“戰(zhàn)疫增長模式”下的目標(biāo)、政策與改革

【提要】2020年是一個特殊的時間節(jié)點。2019年，中國經(jīng)濟取得了一些具有歷史意義的標(biāo)志性成就，如經(jīng)濟總量接近100萬億元人民幣，人均收入達(dá)到1萬美元。進(jìn)入2020年，中國要實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，全面脫貧、治理污染、防范重大風(fēng)險三大攻堅戰(zhàn)要如期收官。但在新冠疫情的嚴(yán)重沖擊下，一季度的大部分時間經(jīng)濟處在停擺狀態(tài)，出現(xiàn)了-6.8%的下滑，之后開始逐步恢復(fù)。由于海外疫情仍處在糾結(jié)狀態(tài)且走勢有很大不確定性，中國經(jīng)濟將被迫轉(zhuǎn)入內(nèi)防反彈、外防輸入的“戰(zhàn)疫增長模式”。本文在分析疫情對經(jīng)濟沖擊特點的基礎(chǔ)上，提出了在“戰(zhàn)疫增長模式”下如何評估和設(shè)定增長目標(biāo)、短期和中長期應(yīng)對政策要點，強調(diào)應(yīng)通過實質(zhì)性深化改革，立足于已有的結(jié)構(gòu)性潛能，形成中國經(jīng)濟增長的“新風(fēng)口”。

【關(guān)鍵詞】戰(zhàn)疫增長模式;目標(biāo)、政策與改革;經(jīng)濟增長“新風(fēng)口”

一、此次疫情沖擊經(jīng)濟的若干特點

第一，這次中國經(jīng)濟大幅下滑，是由于一次意外的超級外部沖擊，而非經(jīng)濟內(nèi)部出了問題，如需求嚴(yán)重不足、杠桿率過高等。這是與以往金融或經(jīng)濟危機的明顯不同之處。

經(jīng)濟恢復(fù)主要取決于兩個因素，一是疫情持續(xù)時間，二是生產(chǎn)能力受損程度。如果疫情持續(xù)時間不長，生產(chǎn)能力受損有限，疫情過后可出現(xiàn)V型反彈;如果疫情持續(xù)時間較長，或生產(chǎn)能力受損嚴(yán)重，反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外，盡可能減輕生產(chǎn)能力受損，保護生產(chǎn)力，是短期政策的重點。

第二，第二波沖擊大概率大于且長于第一波沖擊。二季度后，海外疫情對中國進(jìn)出口影響加大，將會成為對中國經(jīng)濟的第二波沖擊。有關(guān)研究推測，中國進(jìn)出口全年將會出現(xiàn)15%-20%的下滑，其中服務(wù)貿(mào)易降幅更大。

有一種觀點認(rèn)為，由于凈出口在中國GDP中的占比較低，只要凈出口不出現(xiàn)大的負(fù)增長，對國內(nèi)增長影響有限。這在正常增長情況下是對的，但如果出口短期內(nèi)下滑幅度過大，導(dǎo)致大批出口企業(yè)停工停產(chǎn)，將會直接影響到國內(nèi)的消費、投資和就業(yè)。通過投入產(chǎn)出分析可以看出，出口下降一個百分點，將會影響0.2個百分點左右的GDP。近期有關(guān)信息顯示，外貿(mào)企業(yè)訂單斷崖式下跌的情況已經(jīng)出現(xiàn)。2008年國際金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊也證實了這一點。當(dāng)時出口從高點下降了30個百分點，引致GDP下降了7個百分點。

第二波沖擊何時緩解，直接取決于國際疫情走勢，而國際疫情有三個很大的不確定性。首先，美歐日等國一段時間后將出現(xiàn)拐點，但在現(xiàn)有管控模式下，可能難以像中國一樣短期內(nèi)清零，會出現(xiàn)一個相當(dāng)長的尾部;其次，印度、非洲等發(fā)展中國家尚未進(jìn)入爆發(fā)期;再次，疫情是否會跨年度甚至長期存在，還未可知。在此背景下，第二波沖擊在時間上將會大大長于第一波沖擊，帶來的增長減值也大概率超過前者。

第三，穩(wěn)增長首先和重點是穩(wěn)消費。以往遇到經(jīng)濟下滑，我們首先想到的是投資，特別是基建投資，這與當(dāng)時的增長階段和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)。2008年應(yīng)對國際金融危機沖擊，實行四萬億刺激計劃，當(dāng)年支出法GDP增量中，投資所占比重為62.8%，消費比重為42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投資比重已經(jīng)降為17.2%，消費比重則上升到66.9%，居民消費比重為49.5%。這組數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段要穩(wěn)增長，首先和重點是穩(wěn)消費，尤其是居民消費。這個大頭穩(wěn)不住，經(jīng)濟整體就穩(wěn)不住。投資尤其是基建投資已經(jīng)成了小頭，靠小頭穩(wěn)不住大局。

二、“戰(zhàn)疫增長模式”下的目標(biāo)和短期政策

由于疫情沖擊難以在短期內(nèi)結(jié)束，且有較大不確定性，我們將不得不面對并適應(yīng)這樣一個現(xiàn)實，即從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當(dāng)長時期的“戰(zhàn)疫增長模式”。這種增長模式的顯著特點是，需要支付一個“戰(zhàn)疫折扣成本”，就是說，總是要拿出部分資源去內(nèi)防反彈、外防輸入，經(jīng)濟難以開足馬力運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)潛在增長率。

在這種情況下，對增長目標(biāo)的評估應(yīng)有相應(yīng)調(diào)整。建議采取“相對增長率”的評估方法，即用中國增長速度與世界平均增長速度的比值或差值，評估中國經(jīng)濟的增長狀況。采取這種方法的基本背景是，中國經(jīng)濟已在較大程度上融入全球經(jīng)濟，而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比，如果這種比值是穩(wěn)定或上升的，表明中國經(jīng)濟表現(xiàn)是好的，反之則是差的。以差值為例，2019年世界經(jīng)濟平均增速為2.9%，中國是6.1%，相對增長率為3.2%;如果2020年世界增速為-2.5%，中國為3%，相對增長率就是5.5%，是高于2019年的。

需要注意，這里所說的相對增長率是一種評估增長狀況的方法，而不是可以直接采用的增長目標(biāo)指標(biāo)。這種評估方法的一個好處是，不必過于拘泥于以往的增長目標(biāo)，特別是避免用過度刺激辦法去實現(xiàn)常規(guī)增長模式下制定的目標(biāo)，而是在“戰(zhàn)疫增長模式”背景下，科學(xué)務(wù)實地制定并實現(xiàn)增長目標(biāo)。

關(guān)于2020年的增長目標(biāo)，建議采取“中央提要求，地方提指標(biāo)”的辦法。國家層面可以提出增長目標(biāo)要求：穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)民生，堅持高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展不動搖，力爭可實現(xiàn)的增長速度和發(fā)展成果，但不提出量化增長指標(biāo)。

省級政府可提出量化增長指標(biāo)。好處是：從各自實際出發(fā)，不搞一刀切;調(diào)動各省的自主積極性;引入地方競爭。國家建立各省發(fā)展?fàn)顩r全面評估和激勵機制，有關(guān)支持性政策與各省發(fā)展?fàn)顩r掛鉤。

短期政策要聚焦于“恢復(fù)”、“救助”和“避險”。恢復(fù)就是把中斷了的供求重新連接，有人強調(diào)擴大需求，其實當(dāng)務(wù)之急是恢復(fù)需求。救助就是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下去的企業(yè)和個人，重點是中小微企業(yè)和低收入人群。避險就是要防控經(jīng)濟中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風(fēng)險，防止老矛盾引出新問題，重點是防止金融體系由于流動性緊張引發(fā)的停擺和混亂。

從這個角度說，財政政策重點是救助，國家已決定發(fā)行特別國債，所籌資金應(yīng)主要用于救助。貨幣政策的重點是避險。應(yīng)該說，這次美聯(lián)儲反應(yīng)相當(dāng)快，通過提供充足流動性穩(wěn)定預(yù)期，防止金融體系的混亂乃至崩潰。當(dāng)然代價也很高。中國央行采取了積極有效政策，三月份社融指標(biāo)大幅上升。當(dāng)實體經(jīng)濟突然減速、幾乎停擺的情況出現(xiàn)，只有加大注入流動性，才能保障經(jīng)濟的連續(xù)運轉(zhuǎn)。但中國經(jīng)濟與發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的區(qū)別是，二者處在不同的發(fā)展階段，中國還有相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)性增長潛能，刺激經(jīng)濟主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀政策，所以，中國應(yīng)該也有能力使貨幣政策保持正常狀態(tài)，而不必跟隨去搞負(fù)利率。

對如何救助受困中小微企業(yè)和低收入人群，有幾個問題需要討論。

第一，對低收入人群到底是直接發(fā)放貨幣補貼還是發(fā)放消費券。發(fā)達(dá)國家的普遍做法是直接貨幣補貼，直接發(fā)到居民賬戶上。我們的短板是低收入人群識別和補貼的基礎(chǔ)設(shè)施還沒有普遍建立起來。數(shù)字技術(shù)發(fā)展到目前水平，搞這個“新基建”應(yīng)該不難，當(dāng)下的需求也提供了一個補短板機會。短期內(nèi)，可以利用已有的渠道信息，如貧困地區(qū)貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個稅申報系統(tǒng)等。這種補貼至少要注意三點：確實補助到低收入人群;盡可能多地去消費;不能走形式，下毛毛雨，要有適當(dāng)大的量，比如達(dá)到低收入人群一個月的收入或消費水平。近期地方政府發(fā)消費券，主要是刺激當(dāng)?shù)叵M，普遍或抽簽式發(fā)放，并非直接針對困難的中小微企業(yè)和低收入人群，與救助初衷有一定距離。

第二，要給第二波沖擊下的外貿(mào)受困企業(yè)留下足夠彈藥。救助企業(yè)的資源要均衡使用，子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開始，峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業(yè)是中國經(jīng)濟中最有活力和競爭力的一部分，如果這部分企業(yè)倒下，對中國經(jīng)濟的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個領(lǐng)域。

第三，用對受困企業(yè)員工發(fā)放工資補貼或消費券的辦法兼顧救助企業(yè)和救助低收入人群。對受困企業(yè)中一定收入水平之下的員工，由政府發(fā)放一定數(shù)量的工資貨幣補貼或無過多限制的消費券，以幫助企業(yè)穩(wěn)定員工隊伍。這種辦法能較好解決低收入人群識別問題，特別是救助城市無法納入統(tǒng)計體系但很需要救助的農(nóng)民工。這樣就可以把穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)就業(yè)、擴消費、降成本幾件事情結(jié)合起來，使政策更好地起作用。

三、“新基建”前程遠(yuǎn)大，但要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律

近期熱炒的“新基建”，與中央原有的提法相較已大幅擴容。要防止把新基建當(dāng)個筐，什么都往里裝。

新基建的內(nèi)容，有關(guān)媒體列了七項。城市軌道交通、特高壓其實是搞了多年的老基建了。城市軌道交通，即通常說的地鐵，改革開放前就有了。前幾年有的地方軌道交通項目被國家叫停，原因是超出實際需求且負(fù)債過高。特高壓優(yōu)缺點都較明顯，此前也有不小爭議。把這兩項算進(jìn)去，確實勉強了。5G和充電樁很有前景，但要與服務(wù)對象的增長相適應(yīng)。5G應(yīng)用已經(jīng)起步，但深度使用需要垂直領(lǐng)域應(yīng)用場景的逐步拓展。充電樁所服務(wù)的電動汽車面臨著補貼退坡，當(dāng)下正處在一個發(fā)展的瓶頸期。至于數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，都屬于信息產(chǎn)業(yè)或其中某個細(xì)分領(lǐng)域多少具有平臺特性的部分，貼一個“基礎(chǔ)設(shè)施”的標(biāo)簽未嘗不可，正是在這個意義上可稱其為數(shù)字基建。

重要的是，一定要明確作為新基建主體的數(shù)字基建與“鐵公機”類的老基建在技術(shù)屬性、投資方式和運行機制上的明顯區(qū)別。首先，數(shù)字基建基本上（如果不是全部的話）不是公共產(chǎn)品，是企業(yè)經(jīng)營的商品（或經(jīng)濟學(xué)所說的私人產(chǎn)品），而老基建大部分屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其次，相應(yīng)地，主要由企業(yè)投資而非政府投資建設(shè)，企業(yè)投資就會有硬的預(yù)算約束，要講究投資回報。再次，也是非常重要但很少被提及的一條，新基建大都是成長中的新技術(shù)，技術(shù)路線和市場前景不確定強，投資風(fēng)險更大。一旦選擇失誤，大量投資就可能打了水漂，所以較多采取風(fēng)險投資方式。政府最好不要直接插手，交給企業(yè)和市場選擇才是明智之舉。相比之下，老基建雖然也有低效率問題，但通常確定性強，比如從市區(qū)到機場，修一條高速路不會錯到哪里去。

把這些問題說清楚了，政府在此過程中應(yīng)該做什么也就清楚了。新基建前程遠(yuǎn)大，要把新基建搞好，首先要給其營造一個正常的發(fā)展環(huán)境，主要是企業(yè)自主決策，市場起決定性作用;政府不直接干預(yù)，不添亂，多包容，重點促進(jìn)和維護公平競爭，提高監(jiān)管水平，提供有效信息服務(wù)，提升相關(guān)人力資本。

以數(shù)字基建為主的新基建，本質(zhì)上屬于新技術(shù)驅(qū)動的新產(chǎn)業(yè)，發(fā)展快一點還是慢一點，要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，不大適合作為短期刺激政策工具;要防止一哄而起，“運動式增長”，留下一堆無效投資和爛尾工程;也不需要受到某種產(chǎn)業(yè)政策的照顧，拿補貼、吃偏飯，搞出新的不公平競爭;少一些概念炒作，多一些專業(yè)深度研究，即使資本市場需要概念，也應(yīng)遵守客觀、專業(yè)、審慎原則，否則投資者是會受到傷害的。這方面以往的教訓(xùn)太多了，如能有所汲取，將有助于把新基建這件好事辦好，在高質(zhì)量發(fā)展時代有所進(jìn)步。

四、著眼點、立足點要從短期刺激政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性潛能

經(jīng)濟遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，有沒有更合理且管用的辦法？觀察和解決問題的思路要有一個調(diào)整。

改革開放以來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了30多年10%左右的高速增長，過去十年進(jìn)入增長階段轉(zhuǎn)換期，到2019年為止，增速還在6%以上;逐步轉(zhuǎn)入中速增長后，今后十年，仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。這樣的增速明顯高于美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體。前段時間討論中國經(jīng)濟增速，一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的增速靠的是刺激政策，那么發(fā)達(dá)經(jīng)濟體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應(yīng)該將其增速搞到6%以上。我曾經(jīng)用一個例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經(jīng)濟如同一個水深2米的泳池，水面會出現(xiàn)波動，宏觀政策可以使這種波動減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能為力的，而要靠結(jié)構(gòu)性潛能。

中國經(jīng)濟遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟學(xué)上所說的后發(fā)優(yōu)勢。通俗地說，是作為一個后發(fā)經(jīng)濟體，在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級、城市化進(jìn)程等方面的發(fā)展?jié)撃?。在中國高速增長期的相當(dāng)長時間內(nèi)，高增長靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動。經(jīng)濟由高速轉(zhuǎn)到中速，這些結(jié)構(gòu)性潛能逐步減弱。轉(zhuǎn)入中速增長期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是通常說的增長動能轉(zhuǎn)換。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結(jié)構(gòu)性潛能很少，增長主要靠更新性需求拉動，如房子破了，需要翻修;汽車?yán)狭?，換個新的，等等，靠邊際更新維持經(jīng)濟增長。美國在發(fā)達(dá)經(jīng)濟體中增速相對高一些，一是有創(chuàng)新，大部分創(chuàng)新首先出現(xiàn)在美國;二是過去一些年有移民，帶來了更多的需求和低成本供給。如果中國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應(yīng)該是已經(jīng)進(jìn)入低速增長期了。

所以，對現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟，不論是短期內(nèi)應(yīng)對疫情沖擊穩(wěn)增長，還是未來一個時期保持中速增長，著眼點、立足點都應(yīng)轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。我們還有結(jié)構(gòu)性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經(jīng)濟政策，但在促進(jìn)增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應(yīng)與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。平時都在講中國仍處在重要戰(zhàn)略機遇期，但一遇到問題還是盯住刺激政策，多少有點令人費解。正因為如此，調(diào)整觀察和解決問題的思路是必要的。

五、建設(shè)都市圈是一個被逼出來、不得不為之的選項

進(jìn)入中速增長期后，結(jié)構(gòu)性潛能的內(nèi)容將發(fā)生很大變化。從空間角度看，今后五到十年，中國最大的結(jié)構(gòu)性潛能就是都市圈和城市群加快發(fā)展。

近幾年城市化進(jìn)程的突出特點是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經(jīng)濟圈和內(nèi)地若干中心城市集聚，既包括由農(nóng)村進(jìn)城，更多的則是由其他城市轉(zhuǎn)向中心城市。中國的農(nóng)村結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)都在經(jīng)歷著未曾有過的歷史性變遷。據(jù)有關(guān)研究，數(shù)萬個村莊正在消失，上百個城市人口減少，處在收縮狀態(tài)。

集聚效應(yīng)加強、生產(chǎn)率提升，是城市化進(jìn)程的一幅畫面，另一幅畫面則是已有的大型城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，甚至到了不可持續(xù)的地步。

房價飆升，一些城市房價進(jìn)入全球高房價前列。由于房價是城市的基礎(chǔ)價格，房價升高必然帶高城市運營成本，各類產(chǎn)業(yè)競爭力相應(yīng)受損。高房價吸收了大量社會購買力，脫實向虛的資源流向長期難以扭轉(zhuǎn)。

制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)由于成本壓力不得不從城市核心區(qū)退出，又面臨著既要降低成本，又不能遠(yuǎn)離供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的兩難選擇。有些企業(yè)開始調(diào)整產(chǎn)業(yè)配置，一個典型案例是華為的部分業(yè)務(wù)由深圳轉(zhuǎn)到東莞的松山湖，但大量企業(yè)未必有這樣好的機會和條件。

城市的老齡化加快。以北京為例，2019年60歲以上的老齡人口已達(dá)350萬人，為戶籍人口的四分之一。這部分人口基本上不需要早起晚歸上班了，很多人想到郊區(qū)找一個面積大一點、成本低一點、環(huán)境好一點的生活居所，但難以如愿。與此同時，大量年輕人在城市核心區(qū)買不起房，不得不到邊遠(yuǎn)地區(qū)租房買房，每天上下班承受很大通勤壓力。

隨著城市核心區(qū)人口密度增加，除了高房價外，擁堵、污染、生活環(huán)境品質(zhì)下降等城市負(fù)外部性增加，居民的實際生活質(zhì)量感受與收入和消費水平的提高并不對應(yīng)。面對嚴(yán)重霧霾，人們提出這樣的問題：我們吃飽了、穿暖了，生活水平有了很大提高，為什么呼吸一口新鮮空氣反而難了。

中國的城市化率達(dá)到60%，還有大約20個百分點的上升空間。如果上述結(jié)構(gòu)性矛盾無法解決或緩解，作為集聚效率最高的大型超大型城市，對將要進(jìn)城的農(nóng)村人口和其他城市人口，已經(jīng)騰不出多少空間了。事實上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。

顯然，我們正面臨著持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程、提高全社會資源配置效率與既有城市結(jié)構(gòu)性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設(shè)都市圈是一個必然選項，準(zhǔn)確地說，是一個逼出來的、不得不采取的選項。

從國際經(jīng)驗看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體在與中國目前相似階段，也出現(xiàn)了人口從城市核心區(qū)向郊區(qū)流動的態(tài)勢，帶動了大都市圈的逐步形成。有些地區(qū)，若干都市圈相互連接，進(jìn)一步形成大經(jīng)濟區(qū)或城市群。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，簡單地說，就是在一小時通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)（當(dāng)然，不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

從增長動能角度看，小鎮(zhèn)小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有制造業(yè)投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會在空間調(diào)整重組。對成本敏感的制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)至都市圈的小鎮(zhèn)小城，在降低成本的同時，亦可繼續(xù)分享城市專業(yè)化分工體系的好處。高技術(shù)含量、高附加值的服務(wù)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)分布于城市核心區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業(yè)集中的階段，都市圈的產(chǎn)業(yè)布局將有明顯地域?qū)I(yè)化、集中化特色，且集聚主要頭部企業(yè)，一哄而起、遍地開花的可能性不大。

人口就業(yè)居住結(jié)構(gòu)也得發(fā)生重要改變。城市核心區(qū)相當(dāng)數(shù)量已退出一線工作崗位的老齡化人口可轉(zhuǎn)至小鎮(zhèn)小城，并形成養(yǎng)老特色的新社區(qū)。由核心區(qū)轉(zhuǎn)到小鎮(zhèn)小城的部分產(chǎn)業(yè)帶走配套的就業(yè)人口。與此同時，都市圈的小鎮(zhèn)小城可吸收大量農(nóng)村進(jìn)城和其他城市轉(zhuǎn)入的人口。

如果把都市圈發(fā)展僅僅理解為擴大需求、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和人口布局，那就低估了其應(yīng)有的潛能和意義。在技術(shù)進(jìn)步、綠色發(fā)展的大背景下，這一輪都市圈發(fā)展應(yīng)該也完全可以不重復(fù)發(fā)達(dá)國家的老路，而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發(fā)展新路。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都可以采用綠色發(fā)展的理念、技術(shù)、工藝、材料、設(shè)備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑、新型空調(diào)等。在資金籌措上，采取綠色融資辦法。還可積極探索生態(tài)資本服務(wù)價值核算方法，使之可度量、可貨幣化、可交易，推動綠色發(fā)展由主要是政府提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向企業(yè)和個人能夠日常進(jìn)行的經(jīng)濟行為。

綠色發(fā)展要擺正人與自然的關(guān)系，以人為本。為了保護生態(tài)環(huán)境，劃出一些特殊區(qū)域和特殊紅線是必要的，但不意味著除此之外的其他區(qū)域特別是城市區(qū)域就可以放任不管了。城市是人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活的地方，生態(tài)環(huán)境狀況與人們生活質(zhì)量有著更為直接密切的關(guān)系。國際上的有關(guān)成功案例表明，在城鎮(zhèn)居民住宅區(qū)，不僅社區(qū)范圍內(nèi)要增加植被，建筑物的表面、頂部、陽臺以至室內(nèi)，都可以不同方式綠化，形成新的生態(tài)和生物多樣性系統(tǒng)。目前城市核心區(qū)的一些居民尤其是老齡人口有到都市圈小鎮(zhèn)小城居住的需求，一個重要意愿就是房前屋后種花種菜種草，與自然親密接觸，提高生活質(zhì)量。

還有一個大家很關(guān)心的問題：中國人是不是只能住高層建筑？在發(fā)達(dá)國家，一般在城市核心區(qū)有一些高層建筑，除此之外的其他城鎮(zhèn)，基本上是低層獨立住房，也就是我們說的“別墅”。中國為什么不能如此，通行的說法是中國人口多，人地關(guān)系緊張。然而，且不與中國全國相比，即使與東南沿海地區(qū)相比，日本人口密度也是高于我們的，但日本居民多數(shù)是獨立住房。進(jìn)入OECD行列的歐洲國家，大多數(shù)人口密度不低于我國沿海地區(qū)，獨立住房是很普遍的。

一個基本邏輯是，城市化提高了居民居住用地效率，從全局看節(jié)約了土地。在都市圈小鎮(zhèn)小城建設(shè)中，如果能多建一些或基本上都建成低層獨立住房，可以明顯提高居民住房質(zhì)量，從節(jié)約用地角度也是可接受的。

概括地說，都市圈發(fā)展通過疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾、擴展城市化空間，小分散、大集中，實現(xiàn)大城市超大城市的轉(zhuǎn)型升級。都市圈的發(fā)展，重點是那個“圈”的發(fā)展，通過“圈”與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。具體說，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專業(yè)化水平;有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì);有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力;有利于進(jìn)城農(nóng)民工和其他外來人口改進(jìn)居住條件，獲取應(yīng)有的基本公共服務(wù);有利于擴大投資和消費需求，提高已有產(chǎn)能利用率，形成重要的經(jīng)濟增長新動能;有利于帶動創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

以北京為例，可在北京周邊50-70公里范圍內(nèi)，或北京、天津、保定和正在建設(shè)中的雄安相連范圍內(nèi)，建設(shè)幾十個或上百個小鎮(zhèn)和若干小城，通過高鐵和城際軌道相互連接，逐步形成一個首都大都市圈。

其中部分小鎮(zhèn)以養(yǎng)老和居住為特色。部分老齡人口可以轉(zhuǎn)到這些小鎮(zhèn)居住。與發(fā)達(dá)國家相似，有些中等收入群體可以在城市核心區(qū)和外圍小鎮(zhèn)有兩套住房，工作時住在城里，節(jié)假日到小鎮(zhèn)休閑。在小鎮(zhèn)就業(yè)者、部分“拿個電腦就能工作”的人士也可以在小鎮(zhèn)居住為主，如要到城市核心區(qū)開會聚餐看演出，乘坐高鐵城鐵半個小時就到了，來去應(yīng)相當(dāng)方便。北京大學(xué)徐建國副教授提出大城市應(yīng)為進(jìn)城農(nóng)民建設(shè)“安居房”的建議有現(xiàn)實意義和可行性?？稍诔鞘泻诵膮^(qū)和外圍小鎮(zhèn)小城，由政府出面組織資源，分批建設(shè)較低成本、面積適宜的安居住房，作為一項基本公共服務(wù)產(chǎn)品向進(jìn)城農(nóng)民提供。這有利于他們安居樂業(yè)，降低企業(yè)用工成本，加強職業(yè)培訓(xùn)教育，提高人力資本，從根本上消除貧困，擴大中等收入群體。

相當(dāng)多的小鎮(zhèn)或小城應(yīng)以產(chǎn)業(yè)集聚為特色。由于特定原因，北京聚集了大量企業(yè)總部，特別是央企和金融機構(gòu)總部，這也是北京城市功能過多的一個原因。有人提出這些企業(yè)總部應(yīng)外移，但現(xiàn)實地看，大量外移難度也很大。可以考慮將部分企業(yè)和事業(yè)機構(gòu)總體轉(zhuǎn)向周邊小鎮(zhèn)，不僅國企，民企也可加入，形成一批航空、航天、石油石化、電信、軍工、教育、金融、媒體、文化娛樂等小鎮(zhèn)小城，重點提供高端專業(yè)化服務(wù)。起步階段，重點招收外地留京高校畢業(yè)生，給首都都市圈戶口指標(biāo)，創(chuàng)造一個穩(wěn)定就業(yè)發(fā)展的機會。發(fā)展到一定規(guī)模，有較成熟工作生活條件時，吸引更多城市核心區(qū)員工到小鎮(zhèn)小城工作。部分小鎮(zhèn)也可以傳統(tǒng)制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)（如大型批發(fā)零售市場）為主，吸引推動京津冀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聚集和升級。現(xiàn)在，幾乎每個縣都有幾個開發(fā)區(qū)，難以形成規(guī)模優(yōu)勢，也不利于利用城市核心區(qū)的優(yōu)質(zhì)協(xié)作資源。

如果這樣的首都大都市圈能夠發(fā)展起來，將對疏解非首都功能、優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置效率、增強經(jīng)濟增長動能、改善居民生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境、持續(xù)推進(jìn)和改進(jìn)城市化進(jìn)程等，都能起到積極作用，并為全國都市圈建設(shè)起到重要示范作用。

六、都市圈建設(shè)需要在六個方面深化改革、調(diào)整政策

回到現(xiàn)實，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，這就是深化改革要解決的問題。

第一，加快大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)、同等入市，同時也要創(chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有探索，但進(jìn)展不及預(yù)期。面對建設(shè)都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設(shè)過程中，除特定公共用途要由國家征地外，一般應(yīng)通過集體土地直接入市滿足需求。土地管理法已對集體建設(shè)用地入市開了口子。宅基地流轉(zhuǎn)目前仍限于集體組織內(nèi)部，而真正的需求是在外部。有觀點認(rèn)為宅基地屬于集體財產(chǎn)，只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。依此邏輯，國家所有的土地也只能在國有機構(gòu)之間直接流轉(zhuǎn)，那還有什么個人住房交易和房地產(chǎn)市場。宅基地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的問題完全可以有的放矢地加以解決，不能因為這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場才能真正保護農(nóng)民利益，因為不流轉(zhuǎn)不交易農(nóng)民利益是多少都搞不清楚。

由來已久的小產(chǎn)權(quán)房問題也無法再回避了。說小產(chǎn)權(quán)房不符合規(guī)劃，確實如此，本來就不允許蓋，當(dāng)然不可能有規(guī)劃。但需要問一個基本問題：農(nóng)民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權(quán)利？如果真正承認(rèn)農(nóng)民對土地的集體所有權(quán)，這個問題并不難回答。改革初期的聯(lián)產(chǎn)承包制，就是把農(nóng)民在自己的土地上生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)的權(quán)利還給農(nóng)民。而現(xiàn)在面臨的問題是，能不能把農(nóng)民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權(quán)利還給農(nóng)民。把這些權(quán)利還給農(nóng)民了，并不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉(zhuǎn)宅基地，而是承認(rèn)、保護他們本應(yīng)有的選擇權(quán)。農(nóng)民蓋房子，也包括在國有土地上蓋房子，都要服從于國家建設(shè)規(guī)劃，這是另一個層面的問題。所謂的小產(chǎn)權(quán)房問題，首先是該給農(nóng)民的權(quán)利不給，疊加了不符合國家建設(shè)規(guī)劃，一個錯誤引出了另一個錯誤。解決這一問題，要從頭開始，正本清源，在農(nóng)村土地制度改革、建設(shè)都市圈的大框架下，應(yīng)給農(nóng)民的權(quán)利要給，應(yīng)繳的稅費要繳，不符合規(guī)劃的要糾正，把小產(chǎn)權(quán)房問題解決與都市圈小鎮(zhèn)小城住宅建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)。

第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會保障體系。對農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，人們的一個擔(dān)心是有的農(nóng)民會不會居無定所，影響穩(wěn)定。過去長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。這在過去是有道理的。隨著市場經(jīng)濟的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底。

第三，以強有力的制度政策措施防范以權(quán)謀私的腐敗行為。在城鄉(xiāng)結(jié)合部搞農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，有些握有權(quán)力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗，也是大家所擔(dān)心的。以往此類問題不僅存在，有些地方還相當(dāng)嚴(yán)重。近年來反腐敗力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設(shè)、政策措施必須挺在前面?？蓪σ欢墑e的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋交易行為實行嚴(yán)格審查制度，增強透明度和社會監(jiān)督。對相關(guān)腐敗案件從嚴(yán)懲處，并加強曝光，以起到警示作用。

第四，推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體組織，但這些年農(nóng)村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢力過大，管理混亂，集體財產(chǎn)收入被裝進(jìn)少數(shù)干部腰包的事例時有披露。此外，隨著由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢在必行。所以，都市圈建設(shè)過程中，要加強相關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)，遏制基層腐敗，完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認(rèn)可并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高透明度，加強監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟組織管理和行政管理職能也要適當(dāng)分開。這方面已有一些成功經(jīng)驗，可借鑒推廣。

第五，國土空間規(guī)劃形成機制也要改革、創(chuàng)新、完善。國家正在推動三規(guī)合一，很有必要，也提供了一個反思和改革的機會?？臻g規(guī)劃很重要，定下來就要執(zhí)行，要有權(quán)威性和強制力。然而，規(guī)劃也是人制定的，人的認(rèn)識具有局限性，也會出錯，因此規(guī)劃的調(diào)整和糾錯機制不可缺少，這并不否定或削弱而是有助于增強規(guī)劃的權(quán)威性。關(guān)鍵一點是，規(guī)劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如，大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)大量“違規(guī)”的城中村，以至達(dá)到法不治眾的程度，而這些城中村為眾多外來人口特別是農(nóng)民工提供了低成本居所，對城市發(fā)展、競爭力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規(guī)劃錯了還是如此之多的人民群眾的選擇錯了？又如，近些年為推動區(qū)域平衡發(fā)展，對人口流出的部分中西部地區(qū)分配較多建設(shè)用地指標(biāo)，利用率不高，有的開發(fā)區(qū)大量占有農(nóng)地，招不來幾個像樣企業(yè);而對人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區(qū)，分配的建設(shè)用地指標(biāo)相對較少，導(dǎo)致有項目缺土地，推動地價房價上升。這樣的政策導(dǎo)向是否符合市場化、城市化發(fā)展規(guī)律，是否真正有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要反思并做出必要調(diào)整。

建設(shè)都市圈，應(yīng)在空間規(guī)劃的思路、機制和方法上做出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。近期國務(wù)院將部分土地使用審批權(quán)下放給省一級政府，其中試點永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，這些試點省區(qū)均為都市圈發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發(fā)，集中利用土地資源，為都市圈建設(shè)提供有力支持。

第六，創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機制政策。建設(shè)都市圈要立足于調(diào)動市場力量，充分發(fā)掘全社會消費、投資和創(chuàng)新的潛能。政府的作用也很重要，問題是如何以正確的方式發(fā)揮正確的作用。大城市政府通常人員素質(zhì)較高，組織協(xié)調(diào)能力較強，在建設(shè)都市圈過程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個區(qū)，帶都市圈若干個鎮(zhèn)，發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下;區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn);同時區(qū)也要利用各種資源推進(jìn)所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運營。各個區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機制。

以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。深化改革的機制也很重要，應(yīng)堅持頂層設(shè)計、基層試驗。頂層設(shè)計，主要是指方向、劃底線。所謂指方向，應(yīng)當(dāng)是明確改革要有利于推動城市化進(jìn)程，有利于提高全要素生產(chǎn)率，有利于滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要。所謂劃底線，是指堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。在此前提下，應(yīng)當(dāng)給地方、基層、企業(yè)和個人更大的自主選擇空間，允許、鼓勵、保護擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神。因為，究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過大量試錯糾錯，才能找到對的辦法。這是中國改革開放過程中被事實證明行之有效、應(yīng)繼續(xù)堅持的一條基本經(jīng)驗。

七、實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策，應(yīng)盡快推出以要素市場化改革推動都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計劃

目前討論投什么的較多，其實不論消費還是投資都有潛力，關(guān)鍵是投到什么地方，用什么機制去投。如果能夠充分釋放都市圈和城市群加快發(fā)展這個中國經(jīng)濟現(xiàn)階段最大的結(jié)構(gòu)性潛能，用一句時尚的話語說，將會形成中國經(jīng)濟增長的“新風(fēng)口”。近期中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，社會上反應(yīng)積極熱烈，對解決都市圈建設(shè)面臨的諸多體制機制政策問題而言，可以說恰逢其時，切中要害。相對于短期刺激政策，改革通常被認(rèn)為是慢變量。事實證明，在特定時期，如果相關(guān)條件基本具備，與發(fā)展方向契合的改革措施也可以成為快變量，更重要的是，這樣的改革措施所激發(fā)的增長動能不僅體量更大，而且效率更高、可持續(xù)性更強。在此意義上可以說，實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。

建議以落實中央文件為契機，盡快推出以要素市場化改革推動都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計劃，要點如下。

——有關(guān)城市，重點是人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥?，加快制定或修訂都市圈建設(shè)規(guī)劃，并盡早公布，起到提振信心、穩(wěn)定預(yù)期的作用;

——開工建設(shè)一批前期準(zhǔn)備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目;

——制定規(guī)劃，并著手分期建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進(jìn)城人口的安居房工程;

——推動農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)試點;

——引導(dǎo)、鼓勵核心城市內(nèi)相關(guān)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)疏解至都市圈低成本區(qū)域，通過產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級，逐步形成核心競爭力突出的專業(yè)化小鎮(zhèn);

——相應(yīng)加快都市圈小鎮(zhèn)小城商場、餐飲旅館、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、文化娛樂等基本公共服務(wù)和配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施的建設(shè);

——調(diào)整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造有利環(huán)境;

——相應(yīng)推動與建設(shè)都市圈相關(guān)的各項體制機制改革和政策調(diào)整取得實質(zhì)性進(jìn)展;

——可選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖鞘凶鳛槎际腥Ω母锇l(fā)展綜合試驗區(qū)，率先突破，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

初步估算，都市圈建設(shè)每年能夠為全國經(jīng)濟增長提供至少0.5-1個百分點的增長動能，不僅為應(yīng)對疫情沖擊，更重要的是為今后相當(dāng)長一個時期中速高質(zhì)量發(fā)展提供有效支撐。

（* ?劉世錦，第十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任，中國發(fā)展研究基金會副理事長，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、原副主任。

責(zé)任編輯：崔克亮）

Abstract： ?The year of 2020 is a special time node. In 2019， China made historically significant landmark achievements in economy， for example， the total economic output was close to 100 trillion yuan， and the per capita income reached ten thousand dollars. In 2020， China will achieve the goal of building a moderately well-off society in an all-round way， and the three major tough fight of overall poverty alleviation， pollution control and major risks prevention will be concluded as planned. However， the economy came to a standstill for most of the first quarter under the severe impact of COVID-19， with a decline of -6.8%， and it began to recover gradually after that. Since the overseas epidemic situation remains stalemate and it is hard to predict the trend in future， China's economy will be obliged to shift into the "growth pattern against epidemic" of preventing rebound inside and imported infection outside. This paper puts forward how to evaluate and set the growth goals and the short， medium and long-term policy points under the "growth pattern against epidemic" according to the impact of epidemic situation on economy， and emphasizes in creating the "new opportunity" of China's economic growth by substantially deepening reform based on the existing structural potential.

Keywords： ?Growth Pattern against Epidemic; Goal; Policy; Reform; "New Opportunity" of Economic Growth