思路、依據(jù)價(jià)值原則或評(píng)估方法設(shè)計(jì)，以及依據(jù)普遍性與特殊性的辨證關(guān)系構(gòu)建既富有共性又極具個(gè)性的指標(biāo)體系。[37][38][39][40][41][42]四是評(píng)估模式的設(shè)計(jì)。評(píng)估模式是評(píng)估體系、方法、機(jī)制等評(píng)估因素的組合以及指導(dǎo)這些要素組合的理論原則，評(píng)估模式是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，評(píng)估工作能否順利、有效進(jìn)行的關(guān)鍵在于評(píng)估模式的設(shè)計(jì)是否恰當(dāng)。各地方政府在實(shí)踐探索中，逐漸形成了如目標(biāo)責(zé)任模式、效能監(jiān)察模式、公眾評(píng)議模式，以及第三方評(píng)估模式等各具特色的評(píng)估模式，由于缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，上述模式或多或少地存在一定的局限，為設(shè)計(jì)更加合理的評(píng)估模式，學(xué)者們紛紛從不同角度獻(xiàn)言獻(xiàn)策，如主題、維度與示標(biāo)為維度的基本模式，以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的評(píng)估模式，建立“績(jī)效考評(píng)委員會(huì)”和制定“績(jī)效管理?xiàng)l例”的考評(píng)績(jī)效新模式，注重施政成本與政府績(jī)效、評(píng)估指標(biāo)的差異性與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值統(tǒng)一性、評(píng)估主體的獨(dú)立性與依附性之間的關(guān)系的模式設(shè)計(jì)，基于顧客導(dǎo)向的第三方評(píng)估模式。[43][44][45][46][47]

2、國(guó)外評(píng)估實(shí)踐和理論成果的系統(tǒng)介紹

西方政府績(jī)效評(píng)估歷經(jīng)數(shù)十載的發(fā)展歷程，基本形成了一套成熟的理論體系，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估作為“舶來(lái)品”，從引入之日起便經(jīng)歷著吸收、借鑒與本土化的過(guò)程，學(xué)習(xí)西方國(guó)家的先進(jìn)做法成為國(guó)內(nèi)研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過(guò)翻譯國(guó)外相關(guān)文章和專著，考察和介紹國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)估提供借鑒。研究主要包括對(duì)某一國(guó)家的評(píng)估研究和對(duì)西方國(guó)家的整體考察研究。對(duì)某一國(guó)家的績(jī)效評(píng)估研究主要是通過(guò)闡述美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)做法而具體展開(kāi)的，主要有對(duì)美國(guó)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的介紹，[48][49]對(duì)美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估演變軌跡的回顧，以及對(duì)美國(guó)績(jī)效評(píng)估制度的探討。[50][51][52][53]對(duì)西方國(guó)家整體性研究包括對(duì)西方國(guó)家評(píng)估實(shí)踐發(fā)展的趨勢(shì)研究和對(duì)西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估理念、做法的借鑒研究。[54][55][56]

縱觀這一時(shí)期的上述文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，該時(shí)期理論研究成果豐碩，其貢獻(xiàn)在于：構(gòu)建較為完整的政府績(jī)效評(píng)估體系，建立了績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)理論的構(gòu)成要素，在我國(guó)的績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)踐的研究中，也借鑒和發(fā)展了西方的績(jī)效評(píng)估制度。但同時(shí)研究也存在以下的局限：

(1)研究視角不夠開(kāi)闊。大多數(shù)學(xué)者都是基于公共管理的視角，其他領(lǐng)域的學(xué)者很少涉足該方面的研究，而政府績(jī)效評(píng)估受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史等諸多復(fù)雜因素的交叉影響，必然涉及到多個(gè)學(xué)科乃至跨學(xué)科的研究，單一學(xué)科視角會(huì)不可避免地導(dǎo)致研究的片面性。

(2)原創(chuàng)性理論研究成果不足。該階段的學(xué)者們?nèi)狈?duì)政府績(jī)效評(píng)估的原創(chuàng)性理論研究，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的分析往往基于問(wèn)題的表象而非本質(zhì)，尤其在引入西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效評(píng)估的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，未能結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件來(lái)實(shí)現(xiàn)外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的本土化，以及缺乏對(duì)整個(gè)績(jī)效評(píng)估運(yùn)行機(jī)制的宏觀把握，導(dǎo)致理論成果由于缺乏實(shí)踐應(yīng)用性和可操作性而難以科學(xué)指導(dǎo)實(shí)務(wù)工作的發(fā)展，進(jìn)而致使評(píng)估工作的盲目性愈益加重。

(3)研究方法單一。通過(guò)考察政府績(jī)效評(píng)估較為先進(jìn)的西方國(guó)家可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外非常重視對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的定量分析與實(shí)證研究，而我國(guó)在這一方面的研究基礎(chǔ)比較薄弱。彭國(guó)甫在當(dāng)時(shí)的一篇文章中指出，運(yùn)用定量分析與實(shí)證研究?jī)H占當(dāng)時(shí)相關(guān)研究的6.21%，這使得研究成果是否具備實(shí)際應(yīng)用性有待商榷。而隨著政府績(jī)效評(píng)估研究達(dá)到巔峰并逐漸進(jìn)入瓶頸期，將定性分析與定量分析相結(jié)合，重視實(shí)證研究方法無(wú)疑將成為突破研究困境的一條重要出路。

(三)政府績(jī)效評(píng)估的多元化研究時(shí)代(2007—2012年)

第二階段的研究側(cè)重點(diǎn)在本時(shí)期熱度依然不減，成果層不出窮，如周志忍、彭國(guó)甫、卓越、包國(guó)憲、倪星、臧乃康、盛明科等學(xué)者都有學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出。之所以將其單獨(dú)劃分出來(lái)作為歷史演進(jìn)的一條重要線索，主要是因?yàn)樵撾A段較之前呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)和特點(diǎn)，具備多元化的研究特點(diǎn)。多元化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是研究視角的多維度，二是研究方法的拓展。

1、研究視角的多維度

經(jīng)過(guò)不懈探索，該階段政府績(jī)效評(píng)估的研究視角得到極大的擴(kuò)展，不再專屬公共管理領(lǐng)域，而擴(kuò)展為一門涉及公共管理學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、社會(huì)學(xué)，甚至環(huán)境保護(hù)等多學(xué)科交叉的研究領(lǐng)域。

(1)基于財(cái)政學(xué)視角的研究思想。與公共管理學(xué)視角下的研究不同，財(cái)政學(xué)視角的政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。盡管財(cái)政學(xué)界對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)亦有評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法等方面的探索，但研究重心卻在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度建設(shè)層面。[57][58]受諸多條件的限制，現(xiàn)階段我國(guó)尚不具備推行績(jī)效預(yù)算的條件，于是，以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為過(guò)渡來(lái)推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革便成為理論與實(shí)務(wù)研究的重要突破口。蔡紅英主張將政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與部門預(yù)算的編制相結(jié)合；[59]鄧毅主張實(shí)行預(yù)算管理與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合以實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的新突破；[60]許正中等主張通過(guò)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估以加強(qiáng)財(cái)政收支控制，進(jìn)而進(jìn)入項(xiàng)目預(yù)算階段，進(jìn)行動(dòng)態(tài)性績(jī)效評(píng)估，實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的績(jī)效管理；[61]徐俊、周慶華提出通過(guò)將當(dāng)前財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行分解、拓展與整合，創(chuàng)建以政策、項(xiàng)目、資金、管理、效果等評(píng)估相互關(guān)聯(lián)、自成一體的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的框架體系。[62]

(2)基于會(huì)計(jì)學(xué)視角的研究思想。會(huì)計(jì)作為貨幣化的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，能夠?yàn)檎?jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施提供充分的定量信息支持，而且，實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合也需要政府會(huì)計(jì)的配合。因此，會(huì)計(jì)學(xué)視角下的政府績(jī)效評(píng)估側(cè)重于會(huì)計(jì)信息對(duì)績(jī)效評(píng)估支持作用的研究。于是，探索績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向下的政府會(huì)計(jì)制度設(shè)計(jì)便成為重要的研究課題，也構(gòu)成了政府會(huì)計(jì)改革的重要方向。政府會(huì)計(jì)改革首先要構(gòu)建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)相協(xié)調(diào)的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，以此生成政府行為的過(guò)程及結(jié)果的信息，[63]而生成的信息報(bào)告與披露則涉及到政府財(cái)務(wù)報(bào)告的定位問(wèn)題，即政府財(cái)務(wù)報(bào)告是應(yīng)該擴(kuò)展其邊界以滿足績(jī)效評(píng)價(jià)的多元化信息需求，還是應(yīng)該保持本質(zhì)屬性的前提下優(yōu)化其功能。張琦認(rèn)為,過(guò)度擴(kuò)展會(huì)計(jì)職能可能造成系統(tǒng)間功能重疊，導(dǎo)致有效資源的低效甚至無(wú)效配置，由此主張充分發(fā)揮貨幣量化信息系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，將非貨幣量化的功能交由其他系統(tǒng)去實(shí)現(xiàn)；[64]但也有學(xué)者指出，政府財(cái)務(wù)報(bào)告既然作為績(jī)效評(píng)價(jià)的信息平臺(tái)與制度基礎(chǔ)，理應(yīng)在合理界定其邊界的基礎(chǔ)上，優(yōu)化報(bào)告內(nèi)容并適度擴(kuò)展其邊界，從而使其能夠包含單獨(dú)提供績(jī)效信息的財(cái)務(wù)報(bào)告，[65][66]即績(jī)效導(dǎo)向的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的構(gòu)想；[67]另外，精確的成本計(jì)量與分析能夠?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)在成本控制方面的效果提供成本信息的支持，于是構(gòu)建獨(dú)立的政府成本會(huì)計(jì)成為增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)可操作性的重要方法。[68][69]

除此之外，還有學(xué)者從其他視角對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，如低碳視角對(duì)績(jī)效評(píng)級(jí)的評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建研究、博弈視角下對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)模型選擇的優(yōu)化研究，以及居民幸福感視角下的研究等。[70][71][72]

2、研究方法的擴(kuò)展

在之前評(píng)述中提到，早期研究側(cè)重于定性研究，定量研究相對(duì)缺乏。而在該階段，定量研究得到一定的發(fā)展，學(xué)者們利用數(shù)據(jù)展開(kāi)研究,豐富了績(jī)效評(píng)估的研究路徑。主要有:鄭方輝、王琲對(duì)2007年廣東省部分成年居民的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)處理，并通過(guò)對(duì)廣東公眾滿意度指數(shù)進(jìn)行了推導(dǎo)計(jì)算及變量之間的交互分析，得出績(jī)效滿意度與居民收入呈現(xiàn)“倒U型”關(guān)系的結(jié)論；[73]鄭方輝以廣東省市縣兩級(jí)政府的整體績(jī)效指數(shù)進(jìn)行量化分析，基于第三方立場(chǎng)對(duì)地方政府整體績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；[74]鄭方輝、覃事?tīng)N利用2007—2009年廣東省政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù),檢驗(yàn)了周期對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響,并提出我國(guó)地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)以三年為期的建議；[75]馬佳錚、包國(guó)憲通過(guò)因子分析法，基于2007年甘肅省各州市的績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)表的改進(jìn)方式提出建議。[76]

研究的多元化使得該時(shí)期研究成果豐碩，從CNKI搜索主題“政府績(jī)效評(píng)估”的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，雖相關(guān)研究文獻(xiàn)自2008年達(dá)到高潮后熱度漸減，整體上呈現(xiàn)出“降溫”之態(tài)勢(shì)，但是從研究成果數(shù)量上來(lái)說(shuō)，明顯多于之前或之后(如圖1)，這也是將該階段單獨(dú)劃分為一個(gè)研究單元的理由。

圖1 以“政府績(jī)效評(píng)估”為主題的文獻(xiàn)檢索數(shù)量統(tǒng)計(jì)

(四)精細(xì)化研究與創(chuàng)新性探索(2013年至今)

從圖1中不難看出，該階段與第三階段都處于政府績(jī)效評(píng)估學(xué)術(shù)研究的“降溫”時(shí)期，將該階段單獨(dú)劃分主要是出于以下幾點(diǎn)考慮：首先，十八大以來(lái)，我國(guó)發(fā)生了歷史性變革，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面，還是在民主政治建設(shè)層面，亦或在深化改革層面，均取得舉世矚目的成就，社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化，績(jī)效評(píng)估的發(fā)展態(tài)勢(shì)也隨之發(fā)生深刻變化，研究的側(cè)重點(diǎn)自然會(huì)有變化；其次，隨著“全面實(shí)施績(jī)效管理”等一系列政策的出臺(tái)，政府績(jī)效評(píng)估的研究“瓶頸”有望打破，使之再次成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)；最后，梳理文獻(xiàn)時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期研究更加“刁鉆”，如果說(shuō)早期研究具有相似性，那么該時(shí)期研究可謂充滿創(chuàng)新性，不拘泥于傳統(tǒng)的體系構(gòu)建、制度探索，以及概念研究，而是充分將環(huán)境因素融入到績(jī)效評(píng)估理論研究中，結(jié)合其他改革實(shí)踐進(jìn)行探討，呈現(xiàn)出極富個(gè)性化的研究特征。故而單獨(dú)劃分該階段可以展現(xiàn)該時(shí)期研究的顯著不同，主要表現(xiàn)在：

(1)結(jié)合政府改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估理論研究，實(shí)現(xiàn)理論性與應(yīng)用性研究相結(jié)合的科學(xué)發(fā)展。主要包括對(duì)第三方政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的比較研究、結(jié)合權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革提出構(gòu)建政府財(cái)務(wù)績(jī)效報(bào)告的理論構(gòu)想、針對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府提出完善政府績(jī)效評(píng)估的基本思路、針對(duì)政府與社會(huì)組織合作的績(jī)效評(píng)價(jià)、新時(shí)代下建立全面績(jī)效管理新機(jī)制的構(gòu)想、基于政府購(gòu)買服務(wù)和科研績(jī)效評(píng)價(jià)的科研激勵(lì)機(jī)制的基本框架體系，以及基于“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”的政府績(jī)效會(huì)計(jì)信息體系的構(gòu)建研究。[77][78][79][80][81][82][83]

(2)通過(guò)創(chuàng)新理論方法而進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估理論研究。劉子先、高樹(shù)彬認(rèn)為,現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏按職能部門分類的綜合評(píng)價(jià)，從而設(shè)計(jì)了基于模糊綜合評(píng)價(jià)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)模型；[84]包國(guó)憲、王學(xué)軍利用提出的以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論構(gòu)建了一個(gè)破解唯GDP導(dǎo)向的政府績(jī)效治理體系；[85]何文盛等提出了認(rèn)知政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果偏差的理論框架的構(gòu)想；[86]蔡立輝、劉曉洋以大數(shù)據(jù)為背景，探討利益相關(guān)者之間的博弈中強(qiáng)化和完善政府績(jī)效評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)；[87]王學(xué)軍更是另辟蹊徑，在改進(jìn)績(jī)效中提出研究績(jī)效損失的新視角。[88]

綜合已有研究成果可以發(fā)現(xiàn)，視角的多元化、內(nèi)容的精細(xì)化已成為政府績(jī)效評(píng)估理論發(fā)展的重要趨勢(shì)，而且，研究大都基于特定的領(lǐng)域提出新的觀點(diǎn)(這一表現(xiàn)在近年來(lái)的研究尤為顯著)。日益多元且細(xì)化的研究固然有利于形成“百家爭(zhēng)鳴”的局面，促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估理論廣度與深度的拓展，但若“百家之言，各執(zhí)一詞”，各持不同的視角與觀點(diǎn)去擴(kuò)展其邊界，可能導(dǎo)致評(píng)估理論的泛化，有“什么都可能是政府績(jī)效評(píng)估，但也有什么都不是”之虞，在實(shí)踐中也不乏地方政府選擇性地應(yīng)用評(píng)估理論導(dǎo)致評(píng)估方向偏離的情況。對(duì)于該問(wèn)題，已有學(xué)者意識(shí)到其嚴(yán)峻性并提出了整合績(jī)效評(píng)估體系的理論構(gòu)想，試圖將政府績(jī)效評(píng)估限定在一定的框架中研究，但由于缺乏整合現(xiàn)有研究成果的意識(shí)而導(dǎo)致提出的理論構(gòu)想或多或少存在一定的局限性。另外，政府績(jī)效評(píng)估不是一時(shí)一地的研究，也不是一人一戶的研究，而是在政府可持續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的時(shí)間軸上，建立與政府職能相吻合、與時(shí)代背景發(fā)展相融合的績(jī)效評(píng)估理論，構(gòu)建一套完整的、內(nèi)在邏輯一致的框架性內(nèi)容體系來(lái)規(guī)范評(píng)估理論的發(fā)展，使得理論研究保持相對(duì)穩(wěn)定性，并以此指導(dǎo)評(píng)估實(shí)踐的運(yùn)作。為此，我們提出構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估的概念框架理論。

三、政府治理理論要求政府績(jī)效評(píng)估體系規(guī)范化

政府績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)在于基于目標(biāo)對(duì)政府行為以及由政府行為所導(dǎo)致的后果進(jìn)行評(píng)價(jià)，旨在分析政府公共治理目標(biāo)和政府行為的一致性與有效性。而政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)應(yīng)在國(guó)家治理的指引下予以確定。國(guó)家治理是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益、維護(hù)公共秩序。國(guó)家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。衡量一個(gè)國(guó)家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少包括五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化；二是民主化；三是法治；四是效率；五是協(xié)調(diào)。[89]將政府治理納入國(guó)家治理的整體范疇，在于政府主體基于治理而不是統(tǒng)治管理公共事務(wù)提供公共產(chǎn)品，要求政府轉(zhuǎn)變理念，重構(gòu)政府和市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，變革行使公權(quán)力的方式和路徑，最大限度提高政府治理能力，即通過(guò)制定、執(zhí)行規(guī)則和提供服務(wù)而與社會(huì)實(shí)現(xiàn)“雙贏”的能力，以實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)。[90]由此可論，政府職能的履行要在國(guó)家治理的框架內(nèi)進(jìn)行衡量和變革；按照現(xiàn)代化的治理標(biāo)準(zhǔn)要求，政府的行為需要滿足規(guī)范化、民主化、法制化和效益化；政府治理的可持續(xù)性要求政府在橫向和縱向的可協(xié)調(diào)性，包括：政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)調(diào)，人與自然的協(xié)調(diào)；不同層級(jí)政府以及相關(guān)部門政策和行為的協(xié)調(diào)，過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的代際公平和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)包括共生共存、共享共榮、互補(bǔ)互助、互益共贏的過(guò)程與結(jié)果，也包括新舊交替不斷揚(yáng)棄的過(guò)程與結(jié)果。正如“國(guó)家治理水平有高低優(yōu)劣和有效與失效之分”一樣，政府治理同樣存在有效、失效和無(wú)效之分，碎片化、短期行為、政出多門，以及部門主義、地方主義，是我國(guó)現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn)，嚴(yán)重削弱了國(guó)家的治理能力。因此，需要在國(guó)家治理的目標(biāo)體系下建立不斷審視、評(píng)價(jià)和矯正的機(jī)制，一方面評(píng)價(jià)和監(jiān)督當(dāng)前的過(guò)程和結(jié)果，另一方面矯正未來(lái)政策和行為，即所謂的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。政府績(jī)效評(píng)估作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，也就必然要求用五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量其是否滿足現(xiàn)代化的要求?？?jī)效評(píng)估作為一個(gè)治理行為必須要在治理目標(biāo)指引下實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、民主化，績(jī)效評(píng)估面前人人平等(法制化)和效率化，同時(shí)，績(jī)效評(píng)估能夠在不同層級(jí)政府以及不同機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和對(duì)比，進(jìn)一步強(qiáng)化不同區(qū)域和不同層級(jí)政府責(zé)任的承擔(dān)與履行。政府績(jī)效評(píng)估在政府治理的框架內(nèi)表現(xiàn)為一套由目標(biāo)引導(dǎo)、多元主體參與、對(duì)政府行為進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的原則制度體系，是由內(nèi)在邏輯一致性的關(guān)鍵概念組成的原則制度體系，稱之為“政府績(jī)效評(píng)估的概念框架”。概念框架所涵蓋的是該學(xué)科最基本的理論和概念，這些理論或概念明確界定了該學(xué)科中研究對(duì)象的性質(zhì)、范圍與功能，而且依據(jù)特定的邏輯將其聯(lián)結(jié)成一個(gè)首尾一貫的體系，以此引導(dǎo)理論與實(shí)務(wù)層面上的制度體系或規(guī)范的建立。因此，政府績(jī)效評(píng)估理論研究要與實(shí)踐相結(jié)合，需要制定屬于該領(lǐng)域特有的行為準(zhǔn)則——《政府績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則》，以此指引和規(guī)范績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，進(jìn)而以評(píng)估實(shí)踐引導(dǎo)政府公共服務(wù)和公共管理的行為。而要制定《政府績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則》，需要有標(biāo)準(zhǔn)化、一般化的理論指導(dǎo)，政府績(jī)效評(píng)估概念框架的性質(zhì)和目的就是為改善政府績(jī)效評(píng)估實(shí)務(wù)和繼續(xù)發(fā)展與評(píng)估的一般理論相統(tǒng)一的、有需要的評(píng)估工作提供一種指引和手段。

另外，政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)由多種學(xué)科交叉而成的領(lǐng)域，在框架體系設(shè)計(jì)方面需要借鑒和融合不同學(xué)科的理論，正是由于這一領(lǐng)域具有跨學(xué)科的特殊性，決定了需要有與這一領(lǐng)域的性質(zhì)和功效相適應(yīng)的概念框架，這也是判斷一個(gè)學(xué)科是否真正獨(dú)立的重要依據(jù)。政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)發(fā)展已有二十多年的歷史，理論方法體系雖仍在不斷發(fā)展與創(chuàng)新，但總體而言已經(jīng)相對(duì)成熟，借助概念框架和應(yīng)用指導(dǎo)的形式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的工作實(shí)際上已經(jīng)具備了基本條件。而要構(gòu)建這套框架體系，首先要做的是對(duì)評(píng)估理論的基本內(nèi)容要素化處理并對(duì)其關(guān)聯(lián)性進(jìn)行分析，為此，我們從研究的角度出發(fā)，整合已有成果，設(shè)計(jì)了如圖2所示的政府績(jī)效評(píng)估概念框架(1)這里指的“政府績(jī)效評(píng)估”是廣義上的績(jī)效評(píng)估，即既有對(duì)政府及其部門的績(jī)效評(píng)估，又有對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)估。(Conceptual framework for Government Performance Evaluation，簡(jiǎn)稱CG)。

圖2 政府績(jī)效評(píng)估概念框架(CG)及運(yùn)行機(jī)理

四、政府績(jī)效評(píng)估概念框架的運(yùn)行機(jī)理分析

首先，概念框架是由一系列本學(xué)科基本理論或概念要素聯(lián)結(jié)而成的體系架構(gòu)，建構(gòu)概念框架首先確定所謂“邏輯起點(diǎn)”的理論或概念要素的選擇與定位。政府績(jī)效評(píng)估要在國(guó)家治理戰(zhàn)略目標(biāo)下有明確的價(jià)值理念做指引，價(jià)值取向是政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)，決定了績(jī)效目標(biāo)的確立，對(duì)指標(biāo)體系的設(shè)置和權(quán)重的配比具有重要的導(dǎo)向與支持作用。比如20世紀(jì)80年代的價(jià)值取向強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與效率，于是GDP等反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的量化指標(biāo)成為評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，政府執(zhí)政理念從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心向五大發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，在更加注重“滿足人民需求”的價(jià)值導(dǎo)向下，評(píng)價(jià)目標(biāo)發(fā)生改變，扶貧、居民幸福指數(shù)、獲得感、需求的滿足程度等逐漸成為新的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值取向是“績(jī)效評(píng)估之魂”，[91]甚至關(guān)系到績(jī)效評(píng)估的成敗，因此價(jià)值取向也就構(gòu)成了績(jī)效評(píng)價(jià)概念框架的邏輯起點(diǎn)。

其次，在既定價(jià)值取向的指引下，確定評(píng)估目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)設(shè)定績(jī)效評(píng)估對(duì)象的具體構(gòu)成要素，即評(píng)估方法、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估模式與指標(biāo)體系的選擇與確定，進(jìn)而由評(píng)估主體依據(jù)上述評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，由此形成評(píng)價(jià)結(jié)果。一方面，根據(jù)價(jià)值取向確定評(píng)估目標(biāo)，進(jìn)而落實(shí)到評(píng)估的具體運(yùn)行過(guò)程中，形成評(píng)估結(jié)果反饋到評(píng)估目標(biāo)，通過(guò)評(píng)估目標(biāo)影響價(jià)值取向，并與信息、評(píng)估環(huán)境發(fā)生互動(dòng)，為下一期間的評(píng)估提供依據(jù)，由此形成政府績(jī)效評(píng)估的第一個(gè)閉環(huán)，該閉環(huán)幾乎涉及到了概念框架的全部要素且其變動(dòng)會(huì)產(chǎn)生較大的影響，我們將其稱為“大閉環(huán)”；另一方面，將評(píng)估結(jié)果反饋給評(píng)估對(duì)象，對(duì)評(píng)估對(duì)象的行為進(jìn)行監(jiān)督與控制，實(shí)現(xiàn)評(píng)估對(duì)象的績(jī)效問(wèn)責(zé)與持續(xù)改進(jìn)，可以最大程度促進(jìn)評(píng)估對(duì)象行為的改進(jìn)與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而形成政府績(jī)效評(píng)估的第二個(gè)閉環(huán)，由于該閉環(huán)僅是在評(píng)估體系內(nèi)部的細(xì)微調(diào)整，我們稱其為“小閉環(huán)”。閉環(huán)管理強(qiáng)調(diào)的是可持續(xù)性、靈活性與動(dòng)態(tài)性，當(dāng)外部環(huán)境或者價(jià)值取向處于變動(dòng)狀態(tài)時(shí)，我們需要對(duì)“大閉環(huán)”進(jìn)行改革，從價(jià)值取向的變化如何對(duì)評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)估要素產(chǎn)生影響，以及如何與信息變量、環(huán)境變量發(fā)生互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)突破；而當(dāng)價(jià)值觀和外部環(huán)境保持相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)時(shí)，更應(yīng)該傾向于“小閉環(huán)”的改進(jìn)，在評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，得出評(píng)估結(jié)果，進(jìn)而對(duì)評(píng)估對(duì)象的績(jī)效問(wèn)責(zé)與持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程中，對(duì)評(píng)估主體的確定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇，以及與評(píng)估對(duì)象的匹配等問(wèn)題作出調(diào)整。而無(wú)論是“大閉環(huán)”還是“小閉環(huán)”，都需要在每一次的閉環(huán)管理中將績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與評(píng)估目標(biāo)以及評(píng)估對(duì)象的行為進(jìn)行比對(duì)，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾正偏差，以規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效的提升。

再次，政府績(jī)效評(píng)估與其所處的評(píng)估環(huán)境之間是一種互動(dòng)的關(guān)系，這種互動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，政府績(jī)效評(píng)估受特定的環(huán)境變量的影響，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治法律環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境，以及技術(shù)環(huán)境等環(huán)境變量的變化會(huì)對(duì)績(jī)效信息生成的數(shù)量和質(zhì)量、評(píng)估目標(biāo)的確定，以及評(píng)估對(duì)象要素的設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)整個(gè)績(jī)效評(píng)估運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生影響；另一方面，政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)也會(huì)影響到評(píng)估環(huán)境，引起外部環(huán)境發(fā)生變化，政府績(jī)效評(píng)估與評(píng)估環(huán)境之間是一個(gè)互動(dòng)的關(guān)系，環(huán)境變量對(duì)政府績(jī)效評(píng)估體系的影響關(guān)系，界定為政府績(jī)效評(píng)估的外生變量。

最后，政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是信息處理的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程包含與績(jī)效相關(guān)的信息生成與輸入、績(jī)效信息的處理，以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息的輸出三個(gè)環(huán)節(jié)，信息貫穿于績(jī)效評(píng)估的始終，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的有效實(shí)施必須建立在充分、可靠的績(jī)效信息基礎(chǔ)之上。評(píng)估主體能夠獲取恰當(dāng)?shù)目?jī)效信息是整個(gè)信息傳導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵所在，從信息流動(dòng)的全流程角度來(lái)講，評(píng)估主體在獲得充分、可靠、恰當(dāng)?shù)男畔⒒A(chǔ)上，通過(guò)評(píng)價(jià)依據(jù)對(duì)輸入信息進(jìn)行處理、使用，從而對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。信息與績(jī)效評(píng)估概念框架的互動(dòng)機(jī)制是雙向的，概念框架各要素間閉環(huán)運(yùn)行生成信息，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化后形成績(jī)效評(píng)價(jià)需要的信息，評(píng)價(jià)后再形成的信息反饋給各要素，從而形成一個(gè)循環(huán)過(guò)程，以此來(lái)完成整個(gè)概念框架的有序運(yùn)行。因此，信息作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)生變量鑲嵌在政府績(jī)效評(píng)價(jià)的概念框架內(nèi)。另外，信息的生成與供給也會(huì)與外部評(píng)估環(huán)境發(fā)生互動(dòng)，比如，“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的不斷發(fā)展，使得信息的生成和供給更加精細(xì)化、實(shí)時(shí)化與共享化，對(duì)于提高績(jī)效信息的質(zhì)量具有重要的支持作用。

五、政府績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)踐的研究展望

梳理過(guò)去、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不是目的，面向未來(lái)探討可持續(xù)研究的領(lǐng)域才是目標(biāo)所在，理論研究既要保持學(xué)科的完整性又要能夠引領(lǐng)前沿指導(dǎo)實(shí)踐，未來(lái)的研究以政府績(jī)效評(píng)估概念框架為基本依托，將環(huán)境與運(yùn)行機(jī)理相結(jié)合，提出如下可持續(xù)研究的領(lǐng)域：

(一)政府績(jī)效評(píng)估體系頂層設(shè)計(jì)的可持續(xù)研究

政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)務(wù)工作若要走向規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化，必須有內(nèi)在邏輯一貫性的理論作為指導(dǎo)，政府績(jī)效評(píng)估理論的建立應(yīng)該在國(guó)家治理的戰(zhàn)略框架內(nèi)不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，基于國(guó)家治理目標(biāo)定位政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)和價(jià)值觀，并貫徹于績(jī)效評(píng)估的規(guī)則體系和行為體系。

績(jī)效評(píng)估的規(guī)則體系應(yīng)該包括通用性標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)性規(guī)范。通用性的價(jià)值取向和目標(biāo)的設(shè)定，有利于在全國(guó)范圍內(nèi)建立通用可比的評(píng)估規(guī)范，建立通用性的《政府績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則》，將政府績(jī)效評(píng)估概念框架嵌入準(zhǔn)則中，形成系統(tǒng)性的評(píng)估體系，既保證政府戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)的縱向一貫性，又保證區(qū)域間政府績(jī)效評(píng)估的橫向可比性。行業(yè)性規(guī)范是指根據(jù)通用性規(guī)范結(jié)合各行業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供與管理特點(diǎn)，制定具有行業(yè)特色的政府績(jī)效評(píng)估體系，行業(yè)性的評(píng)估體系也必須在概念框架的范疇內(nèi)設(shè)定評(píng)估對(duì)象、選擇評(píng)估模式、確定與服務(wù)流程相一致的指標(biāo)體系，然后確定各指標(biāo)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立行業(yè)范圍內(nèi)的評(píng)估規(guī)則。對(duì)應(yīng)到政府績(jī)效評(píng)估概念框架上，即政府績(jī)效評(píng)估概念框架的通用性與評(píng)估體系的靈活性相結(jié)合。通用性政府績(jī)效評(píng)估概念框架與靈活性政府績(jī)效評(píng)估體系二者之間體現(xiàn)的是共性與個(gè)性、普遍性與特殊性的關(guān)系，通用性概念框架強(qiáng)調(diào)的是宏觀性、概括性與指導(dǎo)性，而靈活性評(píng)價(jià)體系更多是指微觀性、具體性與可行性。一則公共部門的績(jī)效評(píng)估概念框架必須保持一致，這個(gè)系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)體系可以避免各地區(qū)各行業(yè)對(duì)不同公共產(chǎn)品和服務(wù)的碎片化的績(jī)效評(píng)價(jià)弊端。二則在概念框架的引導(dǎo)下，各部門單位基于行業(yè)不同的公共管理目標(biāo)或?qū)I(yè)性服務(wù)目的，設(shè)計(jì)具體的行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然各部門單位的具體指標(biāo)不盡相同，但當(dāng)把具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照通用性概念框架進(jìn)行整合評(píng)價(jià)時(shí)，就可以實(shí)現(xiàn)不同類型部門單位之間的績(jī)效的可比性，也可以有效避免不同評(píng)估主體對(duì)同一評(píng)估對(duì)象得出互相矛盾的評(píng)估結(jié)果的問(wèn)題，進(jìn)而有效指導(dǎo)評(píng)估行為。

(二)政府績(jī)效評(píng)估各要素關(guān)系的可持續(xù)研究

組成政府績(jī)效評(píng)估概念框架各要素的內(nèi)涵會(huì)隨著時(shí)代變遷而不斷調(diào)整、變化，但在一定時(shí)期內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性。因此，處理好概念框架各要素的相對(duì)穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)調(diào)整性的關(guān)系便成為研究的重點(diǎn)話題。一方面，保持政府績(jī)效評(píng)估概念框架的穩(wěn)定延續(xù)性；另一方面，要充分考慮內(nèi)外條件的動(dòng)態(tài)變化，在評(píng)估開(kāi)展過(guò)程中需不斷修正其具體內(nèi)容，因時(shí)、因地制宜地不斷完善、推廣與更新，保持績(jī)效評(píng)估體系與時(shí)俱進(jìn)，在動(dòng)態(tài)時(shí)間點(diǎn)上進(jìn)行合理調(diào)整，形成一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程，避免評(píng)估機(jī)制不合理的固化。

1、評(píng)估環(huán)境與績(jī)效評(píng)估體系的關(guān)系研究

政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)施離不開(kāi)特定的外部評(píng)估環(huán)境，對(duì)于二者之間關(guān)系的研究一直以來(lái)都是學(xué)術(shù)界較為關(guān)注的問(wèn)題，隨著我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，外部環(huán)境必然會(huì)隨之發(fā)生深刻的變化，于是，評(píng)估環(huán)境與績(jī)效評(píng)估的關(guān)系研究的重要性也凸顯出來(lái)。如近期政府出臺(tái)的降稅減費(fèi)的舉措，單從這一政治環(huán)境變化的直接影響來(lái)看，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)期稅收收入的下降，如果僅以此為依據(jù)評(píng)價(jià)績(jī)效，那么一級(jí)政府或稅務(wù)部門的績(jī)效較之前會(huì)降低，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，降稅減費(fèi)會(huì)帶來(lái)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的繁榮，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，培育更多稅源，對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極影響。因此在該政治環(huán)境影響下不能簡(jiǎn)單地采用縱向?qū)Ρ确椒▉?lái)制定績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)設(shè)計(jì)適應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2、信息與績(jī)效評(píng)估體系的關(guān)系研究

信息是績(jī)效評(píng)估概念框架中的血液，對(duì)維持政府績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起重要的支持作用。獲取政府績(jī)效信息越及時(shí)、全面，就越有利于政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果無(wú)法提供真實(shí)、完整的績(jī)效信息，那么，各種針對(duì)政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題提出的制度設(shè)計(jì)或完善建議都只能是空中樓閣，因此，信息與績(jī)效評(píng)估關(guān)系的研究具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

對(duì)于信息的考察主要從數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行。數(shù)量主要是指信息的充分性，質(zhì)量則包括信息的表述質(zhì)量與可理解性、可靠程度和相關(guān)性。從目前來(lái)看，我國(guó)政府信息搜集與披露存在的問(wèn)題在于：一是披露范圍有限；二是按照政府不同機(jī)構(gòu)各自的口徑生成和報(bào)告信息，形成各行業(yè)的不同類別的統(tǒng)計(jì)信息，這些信息之間缺乏必要的連貫性，有些信息不能體現(xiàn)政府行為或資金運(yùn)動(dòng)的來(lái)龍去脈，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)難以有效利用；三是各類信息的可靠性備受質(zhì)疑，統(tǒng)計(jì)信息水分過(guò)大，財(cái)政信息透明度不強(qiáng)，會(huì)計(jì)信息碎片化等，使得績(jī)效評(píng)估的效率大大降低，不僅影響到績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利進(jìn)行，而且，影響績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效性。由此，實(shí)現(xiàn)不同信息系統(tǒng)之間的整合與協(xié)調(diào)供給便成為解決政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的關(guān)鍵之所在。正在改革中的政府會(huì)計(jì)信息體系就是其中的重要組成部分。會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)與其他信息生成渠道相比，在經(jīng)濟(jì)類信息采集、加工處理和輸出方面有一套系統(tǒng)而規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，從而可以最大程度保證信息的可靠性和一貫性。政府會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)之一就是為政府績(jī)效評(píng)估提供信息支持，而目前政府績(jī)效評(píng)價(jià)更多依賴于統(tǒng)計(jì)與財(cái)政信息，究其原因是我國(guó)尚未形成完整客觀的會(huì)計(jì)信息體系。因此，如何構(gòu)建口徑一致、客觀反映績(jī)效信息的政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，如何有效整合政府會(huì)計(jì)與其他信息系統(tǒng)的信息為績(jī)效評(píng)估服務(wù)，成為政府績(jī)效評(píng)估與政府會(huì)計(jì)改革的重要研究領(lǐng)域。

(三)政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)行機(jī)理的可持續(xù)研究

績(jī)效評(píng)估概念框架是跨學(xué)科的理論組合體，其組成要素之間存在內(nèi)在的邏輯關(guān)系，所有要素均需發(fā)揮其相應(yīng)的功能才能使整個(gè)評(píng)估機(jī)制有效運(yùn)行。我們?cè)谇拔牡姆治鲋薪o出了政府績(jī)效評(píng)估概念框架的設(shè)計(jì)構(gòu)想以及運(yùn)行邏輯的闡述，從概念框架運(yùn)行機(jī)制的分析來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估諸要素之間處于普遍聯(lián)系的概念框架的整體中，而非孤立存在，某一要素或者流程的改變往往會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，帶動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，這也是績(jī)效評(píng)估閉環(huán)管理的機(jī)理。那么，上述變量之間是否存在相關(guān)性，變量單元之間的作用路徑(機(jī)理)如何，各單元之間是否存在中介影響機(jī)制，對(duì)于以上問(wèn)題的解析，不僅需要從規(guī)范性角度進(jìn)行研究，探尋不同變量單元之間的內(nèi)在聯(lián)系，更需要從實(shí)證角度進(jìn)行剖析，進(jìn)而全面驗(yàn)證政府績(jī)效評(píng)估概念框架理論的科學(xué)性、有效性與應(yīng)用性。因此，這既是規(guī)范研究也是實(shí)證研究應(yīng)該持續(xù)關(guān)注的領(lǐng)域。