合理增加公共消費(fèi)加快釋放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求

【提要】加快釋放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，擴(kuò)大居民消費(fèi)，合理增加公共消費(fèi)，是中共中央針對(duì)疫情沖擊，加快恢復(fù)生產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展做出的重要部署。面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)幾乎停擺的嚴(yán)峻形勢(shì)和各類企業(yè)因停工停產(chǎn)帶來的生產(chǎn)和就業(yè)壓力，合理增加公共消費(fèi)，對(duì)于完善收入分配制度，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，確保就業(yè)穩(wěn)定，穩(wěn)定生產(chǎn)生活，促進(jìn)社會(huì)有序向上，避免經(jīng)濟(jì)大幅持續(xù)下行，都具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】中長(zhǎng)期發(fā)展;市場(chǎng)需求;公共消費(fèi);疫后復(fù)工復(fù)產(chǎn)

2020年是“十三五”規(guī)劃收官之年，也是“十四五”規(guī)劃編制之年，面對(duì)國(guó)內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，加快釋放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求是當(dāng)前和“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)之一。2020年3月27日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加快釋放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，擴(kuò)大居民消費(fèi)，合理增加公共消費(fèi)。這是黨中央針對(duì)疫情沖擊，加快恢復(fù)生產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展做出的重要部署。面對(duì)新冠病毒傳播快、易感染、不確定等特點(diǎn)，以及因全球經(jīng)濟(jì)停擺、各類企業(yè)停工停產(chǎn)帶來的生產(chǎn)和就業(yè)壓力，合理增加公共消費(fèi)，對(duì)于完善收入分配制度、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、確保就業(yè)穩(wěn)定、穩(wěn)定生產(chǎn)生活、促進(jìn)社會(huì)有序向上、避免經(jīng)濟(jì)下行壓力，具有十分重要的意義。

一、合理增加公共需求與公共服務(wù)制度安排

公共消費(fèi)是指由政府和為居民服務(wù)的事業(yè)單位、社會(huì)組織承擔(dān)費(fèi)用，對(duì)社會(huì)成員提供消費(fèi)性物品和消費(fèi)性服務(wù)的消費(fèi)活動(dòng)。公共消費(fèi)具有再分配、擴(kuò)大消費(fèi)和擴(kuò)大就業(yè)的功能。在不減少個(gè)人消費(fèi)投入、降低個(gè)人消費(fèi)品質(zhì)和減少企業(yè)就業(yè)前提下，適當(dāng)擴(kuò)大公共消費(fèi)規(guī)模是推動(dòng)社會(huì)健康發(fā)展的重要制度安排。政府通過擴(kuò)大公共物品和公共服務(wù)支出來增加福利性消費(fèi)，把公共財(cái)政花在包括支付養(yǎng)老金在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施改善上，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。公共消費(fèi)和私人消費(fèi)在一定條件下、一定程度上、一定范圍內(nèi)相互支持，否則就會(huì)相互抑制。

現(xiàn)代政府的職能決定了政府通過擴(kuò)大公共物品和公共服務(wù)支出增加公共消費(fèi)，提供服務(wù)，配置物品，如社會(huì)保障、城市管理和規(guī)劃、國(guó)防力量等。政府組織這類公共物品或公共服務(wù)的形式大致有：一是直接由稅收支持，其產(chǎn)品直接由政府規(guī)定。二是與直接的行政機(jī)構(gòu)有區(qū)別，擁有專門商業(yè)目的的公共所有企業(yè)（特別是制造業(yè)，國(guó)有企業(yè)），其產(chǎn)品一般不由政府直接規(guī)定，但其目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)條件等由政府規(guī)定。三是部分外包，被視為公共部門模式。完全的外包或購(gòu)買一般由私人公司代表政府提供全部服務(wù)。部分外包由私人部門參與，但公共部門擁有資產(chǎn)所有權(quán)。談到公共消費(fèi)還會(huì)涉及市民服務(wù)。市民服務(wù)是政府服務(wù)的一部分，其中個(gè)人根據(jù)專業(yè)性質(zhì)受聘，競(jìng)爭(zhēng)上崗。

國(guó)民收入分配過程中的消費(fèi)和投資包含私人消費(fèi)和公共消費(fèi)、私人投資和公共投資。確定公共消費(fèi)和公共投資的比例不僅依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，尤其要依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀現(xiàn)實(shí)，在對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)進(jìn)行深入的理論研究和實(shí)地分析基礎(chǔ)上來確定。其中，必須認(rèn)真研究公共部門就業(yè)容量。從歷史上看，城市化是公共服務(wù)供給過程，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力需要在城市服務(wù)業(yè)就業(yè)，自己及其家人也需要教育、衛(wèi)生和醫(yī)療等服務(wù)。僅僅發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)不足以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目的，必須通過公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)來適應(yīng)生產(chǎn)性服務(wù)要求，在這過程中滿足人們的公共服務(wù)需求，擴(kuò)大公共消費(fèi)。必須處理好生產(chǎn)性服務(wù)和公共服務(wù)的關(guān)系，否則其直接結(jié)果是，造成生產(chǎn)過剩進(jìn)而影響財(cái)富增長(zhǎng)。

公共消費(fèi)是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。根據(jù)公共管理理論，公共服務(wù)是政府在市場(chǎng)失靈情況下發(fā)揮作用的一種必要選擇，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段。基本公共服務(wù)具有公共服務(wù)或公共物品的基本特性，包括非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，除此之外，“每個(gè)社會(huì)都會(huì)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場(chǎng)和制度環(huán)境，以及實(shí)際的公共需求，來做出合理的選擇”（劉小玄、趙濃，2007）?？紤]到公共財(cái)政支出能力，一些國(guó)家在公共服務(wù)中劃分出基本公共服務(wù)（表1）。因此不同國(guó)家或地區(qū)，在不同發(fā)展階段或時(shí)期，基本公共服務(wù)的范圍和特點(diǎn)不一樣。這一方面取決于能夠滿足社會(huì)公共需求意愿、可以用于再分配的財(cái)政收入，還取決于政府失靈程度、市場(chǎng)發(fā)育程度、社會(huì)組織成熟狀況、公共部門交易費(fèi)用高低等諸多因素。國(guó)際上也有人把基本公共服務(wù)稱為核心公共服務(wù)，如教育、保健、社會(huì)安全網(wǎng)等。政府需要提供公共服務(wù)，但是政府不能提供所有的公共服務(wù)，更大程度上，政府只能做出制度安排。

公共服務(wù)在各個(gè)國(guó)家的發(fā)展?fàn)顩r有差異，大部分國(guó)家的公共服務(wù)包括警察、軍隊(duì)、公路、公共交通、基本教育和保健，等等。公共部門提供的服務(wù)很難把不付費(fèi)者排斥在外，如路燈、義務(wù)教育等。很多公共領(lǐng)域是面向全社會(huì)提供服務(wù)的，旨在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?，F(xiàn)代基本公共服務(wù)制度是工業(yè)革命基于對(duì)公共事務(wù)和社會(huì)問題處理而做出的制度安排，是指國(guó)家或社會(huì)依據(jù)一國(guó)憲法和法律，以政府作為責(zé)任主體，通過一定的制度安排和作用機(jī)制，為本國(guó)國(guó)民提供經(jīng)濟(jì)福利的國(guó)民生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)。讓所有的地方政府有能力為本地居民提供一定的、最低限度的公共服務(wù)是均等化背后的基本財(cái)政原則。在大部分國(guó)家，基本公共服務(wù)制度涉及到地方政府、均等化體系和財(cái)政稅收制度，尤其是轉(zhuǎn)移支付制度。

二、公共消費(fèi)與擴(kuò)大就業(yè)

公共領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)功能主要表現(xiàn)在公共領(lǐng)域的就業(yè)和消費(fèi)，涉及制度體系和服務(wù)體系。按功能定義，“公共部門包括與公共管理、社會(huì)保障、法律和秩序、教育、醫(yī)療保健和社會(huì)文化服務(wù)相關(guān)的所有組織”（陳福今、袁曙宏，2005）。制度體系包括公共財(cái)產(chǎn)、法律法規(guī)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。比較典型的例子是社會(huì)保障，包括制度設(shè)計(jì)和服務(wù)體系。服務(wù)體系包括管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)本身、服務(wù)供給組織，通常我們將其稱為管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。換句話說，公共領(lǐng)域至少包含了政府公共領(lǐng)域制度制定機(jī)構(gòu)、制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)、配合制度實(shí)施的服務(wù)機(jī)構(gòu)，涉及到政府自身、提供公共服務(wù)的社會(huì)組織和私人部門，還涉及到人、財(cái)、物。由此就有公共消費(fèi)和公共就業(yè)。

擴(kuò)大公共就業(yè)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，一方面，確保每個(gè)人充分就業(yè)是保障個(gè)人享有公共服務(wù)的前提條件，只有個(gè)人有就業(yè)機(jī)會(huì)，才會(huì)有收入，才有能力消費(fèi)公共服務(wù);另一方面，通過擴(kuò)大公共服務(wù)，加大與公共服務(wù)有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備投入，才可能實(shí)施更多人力資源配置和提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。公共部門發(fā)展和公共服務(wù)擴(kuò)張本身就是擴(kuò)大就業(yè)?；鶎庸膊块T是勞動(dòng)密集型部門。有公共消費(fèi)就會(huì)有公共就業(yè)。公共消費(fèi)增加和服務(wù)供給增加必然導(dǎo)致公共部門勞動(dòng)力市場(chǎng)擴(kuò)大。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，公共部門勞動(dòng)市場(chǎng)具有兩個(gè)重要的特征，一是公共部門勞動(dòng)市場(chǎng)巨大，在大部分發(fā)達(dá)國(guó)家占整個(gè)就業(yè)的15%以上，尤其是在公共服務(wù)需求擴(kuò)張時(shí)期。二是公共部門勞動(dòng)力市場(chǎng)與私人勞動(dòng)力市場(chǎng)不同。例如，“公益對(duì)美國(guó)GDP的貢獻(xiàn)率是7%，對(duì)美國(guó)就業(yè)人數(shù)的貢獻(xiàn)率是11%”（袁岳，2009）。

公共消費(fèi)在大多數(shù)情況下是由地方政府推動(dòng)的。依照法律，地方政府在自己的轄區(qū)行使職能，各個(gè)國(guó)家因歷史和政治體制不同而采取不同的地方治理體制?，F(xiàn)代社會(huì)中，地方政府在中央政府規(guī)制下實(shí)施稅收等政策。研究地方公共消費(fèi)與就業(yè)，必須把地方政府和與地方政府發(fā)揮公共服務(wù)與社會(huì)管理職能相關(guān)的社區(qū)、社會(huì)組織聯(lián)系在一起。它們共同組成國(guó)家和社會(huì)基層的基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)如何搭建、是否合理，決定著國(guó)家治理體系和治理能力，也決定了社會(huì)秩序。地方政府在多大程度上吸收就業(yè)還取決于這個(gè)國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以澳大利亞為例。澳大利亞地方政府的雇員僅占公共部門就業(yè)人數(shù)的10%，與大多數(shù)國(guó)家相比，澳大利亞的地方政府確實(shí)很小。在稅收方面較加拿大和德國(guó)要少幾倍以上，但是澳大利亞地方政府的基層性和地方性更加明顯，社區(qū)發(fā)揮更重要的作用。發(fā)達(dá)的社區(qū)組織和有效的社會(huì)服務(wù)功能可以減輕地方政府負(fù)擔(dān)，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共消費(fèi)物品和公共服務(wù)形式。一個(gè)國(guó)家基層政府架構(gòu)和公共服務(wù)能力朝哪個(gè)方向發(fā)展，最初的目標(biāo)設(shè)計(jì)非常重要。

有公共服務(wù)、公共消費(fèi)就有公共支出。根據(jù)公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)，公共支出是國(guó)家發(fā)展的重要條件。公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性而顯示出其不同特征。在由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)到工業(yè)化初期，政府公共支出主要投向有形資本，諸如基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、生活供水、衛(wèi)生設(shè)施等。隨著后工業(yè)化的來臨，政府更多轉(zhuǎn)向人力資本投入，諸如教育、健康、福利保障等公共服務(wù)領(lǐng)域。公共支出的變化不是政府任意決定的，而是由客觀的工業(yè)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程決定的。當(dāng)政府支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，政府主要面向市場(chǎng)和企業(yè)，隨著政府轉(zhuǎn)向人力資本的投資，政府主要面向的是社會(huì)組織和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。前者是市場(chǎng)和企業(yè)擴(kuò)張階段，后者是公共部門擴(kuò)張階段。

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，這個(gè)階段的公共投資應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)人力資本和技術(shù)創(chuàng)新的投入。在這個(gè)階段，要合理擴(kuò)大公共消費(fèi)，通過擴(kuò)大公共投資來實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大公共就業(yè)。在此基礎(chǔ)上，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，形成與高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共部門，配合高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運(yùn)行。合理增加公共消費(fèi)，要在公共服務(wù)質(zhì)量上下功夫。地方政府之所以在公共服務(wù)供給過程中發(fā)揮越來越大的作用，還在于其所具有的公共服務(wù)性質(zhì)。我們把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)略加區(qū)別，公共產(chǎn)品更具有資本密集型特征，而公共服務(wù)更具勞動(dòng)密集型特點(diǎn)。排水、供水、道路交通等公共產(chǎn)品需要大量的資金投入。公共服務(wù)的質(zhì)量高度依賴于服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象之間的人際關(guān)系質(zhì)量，如老年護(hù)理，原則是不能采用技術(shù)密集型或資金密集型，必須采用勞動(dòng)力密集型，需要一個(gè)人為幾個(gè)老人服務(wù)，比如，長(zhǎng)期護(hù)理的人員安排等，這是公共消費(fèi)能夠推動(dòng)公共就業(yè)的緣由。

為了落實(shí)黨中央做出的合理提高公共消費(fèi)的戰(zhàn)略部署，需要深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)公共消費(fèi)面臨的問題。除了人口和勞動(dòng)力總量外，存在的問題是公共領(lǐng)域消費(fèi)不足，就業(yè)機(jī)會(huì)缺乏，以及基層公共領(lǐng)域發(fā)育程度不高。造成這種局面的原因，一是對(duì)發(fā)展的階段性把握不夠。當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，居民收入有了一定程度提高，人民生活改善要求發(fā)展公共服務(wù)。隨著公共服務(wù)擴(kuò)張，公共消費(fèi)和公共就業(yè)必然提上議程。二是混淆市場(chǎng)和公共領(lǐng)域的邊界，縱容市場(chǎng)跨越邊界進(jìn)入不該進(jìn)入的公共領(lǐng)域，不給公共部門足夠發(fā)展空間。政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不僅僅是提供更多公共產(chǎn)品，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)，更是要關(guān)注包括人財(cái)物等資源在中央和地方政府之間按照社會(huì)需求合理配置。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須使提供公共服務(wù)的地方政府擁有更多的資金和人力資源。要使地方政府擁有更多的公共服務(wù)資源必須推進(jìn)行政體制改革，包括稅收體制改革和人事體制改革。通過財(cái)政體制改革使地方政府擁有更大的財(cái)力;通過人事體制改革使地方政府能夠按照公共服務(wù)需求配置人力資源，這樣既緩解了就業(yè)壓力，也為大中城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)、自主創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展提供更好的宏觀環(huán)境。

在這個(gè)過程中，歷史經(jīng)驗(yàn)值得注意。美國(guó)在應(yīng)對(duì)20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)過程中，發(fā)揮公共項(xiàng)目和公共消費(fèi)的作用，尤其是聚焦于社會(huì)福利和社會(huì)保障及其相關(guān)服務(wù)體系建設(shè)。最初，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)胡佛認(rèn)識(shí)到，公共建設(shè)和失業(yè)救助對(duì)于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)具有重要作用，但他的倡議沒有得到地方政府的積極響應(yīng)。后來，羅斯?！靶抡遍_始，他在聯(lián)邦層級(jí)上推進(jìn)公共建設(shè)和社會(huì)保障體系。在羅斯福第一個(gè)任期，美國(guó)所得稅最高稅率升至63%，在其第二個(gè)任期升至79%。與此同時(shí)，政府對(duì)企業(yè)征收的聯(lián)邦稅的平均稅率，從1929年的不到14%上升到1955年的45%以上。美國(guó)富人是“新政”的最大受害者，而藍(lán)領(lǐng)工人，尤其是產(chǎn)業(yè)工人則成了最大受益者。另外，羅斯福在1932年總統(tǒng)競(jìng)選中把建立民間資源保護(hù)隊(duì)作為就業(yè)救濟(jì)政策的一部分，并在當(dāng)選后立即著手實(shí)施。1933年5月7日，羅斯福通過“爐邊談話”高度贊譽(yù)民間資源保護(hù)隊(duì)：我們將為100萬失業(yè)人口中的25萬人，特別是那些少有所依的年輕人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，派他們投身到林業(yè)和防洪工作當(dāng)中去。這個(gè)任務(wù)很重大，因?yàn)檫@意味著我們要為相當(dāng)于常規(guī)軍隊(duì)人數(shù)兩倍的人提供衣食起居。在組建民間資源保護(hù)隊(duì)的過程中我們采取了一舉兩得的策略：既顯著增加了國(guó)家資源的價(jià)值，又可緩解目前人們的貧困狀況。民間資源保護(hù)隊(duì)開辦大量項(xiàng)目，諸如保護(hù)土壤，為湖泊蓄水、安裝電話線路、輸電線路、伐木、防火道建設(shè)、籬笆、植樹、養(yǎng)蜂、考古發(fā)掘、家具制造，等等。他們?cè)诔鞘泄珗@建設(shè)的大量建筑至今還保留在一些國(guó)家或州的公園中。從1933年建立到1942年項(xiàng)目結(jié)束，總計(jì)有300萬人參與公民服務(wù)隊(duì)。民間資源保護(hù)隊(duì)組織了美國(guó)歷史上第一支山火消防隊(duì)，植樹50萬株。民間資源保護(hù)隊(duì)成為大蕭條時(shí)期最有影響的新政項(xiàng)目，實(shí)施于每一州和每一塊領(lǐng)土。民間資源保護(hù)隊(duì)的興起表明，公共服務(wù)由政府領(lǐng)域拓展到社會(huì)領(lǐng)域，公共消費(fèi)和公共就業(yè)相互聯(lián)系、不可分割。如弗雷德里克·劉易斯·艾倫所說，20世紀(jì)30年代，“羅斯福最得意的一項(xiàng)計(jì)劃—讓25萬年輕人走進(jìn)深山老林，從事資源保護(hù)工作---很快就得到了國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，沒過多久，CCC（民間資源保護(hù)隊(duì)）的年輕人走出家門，走進(jìn)了軍營(yíng)，然后去了深山老林”。

2009年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，中共中央和國(guó)務(wù)院及時(shí)出臺(tái)政策，加速完善社會(huì)保障體系，為緩解國(guó)際金融危機(jī)沖擊造成的壓力，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)保障制度完善及其服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

應(yīng)對(duì)疫情沖擊和面向“十四五”規(guī)劃，中國(guó)社會(huì)保障體系有待于進(jìn)一步改革和完善，教育和醫(yī)療資源有待于更合理資源布局，尤其是隨著5G等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展，通過合理增加公共消費(fèi)，可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。過去人們認(rèn)為，一定數(shù)量的公共設(shè)施建設(shè)，如街道、橋梁、兵工廠、海軍基地、議會(huì)大廈、警察局和消防隊(duì)，是提供基本的公共服務(wù)所必需的。社會(huì)對(duì)這些公共建設(shè)本身有需要，需要就是其存在的理由?，F(xiàn)在，面對(duì)嚴(yán)峻的就業(yè)壓力、復(fù)雜的國(guó)際市場(chǎng)，把合理增加公共消費(fèi)提上議程，不是簡(jiǎn)單重復(fù)過去的擴(kuò)大基建投資，而是著眼民生，著眼長(zhǎng)期發(fā)展和實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興，尤其按照中央提出的“六?！币蠛蛻?yīng)對(duì)新技術(shù)革命挑戰(zhàn)，有重點(diǎn)有選擇地開展公共領(lǐng)域投資和擴(kuò)大公共消費(fèi)。一是擴(kuò)大內(nèi)需是擴(kuò)大大部分人的需求，而不僅僅是滿足少數(shù)人的奢侈需求。擴(kuò)大內(nèi)需是收入再分配過程，要通過公共投入讓國(guó)民收入更多地進(jìn)入廣大工人和農(nóng)民的口袋。必須始終要記住，“生產(chǎn)出來的一切東西，只是由于能為人類的需要服務(wù)，才對(duì)人類具有價(jià)值，而這些需要只有用消費(fèi)來滿足”（何正斌，2000年）。消費(fèi)重要于生產(chǎn)。這就要求從歷史發(fā)展的階段性特征來分析現(xiàn)階段居民的消費(fèi)特征、消費(fèi)需求。社會(huì)的幸福一方面建立在產(chǎn)品的極大豐富基礎(chǔ)之后，另一方面又建立在公平使用這些產(chǎn)品基礎(chǔ)之上。二是擴(kuò)大內(nèi)需必須由重點(diǎn)關(guān)注物質(zhì)領(lǐng)域的投入轉(zhuǎn)向?qū)θ肆Y本的投入。歷史教訓(xùn)是，一些部門、個(gè)別地方政府、個(gè)別企業(yè)和社會(huì)組織在擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資過程中，拼命爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目，卻對(duì)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)問題缺乏深度考慮和謀劃，項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)未能很好地銜接起來，項(xiàng)目建成后缺乏足夠的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、合適的運(yùn)營(yíng)體制和足夠的人力資源，造成資金浪費(fèi)、資源閑置。這類現(xiàn)象在基本公共服務(wù)、文化、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中都曾發(fā)生過。一些地區(qū)利用國(guó)債和地方財(cái)政建設(shè)了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施，由于財(cái)政困難，居民收入水平不高，繳費(fèi)有難度，已經(jīng)建成的設(shè)備和設(shè)施處于閑置狀態(tài)。因此，擴(kuò)大公共投資，要妥善處理好設(shè)施投資、設(shè)備投資、人頭費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)和提高公共消費(fèi)的目的。只有使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)起來，才能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)，提高居民收入，擴(kuò)大居民消費(fèi)的目的。三是讓廣大居民獲益是實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要有正確的財(cái)政政策、貨幣政策、稅收政策和公共服務(wù)政策，還需建立和完善相應(yīng)的人力資源配置體制和機(jī)制，把項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與就業(yè)、居民生活、居民需求有機(jī)結(jié)合起來。

三、合理提高公共消費(fèi)的建議

（一）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念

公共消費(fèi)必須以民眾的現(xiàn)實(shí)需求為宗旨，不能搞形式主義：為發(fā)展公共部門而發(fā)展公共部門，為公共消費(fèi)而公共消費(fèi)，為就業(yè)而擴(kuò)大公共就業(yè)。必須始終繃緊以人民為中心這根弦，以此出發(fā)安排人民群眾的公共消費(fèi)。一是必須使公共消費(fèi)與私人消費(fèi)保持協(xié)調(diào)，不能因?yàn)楣蚕M(fèi)而損害私人消費(fèi)，也不能因?yàn)楣膊块T就業(yè)而損害私人部門就業(yè)。二是不能因?yàn)閿U(kuò)大公共消費(fèi)導(dǎo)致納稅人生產(chǎn)性投入不足，最終損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！半m然經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府消費(fèi)的含義和間接影響意見非常不一致，但是沒有人會(huì)反對(duì)這樣的觀點(diǎn)，即政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)該作為一個(gè)部門來分析，就像企業(yè)部門和家庭部門一樣”（海爾布倫納，2001）。按照黨中央的要求，合理增加公共消費(fèi)必須在堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性和更好發(fā)揮政府的作用之間拿捏好一個(gè)“度”。

（二）以在抗擊疫情中發(fā)現(xiàn)的公共問題為切入點(diǎn)聚焦合理提高公共消費(fèi)

這次抗擊疫情取得了決定性勝利，疫情中暴露的問題需要在疫情之后有序解決。一是積極探索大學(xué)生就業(yè)服務(wù)等形式。2020屆800多萬高校畢業(yè)生面臨難適應(yīng)線上面試、無法提前實(shí)習(xí)、企業(yè)招聘需求緊縮等挑戰(zhàn)，可以采取公民服務(wù)等多種方式讓應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生先進(jìn)入社會(huì)歷練，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步進(jìn)入就業(yè)領(lǐng)域。國(guó)家在公共財(cái)政上給予支持，教育部、人力資源和社會(huì)保障部、團(tuán)中央等部門進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和方案制定。二是財(cái)政支持解決好養(yǎng)老服務(wù)問題。據(jù)民政部抽樣調(diào)查，與同期相比，疫情期間民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入減少20%左右，平均支出增加20%-30%，壓力非常大，必須給予支持和協(xié)助。三是加快補(bǔ)齊醫(yī)療、社區(qū)衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)教育、農(nóng)村教育等民生方面的短板，堅(jiān)持以保障基本生活水平為導(dǎo)向，堅(jiān)持精細(xì)化、小型化、普惠化的方針，使人民群眾生活質(zhì)量提升到一個(gè)新水平。四是針對(duì)這次疫情暴露出的防疫、醫(yī)護(hù)、醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域投入不足問題，增加公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，緩解醫(yī)療衛(wèi)生資源供給瓶頸。五是做好心理輔導(dǎo)。新冠不僅帶來了生命危險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，還因失業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)、親人離去、社會(huì)隔離等帶來一系列心理問題，這類問題會(huì)隨著時(shí)間推移逐漸顯現(xiàn)出來，需要從體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面加以解決。

（三）依據(jù)公共消費(fèi)便利性特征安排公共消費(fèi)

有效提升公共消費(fèi)水平，必須尊重客觀規(guī)律。公共服務(wù)的特點(diǎn)是地方性、便利性和扁平化。公共服務(wù)需要與居民居住方式匹配，適應(yīng)居民居住方式。一是公共服務(wù)布局既要考慮效率，也要考慮消費(fèi)者的便利需要。從歷史上看，最初并不存在提供公共服務(wù)的基層行政機(jī)構(gòu)，社區(qū)和家庭可以提供這類服務(wù)，私塾教育就是一個(gè)例證。隨著城市化的推進(jìn)，消防、警務(wù)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共服務(wù)需要專門人員來提供，這在18-19世紀(jì)的工業(yè)化進(jìn)程中表現(xiàn)得尤為突出（博克斯，2005）。二是公共服務(wù)的供給特性決定了其必須與行政體制改革創(chuàng)新聯(lián)系在一起。社區(qū)組織發(fā)展和社會(huì)組織出現(xiàn)，使這種分布發(fā)生變化。例如，社工組織深入基層，提供各類公共服務(wù)成為普遍形式。這次抗擊疫情過程中，社區(qū)組織在社會(huì)隔離、社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮了前所未有的作用，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，看看哪些是可以成為常態(tài)化的，哪些是臨時(shí)性的。深化基層治理體制和服務(wù)體制改革，把常態(tài)性的固定下來，加大公共財(cái)政投入，作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供，滿足居民需求。在抗擊疫情過程中，網(wǎng)絡(luò)公司、快遞公司、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)揮了不可替代的作用，要及時(shí)研究他們提供服務(wù)的形式和特點(diǎn)，看看哪些屬于市場(chǎng)服務(wù)，哪些可以進(jìn)入基本公共服務(wù)或非基本公共服務(wù)，由政府做出進(jìn)一步的制度安排。

（四）處理好公共消費(fèi)中政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系

進(jìn)入新世紀(jì)，基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的提出和實(shí)施是對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化反思和修正的結(jié)果。當(dāng)前，合理增加公共消費(fèi)，仍然需要謹(jǐn)慎處理市場(chǎng)和政府之間的責(zé)任劃分問題。為了提高效率，過去在提倡“小政府、大社會(huì)”以及政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程中，很少有人考慮對(duì)就業(yè)可能產(chǎn)生的影響，原因之一是人們根本沒有把公共領(lǐng)域作為一個(gè)重要的就業(yè)部門。公共部門私有化會(huì)給公共部門的本質(zhì)帶來侵蝕。以英國(guó)的公共衛(wèi)生為例，私有部門對(duì)英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)（NHS）的影響日益加深的一個(gè)特征就是：NHS中的那些負(fù)責(zé)制定政策的部門與那些希望從外包中獲利的私有部門間的人員流動(dòng)變得更加頻繁。如果提供公共服務(wù)的邏輯與滿足私人消費(fèi)沒有區(qū)別，那么，將私人部門的方法引入公共服務(wù)的邏輯就非常明了了。保持各個(gè)部門之間的界限，按照各自規(guī)則行事會(huì)更有利于公共服務(wù)的供給，保持公共服務(wù)發(fā)展的公平性，合理實(shí)現(xiàn)提高公共消費(fèi)的目標(biāo)。必須切記，社會(huì)改革和社會(huì)創(chuàng)新需要特別小心慎重，一個(gè)小小的錯(cuò)誤會(huì)影響到全社會(huì)和幾代人。

（五）不斷完善公共消費(fèi)的體制機(jī)制

合理增加公共消費(fèi)必須理順相關(guān)體制機(jī)制。一是在投資體制中，設(shè)備、設(shè)施的投資與人員配置會(huì)涉及不同部門之間的責(zé)任劃分與權(quán)責(zé)銜接，應(yīng)理順不同部門之間的關(guān)系。如果一些部門只負(fù)責(zé)設(shè)施投資，而不負(fù)責(zé)設(shè)備和人頭費(fèi)用的投入;另外一些部門則負(fù)責(zé)設(shè)備和人員的費(fèi)用，而不負(fù)責(zé)設(shè)施投資，部門之間在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行中缺乏銜接。在投資規(guī)劃和計(jì)劃制定過程中，往往出現(xiàn)設(shè)施投資到位，設(shè)施建成，而設(shè)備和人頭費(fèi)用不能及時(shí)配備，造成固定資產(chǎn)投資閑置，居民難以獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)和滿足需要的公共消費(fèi)。合理增加公共消費(fèi)不僅要擴(kuò)大投入規(guī)模，更要考慮資金使用的有效性。必須在中央政府、地方政府、政府各部門之間、政府和企業(yè)之間以及和社會(huì)組織之間形成有機(jī)協(xié)同機(jī)制，通過完善體制和機(jī)制，使公共投入真正有效，達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面持續(xù)發(fā)展的目的。在合理增加公共消費(fèi)過程中，發(fā)展和改革必須有機(jī)結(jié)合起來。這里的改革涉及中央和地方、政府各個(gè)部門之間、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與理順。二是明確運(yùn)營(yíng)主體，完善配套政策。若是公共服務(wù)設(shè)施交給企業(yè)管理或社會(huì)組織管理而缺乏必要的配套政策，勢(shì)必導(dǎo)致地方政府直接運(yùn)營(yíng)和管理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率不高。有的地區(qū)把項(xiàng)目交給企業(yè)運(yùn)營(yíng)，但政策不配套，企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難。三是對(duì)屬于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)組織參與不夠。由于某些政策不到位，社會(huì)力量舉辦教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)等存在一定難度。一些社會(huì)組織不能獲得相應(yīng)政策待遇，表現(xiàn)在申請(qǐng)立項(xiàng)、稅收優(yōu)惠、資格認(rèn)定、人才引進(jìn)、職稱評(píng)定、繼續(xù)教育、獎(jiǎng)勵(lì)表彰、證照辦理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，不能很好激發(fā)社會(huì)建設(shè)主體的活力。公共消費(fèi)是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)消費(fèi)的重要組成部分，必須放在戰(zhàn)略位置上考慮。

（六）鼓勵(lì)和支持公共部門創(chuàng)新

過去幾十年中，其他國(guó)家公共部門的管理和運(yùn)行已經(jīng)發(fā)生了根本變化，其核心是新公共行動(dòng)的擴(kuò)散——貸款、貸款擔(dān)保、規(guī)制、合同、合作協(xié)定、補(bǔ)償項(xiàng)目、稅收補(bǔ)貼、代金券，以及更多——它們中許多在一般意義上依賴于執(zhí)行項(xiàng)目的第三方。這些工具的采用使公共部門由服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榘才耪?，也推?dòng)了公共管理的深刻變革，社會(huì)組織、企業(yè)都可以通過上述工具參與公共服務(wù)供給。進(jìn)一步說，這些工具包括：社會(huì)規(guī)制，例如食品安全和檢查服務(wù);政府保險(xiǎn)，包括國(guó)家洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目;稅收支出，包括慈善捐贈(zèng)的減免稅;政府合作和政府主辦的企業(yè);貸款和貸款擔(dān)保，包括對(duì)小企業(yè)的貸款項(xiàng)目和對(duì)它們的貸款擔(dān)保，等等。在各項(xiàng)公共支出中，社會(huì)保障是最大的項(xiàng)目。發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障的經(jīng)辦是有所不同的。當(dāng)然，隨著互聯(lián)網(wǎng)尤其是5G的應(yīng)用，社會(huì)保障經(jīng)辦方式會(huì)發(fā)生深刻變革，這也是合理提高公共消費(fèi)中需要考慮到的問題之一。尤其中國(guó)目前所處階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家建立社會(huì)保障發(fā)展情況有很多相似性，基本遵循著社會(huì)保障建設(shè)初期所遵循的兩個(gè)基本原則：一是社會(huì)保險(xiǎn)需要逐步擴(kuò)大規(guī)模，成為除個(gè)人儲(chǔ)蓄之外唯一的、至少是最重要的退休收入來源。二是社會(huì)保險(xiǎn)不是社會(huì)福利，它以雇主和雇員共同存入社會(huì)保險(xiǎn)賬戶的儲(chǔ)蓄基金為基礎(chǔ)。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和社會(huì)的不斷進(jìn)步，這種情況會(huì)有所改變，個(gè)人將承擔(dān)越來越大的責(zé)任。政府和社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)，必然會(huì)發(fā)生服務(wù)支出和組織支出，包括運(yùn)行支出和人員支出，必然涉及人員的布局和就業(yè)，形成了公共消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。

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（* 丁元竹，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）督學(xué)組督學(xué)，社會(huì)和生態(tài)文明教研部教授。

責(zé)任編輯：王藝璇）

Abstract： Accelerating the release of domestic market demand， expanding household consumption and reasonably increasing public consumption are important arrangements of the Central Committee of the Communist Party of China to accelerate the production resumption， maintain social stability and promote the sustained and healthy development of the national economy and society in the medium and long-term in order to cope with the epidemic impact. Facing the characteristics of the COVID-19 such as rapid spread， easy infection and uncertainty， the severe situation of global economic halting and the production and employment pressure caused by work and production stop， reasonable increase of public consumption is of a great significance for improving the income distribution system， expanding domestic demand， ensuring employment stability， stabilizing production and life， promoting orderly and development of society and avoiding economic downward pressure.

Keywords： Medium and Long-term Development; Market Demand; Public Consumption; Work and Production Resumption after Epidemic