從“兩權分離”到“三權分置”

李軍國 趙曉強

【提要】中國農村改革是從土地制度改革開始的，十一屆三中全會以后，農村家庭聯(lián)產承包制的實行，打破了大鍋飯制度的束縛，拉開了中國農村土地制度變遷的序幕。四十年來，中國農村土地制度經歷了從“兩權分離”向“三權分置”的演變，確立了以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。本文以梳理改革開放以來土地流轉政策演變和農村土地制度變遷為脈絡，分析研究農村土地流轉對中國農業(yè)現(xiàn)代化進程、乃至對整個國民經濟的影響，通過歸納總結土地流轉政策和制度的成功經驗，以期尋找未來應堅持的改革方向和路徑。

【關鍵詞】兩權分離;三權分置;土地流轉政策;改革與實踐

眾所周知，中國農村改革是從土地制度改革開始的，十一屆三中全會以后，農村家庭聯(lián)產承包制的實行，打破了大鍋飯制度的束縛，拉開了中國農村土地制度變遷的序幕。四十年來，中國農村土地制度經歷了從“兩權分離”向“三權分置”的演變，確立了以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。這種體制形成的過程就是農村不斷深化改革的結果。由于農業(yè)農村的重大改革問題都涉及農村土地問題，因此，土地問題也成了現(xiàn)階段農村改革的核心問題。特別是對人多地少的中國而言，土地作為重要的生產要素，其政策與制度安排優(yōu)劣，決定著土地生產率的高低，決定著農產品的供給是否有保障，決定著國家農業(yè)現(xiàn)代化走向。所以，梳理總結改革開放以來中國土地流轉政策演變過程，對于加速推進中國農業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義。本文以時間脈絡為線索，研究分析農村土地流轉對中國農業(yè)現(xiàn)代化進程的影響與啟示。

一、“兩權分離”的由來

（一）1978-1987年：“兩權分離”的確立與發(fā)展階段

“兩權分離”源于家庭聯(lián)產承包制的推行，始于小崗村的土地承包到戶。1978年，安徽省發(fā)生特大干旱，秋糧無法下種。為了抵御旱災，鳳陽縣梨園公社小崗村18位農民在一份不到百字的保證書上摁下了鮮紅的手印，這份包干保證書最主要內容有三條：一是分田到戶;二是不再伸手向國家要錢要糧;三是如果干部坐牢，社員保證把他們的小孩養(yǎng)活到18歲。1979年10月，小崗村獲得大豐收，當年糧食總產量66噸，相當于全隊1966年到1970年5年糧食產量的總和。第一次向國家交了公糧，還了貸款。村民興奮地說：“大包干，大包干，直來直去不拐彎，交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的?！蓖瑫r，在肥西縣山南公社，農民則實行包產到戶，由集體根據承包任務的完成情況進行分配。四川、貴州、甘肅、廣東等省一些生產發(fā)展較差的社隊，也開展了包產到戶。

雖然“包產到戶”“包干到戶”是小范圍的，但它具有標志性的意義。因為它打破了大鍋飯、大呼隆，解決了出工不出力、種地糊弄人的問題。這種做法在當時也引發(fā)了激烈爭議，遇到重重阻力。

1980年5月31日，鄧小平在一次談話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法。他指出：“農村政策放寬以后，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快。有的同志擔心，這樣搞會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的” 。1980年9月，中央在北京召開各省市區(qū)黨委第一書記座談會，專題討論加強和完善農業(yè)生產責任制，并印發(fā)了會議紀要《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》（中發(fā)〔1980〕75號）文件。文件指出，“在那些邊遠山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長期‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩(wěn)定。” 由此，“包產到戶”“包干到戶”在全國推開。

1981年召開的黨的十一屆六中全會充分肯定了聯(lián)產計酬責任制。到1981年底，全國農村已有90%以上的生產隊建立不同形式的農業(yè)生產責任制，實行聯(lián)產計酬的占生產隊總數的80%以上。面對這一現(xiàn)實，1982年1月1日，中共歷史上第一個關于農村工作的一號文件《全國農村工作會議紀要》正式出臺。文件取消了包產到戶的禁區(qū)，肯定多種形式的責任制，特別是包干到戶、包產到戶，首次提到“承包”“土地的承包”“聯(lián)產承包制”“土地所有權和經營權”等重要概念。該文件的出臺結束了農業(yè)生產“大鍋飯”的歷史，它對于中國農村承包責任制的建立具有劃時代的歷史意義。

1983年的中央一號文件從政策上對“聯(lián)產承包制”給予高度肯定。文件指出，黨的十一屆三中全會以來，中國農村發(fā)生了許多重大變化。其中，影響最深遠的是普遍實行了多種形式的農業(yè)生產責任制，而聯(lián)產承包制又越來越成為主要形式。文件強調，“穩(wěn)定和完善農業(yè)生產責任制，仍然是當前農村工作的主要任務?！?并提出完善聯(lián)產承包責任制的關鍵是通過承包處理好統(tǒng)與分的關系。

同年，中共中央和國務院下發(fā)了《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，廢除了長達25年的人民公社體制。土地家庭承包制取代人民公社，徹底打破了以生產隊及生產大隊為單位的“大鍋飯”體制?！鞍a到戶、包干到戶”，不僅實現(xiàn)了農業(yè)生產形態(tài)從“以集體為單位”到“以家庭為單位”的轉變，也讓農民家庭獲得了土地承包經營權。

1984年的中央一號文件提出要“繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產承包責任制，幫助農民在家庭經營基礎上擴大生產規(guī)模，提高經濟效益”。 該文件首次允許農村土地有限度流轉，規(guī)定了土地可以在集體內部社員間轉包，打破了在實行家庭聯(lián)產承包之初政策上禁止土地承包經營權流轉的限制。雖然土地承包經營權的轉入方尚未突破集體經濟組織成員邊界，但允許“轉包”為土地在農戶之間流轉釋放出了明確的政策信號。

該文件對轉包條件作出了明確規(guī)定：“轉包條件可以根據當地情況，由雙方商定。在目前實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的條件下，可以允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧”。 這可以看作是農地流轉租金的最初形態(tài)。由此，國內承包土地經營權有償流轉的萌芽已經出現(xiàn)。

1985年的中央一號文件強調：“要繼續(xù)完善土地承包辦法” ;“聯(lián)產承包責任制和農戶家庭經營長期不變” 。這不僅為土地流轉創(chuàng)造了條件，也為“兩權分離”的確立和推進農村各項改革奠定了基礎。

1986年6月，全國人大常委會出臺《土地管理法》，這是中國賦予并保護農民土地承包經營權的最早一部法律。該法規(guī)定，承包經營土地的集體或個人，有保護和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務，并明確“土地的承包經營權受法律保護”。至此，中國農村土地所有權和承包經營權相分離的土地制度正式以國家法律形式固定下來。該法的出臺，標志著中國過去實行的農村土地集體所有，由生產隊統(tǒng)一生產經營體制的終結。

1987年，黨的十三大報告和中共中央下發(fā)的文件《把農村改革引向深入》又進一步強調“要鞏固和完善以家庭經營為主的多種形式的聯(lián)產承包責任制”。

經過幾年的改革實踐，以推行家庭聯(lián)產承包責任制為突破口的農村改革，顯示了其超出集體經營的巨大優(yōu)越性，它不僅順應了民意，極大地調動了中國億萬農民生產創(chuàng)業(yè)的積極性，而且推動了農村生產要素的合理流動，提高了農業(yè)生產力。表現(xiàn)在：農業(yè)生產力獲得空前提高，農業(yè)生產全面增長，不但解決了農民自身溫飽問題，也為滿足改善城市主要農產品供給緊缺的狀況做出了貢獻。這一時期是新中國成立以來糧食產量、農民收入增長最快的時期，是城鄉(xiāng)居民收入之比最小的時期—7年間農民收入增長197.6%，城鄉(xiāng)居民收入差距由1978年的2.57：1下降到1985年的1.86：1。

家庭聯(lián)產承包責任制的本質就是“兩權分離”。具體而言：就是賦予了農民在土地集體所有的前提下享受對土地的使用、經營和收益的權利。換句話說，就是賦予農民土地承包經營權，賦予農民（農戶）對生產的決策權和收益權，真正實現(xiàn)了土地集體所有權與承包經營權的“兩權分離”，它的分離實現(xiàn)了農業(yè)生產經營管理體制與分配制度的變革。從這個意義上說，“兩權分離”既是家庭聯(lián)產承包制的具體表現(xiàn)形式，也是一種土地經營方式。以家庭承包為主的農業(yè)生產經營方式，不僅符合農業(yè)生產特點和農業(yè)發(fā)展一般規(guī)律，也符合生產關系適應生產力發(fā)展，經濟基礎決定上層建筑的內在要求，更符合當時中國的基本國情。它之所以受到農民的歡迎，得到社會的認可，是因為它適應了中國農村生產力發(fā)展的要求，兼顧了國家、社會、農民各方面利益，它在提高土地、勞動力等資源配置效率同時，實現(xiàn)了農民利益和國家利益的最大化。無論是家庭聯(lián)產承包責任制的實踐探索，還是土地承包關系的穩(wěn)定與發(fā)展，都是建立在“兩權分離”的基礎上。所以說，農村土地制度是農村基本經營制度的核心。

家庭聯(lián)產承包經營制下形成的“兩權分離”，是當時生產條件下中國農業(yè)生產方式績效選擇的最佳方案。它對于保障中國農村經濟社會穩(wěn)定發(fā)展起到了巨大作用，也為這一時期城市經濟體制改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

不僅如此。這一時期中央連續(xù)下發(fā)的有關“三農”文件，不僅為農民爭取到了自由從事農業(yè)生產和進行土地承包的權利，解決了“包產到戶，兩權分離”的問題，也給予了農民在自己的土地上自主從事工商業(yè)和小城鎮(zhèn)建設的權利。1982年的一號文件提出，要逐步發(fā)展專業(yè)分工和專業(yè)承包，逐步改變按人口平均包地的做法，把剩余勞力轉移到多種經營方面來。1984年的一號文件指出：隨著農村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經營，從事林牧漁等生產，并將有較大部分轉入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務業(yè)。這是一個必然的歷史性進步，可為農業(yè)生產向深度廣度進軍，為改變人口和工業(yè)的布局創(chuàng)造條件。其他文件還提出要調整產業(yè)結構，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，放活農村工商業(yè)，疏通流通渠道，促進農業(yè)勞動力轉移，實行國家、集體、個人一起上的方針，創(chuàng)造出了多種經營并存和以市場競爭促發(fā)展的新局面。尤其是中央下發(fā)的《把農村改革引向深入》文件中提到中國人多耕地少，今后將有億萬農村勞動力逐步從種養(yǎng)業(yè)轉移到非農產業(yè)。

上述政策措施的出臺，加速了中國農業(yè)農村改革向縱深發(fā)展。20世紀80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，就得益于國家向農民開放集體土地從事工業(yè)化的權利。它不僅解決了農村剩余勞動力就業(yè)的問題，促進了農業(yè)農村的分工分業(yè)，也帶動了土地流轉，使農民從土地中走出來。

（二）1988-2002年：“兩權分離”由鞏固完善走向法制化發(fā)展階段

隨著家庭聯(lián)產承包制在全國全面推開，農村的溫飽問題已經解決了，政府工作的重點隨之也從農村開始轉到城市，把改革重心放到城市國有企業(yè)等領域，但農村改革一刻也沒有停止過，農村改革始終圍繞鞏固完善家庭聯(lián)產承包責任制進行。

1991年，黨的十三屆八中全會明確提出：“要把以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，作為中國鄉(xiāng)村集體經濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來?！?/p>

1993年，全國人大通過的憲法修正案首次把“農村家庭聯(lián)產承包責任制”寫入憲法，并把它確定為社會主義勞動群眾集體所有制經濟的性質，這在法律上為“兩權分離”從實踐政策層面向制度層面的邁進創(chuàng)造了條件。隨后，中央《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》文件明確提出，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓。”這意味著，除轉包外，出租等其他形式的土地流轉也是符合政策的。同時，該文件提出了第一輪土地承包期到期之后，再延長30年不變。

同年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》再次強調，“以家庭聯(lián)產承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是農村的一項基本經濟制度，必須長期穩(wěn)定，并不斷完善。在堅持土地集體所有的前提下，延長耕地承包期?！?“允許繼承開發(fā)性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓?！?/p>

1995年，《關于做好1995年農業(yè)和農村工作的意見》文件（中發(fā)[1995]6號）首次提出“要逐步完善土地使用權的流轉制度”。

1996年，中共中央、國務院《關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施》文件中再次強調：“穩(wěn)定和完善黨在農村的基本政策，深化農村改革，把農民的積極性引導好、保護好、發(fā)揮好。土地承包期延長三十年，開發(fā)“四荒”的承包期可以更長一些，這是穩(wěn)定家庭承包經營的重大政策，一定要貫徹落實好?！?同年，國家印發(fā)的《“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出，“鼓勵土地使用權依法轉讓，有條件的地方逐步推進土地適度規(guī)模經營?！?/p>

針對國內許多地方第一輪土地承包期限已到的情況，1997年，中辦和國辦連續(xù)下發(fā)了兩個文件，即《關于1997年農業(yè)和農村工作的意見》和《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》，這兩個文件就如何“落實延長土地承包期政策，穩(wěn)定土地承包關系;第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年”等問題進行了工作部署。這些政策舉措的出臺，不僅給廣大農民吃了定心丸，也調動了土地承包經營者的生產積極性。

1998年，黨的十五屆三中全會首次提出：“實行土地集體所有、家庭承包經營使用權同所有權分離，建立統(tǒng)分結合的雙層經營體制，理順了農村最基本的生產關系?！?“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓。少數確實具備條件的地方，可以在提高農業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經營?！?/p>

同年修訂的《土地管理法》第十四條規(guī)定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。土地承包經營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。

1999年，第九屆全國人大第二次會議通過憲法修正案，確立“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”。這一修改從憲法上對農村家庭承包責任制并賦予農民土地承包經營權給予認可。此次修憲為《土地管理法》和《農村土地承包法》的修改和起草制定提供了依據。

進入21世紀以來，中國經濟社會發(fā)展進入了全面快速發(fā)展的新階段，農民工大量進城務工，加速了農村土地承包經營權的流轉，但土地流轉中出現(xiàn)的毀約等問題，特別是有些企業(yè)和基層農村干部介入農民土地流轉，致使農民利益受損，引發(fā)農民群體性上訪。為此，2001年，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》將過去出臺的農村土地流轉政策進行系統(tǒng)化梳理歸納，并提出，要認真落實中央關于土地承包期再延長30年不變的政策，農戶承包地使用權流轉要在長期穩(wěn)定家庭承包經營制度的前提下進行，土地流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則;加強對農戶承包地使用權流轉工作的領導，正確引導和規(guī)范農地流轉工作，規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農戶承包地，中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮(zhèn)居民到農村租賃農戶承包地。該文件對土地流轉進行了規(guī)范，即“規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農戶承包地” ;“外商在中國租賃農戶承包地，必須是農業(yè)生產、加工企業(yè)或農業(yè)科研推廣單位” ;“土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協(xié)商確定” 。文件表述使用了“土地使用權流轉”“承包地使用權流轉”“土地流轉”等詞語。同年國家“十五”計劃綱要也提出“在長期穩(wěn)定土地承包關系的基礎上，鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地經營權流轉制度改革”。

2002年，全國人大常委會通過了《農村土地承包法》。該部法律系統(tǒng)地將農村土地承包政策上升為法律，規(guī)定了國家實行農村土地承包經營制度，國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地，國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯，國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉等條款。同時，對土地承包經營權的取得、保護、流轉，發(fā)包方和承包方的權利和義務，以及農村土地流轉的方式、原則、程序等基本問題作出了全面規(guī)定。包括：土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。承包者享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品;承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償等等。這部法律從法律層面賦予農民以土地承包經營權利，在中國農地流轉政策法規(guī)中具有里程碑意義?！掇r村土地承包法》的頒布施行，不僅為土地承包經營權的流轉實踐提供了法律支持和保障，也為未來農村土地流轉的大面積推開鋪平了道路。同年10月，黨的十六大報告中進一步明確，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發(fā)展規(guī)模經營。”

至此，經過十幾年對農村家庭承包責任制的確認、細化，以“兩權分離”為特征的新型農村基本經營制度完成了從實踐探索到完善鞏固，再走向制度化的發(fā)展過程。這一階段，針對家庭聯(lián)產包責任制實施以來出現(xiàn)的各種問題，以及農業(yè)農村發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，國家通過不斷地調整政策，完成了從實踐層面到政策層面，再由政策層面上升到立法層面的過渡與轉換。這不僅豐富完善了以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營的內涵，保護了農民土地承包經營權，也為穩(wěn)定土地承包關系、促進農村土地有序流轉提供了政策和法律制度基礎。特別是1993年的《憲法》修正案，1998年《土地管理法》的修改，2002年《農村土地承包法》的出臺，標志中國農村土地承包政策法律法規(guī)框架和體系已正式建立起來，土地承包步入依法管理軌道。

（三）2003-2012年：農村土地流轉進入了加速發(fā)展階段

隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，勞動力要素市場的放開，戶籍制度改革的不斷深入，市場在資源配置中的基礎性作用已經充分展現(xiàn)出來。尤其是加入WTO后，中國經濟與世界經濟融為一體，國內外市場的全面開放為國內工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了巨大空間。2001和2006年，中國人均GDP分別跨過1000和2000美元，實現(xiàn)了“三步走”的前兩個目標，這標志著中國經濟社會發(fā)展進入工業(yè)化快速發(fā)展階段。同時，也把中國農業(yè)農村經濟發(fā)展帶入一個新階段。

然而，城市改革經過10多年“加速跑”后，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡，影響到了小康社會建設進程，農業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的短板就凸現(xiàn)出來。一是大量農村人口向城鎮(zhèn)轉移，帶來農村的“空心化、老齡化”問題。工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，為城市創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，城市的高收入以及聚集吸納效應，吸引大量農村人口和農業(yè)勞動力持續(xù)向城鎮(zhèn)轉移，由此導致人多地少村莊的耕地出現(xiàn)由留守老人和婦孺耕種，有些地方因無人耕種大面積撂荒的現(xiàn)象。二是農業(yè)效益低下，農民收入增長乏力，帶來農業(yè)“兼業(yè)化、副業(yè)化”的問題。

應當說，土地承包只解決了農民的溫飽問題，但沒有解決農民富裕和小康問題，問題出在這種一家一戶、小規(guī)模的農業(yè)生產經營方式。農業(yè)沒有規(guī)模就談不上效益，難以實現(xiàn)農民收入的大幅度增加，更無法參與國際市場競爭。如果農民不兼職外出務工的話，就難以生存下去。加之，20世紀90年代以來，農民稅負負擔越來越重，農民除了向國家繳納農業(yè)稅外，還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村繳納鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留。這直接導致許多地方農民因負擔過重而棄耕和撂荒土地進城打工。

上述兩個突出問題直接關系到中國農業(yè)現(xiàn)代化能否實現(xiàn)的問題。如何在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化過程中，在守住“土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的基礎之上，提高中國土地的利用效率，發(fā)展適度規(guī)模經營，提高農業(yè)和農產品在國際上的競爭力，增加農民收入，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，成了中國實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化必須面對和要解決的現(xiàn)實問題。而農村土地流轉恰恰是解決“地由誰來種”和|“農業(yè)現(xiàn)代化靠誰來實現(xiàn)”等問題的關鍵點，農村土地流轉的進展快慢、數量多少、規(guī)模大小，成了全社會關注的熱點和焦點。

為此，針對“兩權分離”制度紅利也已經釋放殆盡的現(xiàn)實，黨中央從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，及時調整了中國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，十六屆四中全會作出了“兩個趨向”的重要論斷，提出中國總體上已到了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，把過去農業(yè)支持工業(yè)的戰(zhàn)略轉變?yōu)楣I(yè)反哺農業(yè)，十六屆五中全會提出要“建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制”。農村土地流轉政策調整和相關法律的制定也圍繞國家戰(zhàn)略調整而同步進行。

2003年，黨的十六屆三中全會明確要求“農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經營” 。

2004年的中央一號文件把“增加農民收入”作為主題，是因為18年來城鄉(xiāng)差距持續(xù)快速拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡，影響了小康社會建設進程。彼時，城鄉(xiāng)居民收入差距已由20世紀80年代中期的1.8：1，1997年的2.5：1，擴大到了2003年的3.3：1。農民增收困難已成為農業(yè)和農村發(fā)展中的突出矛盾和問題。特別是從1997年開始，農民收入增幅連續(xù)4年下降。1997年至2003年，農民收入7年只增加了532 元，僅相當于城鎮(zhèn)居民一年增加的收入。農民收入連續(xù)7年增長不到4%，不及城鎮(zhèn)居民收入增量的五分之一，只相當于同期城市居民收入增幅的一半左右。糧食主產區(qū)和多數農戶收入持續(xù)徘徊甚至減收，由此導致農民生產積極性不高，糧食連續(xù)5年減產，糧食供應出現(xiàn)局部緊張，當年全國糧食供需缺口達3750萬噸。加之農民負擔過重，農村社會矛盾日益突出。在這種情況下，一號文件著重強調農民增收，具有標志性意義。

同年，黨的十六屆四中全會提出了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的發(fā)展戰(zhàn)略。中央陸續(xù)出臺了一系列支農惠農強農政策，本著多予、少取、放活的原則，出臺了“兩減免、三補貼”政策，全面取消了農業(yè)稅費。免除農業(yè)稅實際上免的是土地稅，這是農村土地制度改革的進一步深化和發(fā)展。同時，積極探索農村產權結構調整、擴大農民增收渠道，開始土地承包經營權流轉制度改革試點，以促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改變長期存在的二元經濟結構。

為順利有序地推進農村土地承包經營權流轉，2005年1月，國家農業(yè)部出臺《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農村土地承包經營權的流轉方式、流轉合同、流轉管理等做出了比較詳細的規(guī)定，規(guī)范了農村土地承包經營權流轉行為。同年12月，中共中央和國務院發(fā)布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出，“穩(wěn)定和完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。”

2006年，國家“十一五”規(guī)劃綱要提出，“有條件的地方可根據自愿、有償的原則依法流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，搞好土地承包流轉中的仲裁服務?！?/p>

2007年，十屆全國人大五次會議通過的《物權法》明確界定了土地承包經營權是一種用益物權。該法規(guī)定：土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產。這改變了原來“土地承包經營權”的債權性質。同年，黨的十七大報告重申了上述內容。

2008年，黨的十七屆三中全會回顧總結了中國農村改革30年的經驗教訓，對農村土地承包經營權流轉等問題進行了全面系統(tǒng)的闡述，強調以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業(yè)生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。首次提出：賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。這不僅賦予了土地政策以新的內涵，也穩(wěn)定了農民對土地政策的預期。為讓土地承包經營權長久不變，中央在政策層面上將土地入股作為農地流轉的一種形式，肯定了股份合作這種流轉形式的地位，拓寬了“流轉”的形式。同時，中央還就加強農村土地承包經營權流轉管理和服務，做好農村土地確權、登記、頒證工作，建立健全土地承包經營權流轉市場，為流轉土地的農民提供平臺和信息等提出了具體要求。這為后來制定完善涉及土地流轉的法律法規(guī)和相關配套政策定下了基調。

2009年，針對各地農村土地流轉中出現(xiàn)的諸多矛盾和糾紛，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》由全國人大常委會審議通過，對農村土地承包經營糾紛的調解和仲裁作出相應規(guī)定。同年，國家開始農村土地承包經營權確權登記頒證試點，采取一村一組、整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整縣推進和整省試點等方式穩(wěn)步推進。

2010年的中央一號文件強調要在確保農村現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎上，“繼續(xù)做好土地承包管理工作，全面落實承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，保障必要的工作經費”等。

把“承包權”與“經營權”分離，是繼“兩權”分離后，黨的農村改革理論和實踐創(chuàng)新上的一大突破?！叭龣喾种谩奔骖櫫顺擎?zhèn)化、工業(yè)化與保護土地資源和農民土地財產權益的需要，兼顧了農村土地制度創(chuàng)新中效率與公平兩大命題，兼顧了規(guī)模經營與小農戶發(fā)展關系。它既是現(xiàn)階段解決保護農民承包權與促進土地流轉這一矛盾的治本之道，也是一項務實、順乎民意的具有可操作性的制度安排。其有利于激活和引導農村土地經營權有序流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營，加快構建新型農業(yè)經營體系，讓流出土地的農民沒有了失地的后顧之憂，讓流入土地的經營者有了生產經營預期。同時，它完善了土地權能，解決了土地經營權不能向金融機構抵押融資的問題，為破解農地抵押困局創(chuàng)造了最為關鍵的制度基礎。

2015年的中央一號文件提出，“引導土地經營權規(guī)范有序流轉，創(chuàng)新土地流轉和規(guī)模經營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，提高農民組織化程度。” 并要求擴大土地承包經營權確權登記頒證工作整省推進試點范圍。為了進一步貫徹落實一號文件精神，農業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》。同時，國務院還印發(fā)了兩個配套文件：一個是《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》，另一個是《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》。前者對包括農戶承包地土地經營權等農村產權流轉交易作出規(guī)定;后者則明確提出：要賦予土地承包經營權抵押融資功能，并建立健全抵押物處置機制和配套措施，進一步落實農村土地的用益物權，賦予農民更多的財產權利。這標志著長期被壓抑的農村產權這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農民終于有了可以到銀行進行抵押貸款的物品，這對于緩解農業(yè)發(fā)展資金不足，推進中國農業(yè)現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義。

上述兩個文件的發(fā)布為土地承包經營權的流轉提供了廣闊空間，也為“三權分置”改革提供了條件。同年10月召開的黨的十八屆五中全會對“三權分置”提出了明確要求，即完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法。

（二）“三權分置”的正式確立

2016年的中央一號文件提出“穩(wěn)定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，完善‘三權分置辦法，明確農村土地承包關系長久不變的具體規(guī)定”，正式明確落實“三權分置”辦法。隨后，國家下發(fā)的“十二五”規(guī)劃綱要中又強調“穩(wěn)定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉”。

同年10月，中辦、國辦出臺了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，該《意見》對“三權分置”作出了系統(tǒng)全面的制度安排，對實行“三權分置”的重要意義、總體要求（包括指導思想和基本原則），如何逐步形成“三權分置”格局，確?！叭龣喾种谩庇行驅嵤?，提出了具體任務和工作要求。中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、農業(yè)部也出臺了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，賦予了試點地區(qū)農村承包土地（指耕地）的經營權抵押融資功能。

2017年的中央一號文件重申“落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置辦法”。同年，黨的十九大報告強調“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定長久不變，第二輪土地承包期后再延長三十年”。其對土地承包關系穩(wěn)定“長久不變”的制度內涵做出了新的解釋，即“長久不變”是指土地承包關系長久不變，而不是土地經營關系長久不變。

2018年的中央一號文件提出，“落實農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策?？梢钥紤]選擇較早到期的若干縣級單位，先行先試，開展再延包三十年的工作，探索解決各種突出矛盾的有效辦法，為在全國制定二輪延包具體辦法提供實踐經驗。”隨后，中央下發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》又進一步強調“在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權”。

經過長期的醞釀和準備后，2018年迎來了《農村土地承包法》的修訂。這次修訂在農村土地流轉制度改革的進程中具有重要意義：一是通過延長農村土地承包期，實現(xiàn)農村土地承包關系的穩(wěn)定。修訂后的《農村土地承包法》規(guī)定：耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長。二是把“三權分置”通過法律形式確定下來。即“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”三是土地經營權的入股、擔保權能得到了法律的確認。修訂后的《農村土地承包法》規(guī)定“承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權”，“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保”，讓土地經營權入股、擔保功能的制度紅利得以體現(xiàn)。

2019年，“三權分置”改革從理論探討階段開始進入到了實踐操作階段。當年中央一號文件中提出了要抓緊研究出臺“三權分置”的法律法規(guī)和政策體系，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，以保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。同年11月，中共中央、國務院就保持農村土地（指承包耕地）承包關系穩(wěn)定并長久不變，出臺了《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》。該《意見》就實行農村土地承包關系穩(wěn)定并“長久不變”的重要意義和總體要求，如何準確把握“長久不變”政策內涵，穩(wěn)妥推進“長久不變”實施，切實做好“長久不變”基礎工作，進行了全面系統(tǒng)的闡述。

至此，十八大以來，中國在深化農村土地制度改革方面取得了重大突破，實現(xiàn)由“兩權分離”向“三權分置”的跨越，初步構建了適應農村生產力發(fā)展的土地制度。

（三）“三權分置”的實施條件已經具備

1.土地權能的擴大為“三權分置”的推進創(chuàng)造了條件。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農村人口向城鎮(zhèn)轉移，農村土地流轉速度和規(guī)模也在不斷擴大。加之，新型農業(yè)經營主體不斷涌現(xiàn)，在農村出現(xiàn)了土地承包權主體同經營權主體分離的現(xiàn)象，且這種現(xiàn)象越來越普遍，多數承包農戶要求保留土地承包權，流轉土地經營權。中央提出“三權分置”，就是順應這一發(fā)展趨勢而做出的。把過去的“兩權”變成“三權”，也就是說，保留農村土地集體所有權不變，把承包經營權再拆分出兩權，即承包權和經營權。

從法律意義上看，“三權分置”厘清了所有權和承包權、經營權的權利主體的權利邊界和相互權利關系，擴大了承包權和經營權的權能內容。換句話說，以土地承包權的長期穩(wěn)定來保障承包農戶的財產權，為承包農戶提供基本生活保障底線，允許土地經營權作為抵押物，解決現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展所需資金問題，破解農業(yè)“融資難”瓶頸，從而可實現(xiàn)經濟效率與社會公平的有機結合。這樣，既依法維護了農民集體對承包地發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等權利，也維護了承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等權利，還維護了經營主體從事農業(yè)生產所需的各項權利。這為探索建立中國土地承包權的依法、自愿、有償退出機制或制度，允許新型農業(yè)經營主體以承包土地的經營權依法向金融機構融資擔保、入股從事農業(yè)產業(yè)化經營創(chuàng)造了條件。應當說，“三權分置”這一農村土地制度的重大創(chuàng)新，實現(xiàn)了農民集體、承包農戶、新型農業(yè)經營主體對土地權利的共享，豐富了中國農村基本經營制度的內涵，有利于引導農村土地經營權流轉，實現(xiàn)土地資源在更大范圍內的優(yōu)化配置。

2.建立了農村土地承包經營權的確權登記頒證制度。土地承包經營權確權登記頒證，不僅是土地流轉交易的前提條件，也是穩(wěn)定農村土地承包關系的重要保證?！叭龣喾种谩钡幕A和前提是以土地相關權利的清晰界定為條件，它既是促進土地承包經營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經營的重要基礎性工作，也是強化農村土地承包經營權物權保護的重要措施。無論是土地承包經營權抵押、入股，還是其作為用益物權的整體轉讓，都是以土地承包經營權確權登記頒證為前提條件。為把這項工作做好，早在2009年，中央就批準在全國1998個縣試點。經過幾年試點后，2014年召開的中央農村工作會議正式提出，要用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，以此建立全國土地承包經營權登記制度。2016年的中央一號文件進一步強調繼續(xù)擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點，全國31個?。▍^(qū)、市）按照中央要求開展了承包地確權工作。截至2018年6月底，全國農村土地確權面積達到13.9億畝，超過二輪家庭承包地（賬面）面積;有70%的省份已經完成，其余省份也進入收尾階段。

3.新型農業(yè)經營主體的培育和多種形式適度規(guī)模經營已經形成。培育農村新型農業(yè)經營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必由之路。自2013年以來，中央提出賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，賦予農民流轉土地經營權的權利，包括：賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。中央和國家有關部委圍繞如何引導土地經營權有序流轉，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，加快培育新型農業(yè)經營主體等方面陸續(xù)出臺了一系列政策舉措，倡導入股、合作以及生產托管等多種土地流轉方式，對各類經營主體，包括家庭農場、合作社、龍頭企業(yè)、農業(yè)社會化服務組織等新型經營主體，從財政、金融等方面給予重點扶持。同時把對新型經營主體的政策扶持力度與其帶動小農戶數量掛鉤，開展土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會化服務。通過社會化服務把分散的土地經營主體聯(lián)結起來，建立新型農業(yè)經營主體與小農戶的利益聯(lián)結機制，實現(xiàn)規(guī)模經營的溢出效應。目前全國各類新型農業(yè)經營主體已超過300萬家，多種形式適度規(guī)模經營比例達到了40%以上。

4.明確農村土地承包期限，進一步穩(wěn)定農村土地承包關系。伴隨農業(yè)人口大量進城，土地經營權流轉面積在不斷增加，土地規(guī)模經營主體對現(xiàn)代農業(yè)的投入和設施建設規(guī)模也在日益擴大，無論是對廣大承包農戶來說，還是新型農業(yè)經營主體來講，都希望國家土地承包政策保持穩(wěn)定。十九大報告回應了廣大農民和農業(yè)新型經營主體的關切，作出了農村土地承包第二輪到期后再延長30年的決定，從實行第一輪農村土地承包算起，到2050年前后，農村土地承包關系將穩(wěn)定75年不變。

“長久不變”政策包含了三層含義：農戶承包的土地總體上穩(wěn)定不變，集體經濟組織成員依法承包集體土地的基本權利不變，家庭承包經營的農村基本經營制度不變。這無論是對擁有承包地而流出土地的農戶，還是對沒有承包地而流入土地擁有經營權的新型經營主體而言，都充滿了對土地承包關系長久穩(wěn)定的預期。它不僅有助于推動農業(yè)規(guī)模經營，提高土地利用效率，而且會加速推進中國農業(yè)現(xiàn)代化進程。

5.與農村土地流轉相關聯(lián)的配套改革全面推進。圍繞“四化同步”，為了加快補上農業(yè)現(xiàn)代化這塊“短腿、短板”，加快推進農村人口城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化步伐，實現(xiàn)農民向市民身份的轉變，為農民進城創(chuàng)造條件，國家針對與農民切身利益相關的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等方面，出臺了許多重大改革政策和舉措。譬如，通過設立改革實驗區(qū)的方式進行試點，經過幾年試點，在農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，以及在完善被征地農民多元保障機制，實現(xiàn)基本公共服務均等化等方面取得積極進展。尤其是在農村宅基地審批制度改革、完善農村宅基地有償使用和自愿有償退出機制、建立保障農村集體權益和集體內農民個人利益機制等方面取得重大突破。沿海發(fā)達省份和地區(qū)在解決好進城農民土地退與留問題等方面做出了有益探索。比如，按照自愿原則和國家相關法律規(guī)定，通過補償的方式促進農民脫離土地，轉移進城，真正實現(xiàn)轉移人口的城鎮(zhèn)化。同時，對進城農民要提供就業(yè)、住房、子女教育和社會保障等制度安排。

6.建立健全了農村土地產權流轉交易市場和交易制度。隨著農村承包土地經營權流轉日益增多，土地產權流轉交易市場逐步發(fā)展，國家出臺了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》;圍繞建立健全農村土地產權流轉交易市場和交易制度，國家相關部委出臺了《積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，要求試點地區(qū)在保障集體經濟組織成員權利、積極發(fā)展農民股份合作、賦予集體資產股份權能等三方面進行積極探索。經過幾年試點，形成了一批可復制、可推廣的改革經驗。同時，80%的省市也出臺了引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展，促進農村產權流轉交易市場建設的指導性文件。目前，全國有60%以上的縣（市、區(qū)）、70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農村土地經營權流轉服務中心和交易平臺。

7.農村社會保障制度體系初步建立。近年來，從中央到地方，對全面建立和完善農村社會保障制度已形成基本共識，一致認為當前中國農村社會保障體系不健全，覆蓋面不夠，保障力度小，是影響農村土地流轉的最大障礙。農村社會保障制度建立和完善與否，決定著農村土地流轉的快慢和適度規(guī)模經營發(fā)展的好壞，從而決定著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化的進程。各級政府要切實踐行以人民利益為中心的執(zhí)政理念，增加農民福祉，讓每一個國民都享受改革開放的成果。必須加快建立健全農村社會保障制度體系，建立基本公共服務體系，完善農村養(yǎng)老體系、醫(yī)療體系、救助體系，通過完善農村社會保障制度來弱化土地的社會功能，減少農民對土地的依賴，解決農民的后顧之憂。要通過調整國家財政支出結構，開源節(jié)流，統(tǒng)籌各類資金，加大對農村社會保障的投入，增加農村社會保障資金，增強農民抗風險能力，有效防控可能因土地流轉帶來的社會風險，確保土地流轉順利進行。

這一時期，既是在政策法律層面制定賦予農民土地承包經營權流轉權利的關鍵時期，也是建立和完善土地承包經營權配套政策體系的重要時期。

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[30] 張云華：《農業(yè)農村改革40年主要經驗及其對鄉(xiāng)村振興的啟示》，《改革》，2018年第12期。

[31] 周振、孔祥智：《新中國70年農業(yè)經營體制的歷史變遷與政策啟示》，《管理世界》，2019年第10期。

（*李軍國，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）經濟管理教研部教授;趙曉強，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）法學教研部副教授，法學博士。此文系吉林省科技發(fā)展計劃重點項目研究成果。

責任編輯：崔克亮）

Abstract： China's rural reform started from the reform of land system. After the Third Plenary Session of the 11th Central Committee of the Chinese Communist Party， the implementation of rural household responsibility system broke all the walls of the mess together system and opened the prelude to the change of rural land system in China. In the past 40 years， China's rural land system has experienced an evolution from "separation of two rights" to "separation of ownership rights， contractors' rights and land management rights"， and a dual-level management system based on the household contract management and the combination of centralization and decentralization have been established. This paper sorts out the evolution of land transfer policy and rural land system since the reform and opening up， analyzes and studies the impact of rural land transfer on the process of agricultural modernization in China and even on the whole national economy and summarizes the successful experience of land transfer policy and system， so as to find the direction and path of reform in the future.

Keywords： Separation of Two Rights; Separation of Ownership Rights， Contractors' Rights and Land Management Rights; Land Transfer Policy; Reform and Practice