檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的實踐與挑戰(zhàn)

匡成　劉虹

摘 要： 《憲法》和《環(huán)境保護法》均明確表述了保護生態(tài)環(huán)境對于我們國家發(fā)展的重大意義。檢察機關(guān)在《憲法》精神的指導(dǎo)下，積極參與生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)工作。代表國家，積極維護國家利益和社會公益，監(jiān)督行政機關(guān)依法履職盡責(zé)。同時，對出現(xiàn)的環(huán)境行政違法行為進行及時糾正，避免生態(tài)環(huán)境遭受更大破壞。目前，行政公益訴訟制度尚不完善，無論在訴前程序還是訴訟提起之后的救濟，都存在較多需要補充之處。為了能有效參與生態(tài)環(huán)境治理工作，檢察機關(guān)既需要通過一系列司法實踐活動明確自身定位，也需要在司法實踐過程中不斷完善自身制度建設(shè)，探討有效路徑，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞： 檢察機關(guān);行政公益訴訟;環(huán)境;實踐;挑戰(zhàn)

1 前言

最高人民檢察院積極響應(yīng)黨中央的決定精神，在2015年1月29日發(fā)布的《通知》第31條中，對于探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度制度進行了闡釋性概括、總結(jié)，明確了行政公益訴訟針對的目標(biāo)，以及檢察機關(guān)在其中的職責(zé)定位。

新修正的《行政訴訟法》在第四章，第二十五條中對于人民檢察院在行政公益訴訟中的角色定位進行了更為詳細(xì)的表述。至此，行政公益訴訟制度作為一項新的控權(quán)制度和行政法律監(jiān)督辦法逐漸向法治化、體系化、規(guī)范化的目標(biāo)邁進。

2 檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的司法實踐

要想明晰檢察機關(guān)如何通過環(huán)境行政公益訴訟積極參與生態(tài)環(huán)境治理，就很有必要對其在環(huán)境行政公益訴訟中的價值目的、角色定位進行抽絲剝繭地分析、探討。

首先，需要檢視價值目的的達成。檢查機關(guān)提起行政公益訴訟的價值目的和實現(xiàn)效果，并非在于如何處罰行政機關(guān)，而是以維護國家利益和社會公益為根本價值遵循，積極運用行政公益訴訟權(quán)敦促行政機關(guān)積極履職、盡責(zé)，及時救濟損失。同時，檢察機關(guān)在運用行政公益訴訟權(quán)監(jiān)督行政權(quán)運行的同時，其本身權(quán)能也受到了法定程序的約束與規(guī)制。在涉及環(huán)保領(lǐng)域的公益訴訟中，檢察機關(guān)在其監(jiān)督、檢察過程中發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門出現(xiàn)違法或者不作為，致使國家利益和社會公益受損，應(yīng)該首先向該部門提出檢察建議，督促履職。

其次，要在司法實踐中準(zhǔn)確定位檢察機關(guān)的角色。在貴州省紫云縣飲用水水源地保護行政公益訴訟案中，檢察機關(guān)積極作為，市、縣兩級檢察機關(guān)均參與其中。合理、合法利用訴前程序，在檢察建議發(fā)出以后，跟蹤、落實該檢察建議，通過與紫云縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、市縣兩級環(huán)保部門主管領(lǐng)導(dǎo)座談，直面問題、直面困難，提出工作建議與解決辦法，有效保護了生態(tài)環(huán)境和群眾的生命健康權(quán)益。

在“貴州省六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院訴貴州省鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府環(huán)境行政公益訴訟案”中，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)丁旗鎮(zhèn)政府未經(jīng)過環(huán)境衛(wèi)生制定，隨意選址堆放生活垃圾，造成較為嚴(yán)重的環(huán)境污染。六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn)問題以后，依法向其提出了檢察建議，收到檢察建議以后丁旗鎮(zhèn)政府并未積極整改。于是，六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院作為公益訴訟人，依法提起行政公益訴訟，請求確認(rèn)丁旗鎮(zhèn)政府為按照要求選定垃圾堆放地的行為違法，判令被告履行法定職責(zé)，責(zé)令其轄區(qū)內(nèi)的龍灘村村委會停止在該地塊傾倒垃圾;判令被告采取補救措施，將該地塊的垃圾清除，恢復(fù)該地塊原狀。其后，轄區(qū)法院經(jīng)過分析案情后，一審遂認(rèn)定丁旗鎮(zhèn)政府選址堆放垃圾的行政行為違法。限其立即采取有效措施進行補救，確保該區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善。但是，鑒于檢察機關(guān)提出公益訴訟后，丁旗鎮(zhèn)政府已經(jīng)發(fā)出通知，禁止繼續(xù)在該第堆放垃圾，并對原有污染破壞進行修復(fù)，駁回了公益訴訟人的其他請求。通過這兩起案例，可以對檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的角色有較為清晰的定位。首先，兩起案例中，檢察機關(guān)均積極作為，有效對涉及環(huán)境的違法行政行為進行了監(jiān)督。并且，合理、合法地利用了檢察建議，督促行政機關(guān)糾正違反行政行為。其次，在檢察建議發(fā)出之后，檢察機關(guān)均對建議的落實情況進行了“回頭看”，確保檢察建議落實、落地。由此可見，檢察機關(guān)的角色定位基本可以概括為訴前建議和建議未實現(xiàn)，提起公益訴訟，充當(dāng)公益訴訟人，維護國家利益和社會公益。

3 檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的挑戰(zhàn)

首先，地方政府、環(huán)保部門擁有強大的行政權(quán)能和豐富的行政資源及管轄領(lǐng)域內(nèi)的決策權(quán)。在遭遇政府決策不科學(xué)、執(zhí)法不合理時如何有效因應(yīng)，及時幫助有關(guān)行政機關(guān)科學(xué)決策，避免國家利益和社會公益受損，應(yīng)是檢察機關(guān)在積極展開檢察活動的題中之義。其次，檢察機關(guān)作為公益訴訟人如何在遵循司法謙抑原則和行政處理前置的基礎(chǔ)上，有效監(jiān)督行政機關(guān)，對其作出的違法行政行為進行及時糾正，提升監(jiān)督檢察的效率和救濟生態(tài)環(huán)境的精準(zhǔn)度。其三，當(dāng)檢察機關(guān)在依法履行檢查權(quán)的過程中，其檢察權(quán)會受一定的區(qū)域限制和某些地方部門的阻擾，如何排除干擾、達成檢察建議的效果和訴訟請求，成為了亟待解決的問題。

為了幫助地方政府、環(huán)保部門科學(xué)決策，檢察機關(guān)有必要在依法施行檢察權(quán)的同時，積極與當(dāng)?shù)卣碍h(huán)保部門取得有效溝通，同時，也有必要對政府施行的一些可能造成危害的行政行為進行專業(yè)評估，及時向政府提供相應(yīng)的建議，幫助其合理、科學(xué)施策。與當(dāng)?shù)攸h政部門主要領(lǐng)導(dǎo)，及環(huán)保部門主要領(lǐng)導(dǎo)積極溝通，及時提交檢察建議，并且跟蹤檢察實施情況這點在“紫云縣水源污染”的案例中得到了具體體現(xiàn)。不過，檢察機關(guān)是在損害發(fā)生以后進行的事后救濟，而非在事前及加以監(jiān)督，最大限度避免政府決策失誤，危害社會公益?；蛟S，在今后的探索中，如果有效利用檢察建議，或者將檢察建議前移、拓寬其建議渠道和范圍，這是檢察機關(guān)在以后的司法實踐中將要思考和面對的問題。

而在“南京棲霞區(qū)人民檢察院訴南京水務(wù)局”以及“福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案”“白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”三起指導(dǎo)案例中可以發(fā)現(xiàn)檢查機關(guān)如何既遵循司法謙抑和行政處理前置原則，又積極有效參與生態(tài)環(huán)境保護。我們可以發(fā)現(xiàn)如下幾條明證：第一、當(dāng)提起行政公益訴訟的檢察機關(guān)認(rèn)為行政機關(guān)在訴訟過程中已經(jīng)積極履行法定職責(zé)，行政公益訴訟的目的已基本實現(xiàn)，向人民法院申請終結(jié)案件審理的，人民法院經(jīng)審查可以裁定終結(jié)。第二、檢查機關(guān)嚴(yán)格履行訴前程序，提起公益訴訟前，檢查機關(guān)便通過檢查建議行政機關(guān)自我糾正，充分調(diào)動了行政機關(guān)自我糾錯的主觀能力性，也充分尊重了行政處理前置原則，最大限度節(jié)約司法資源和成本。第三、檢查機關(guān)為了積極履行公益訴訟人的義務(wù)，維護國家利益和社會公益，除了可以提起行政訴訟外，還可以提起附帶民事公益訴訟。

參考文獻

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