重大疫情應(yīng)對中的政府責(zé)任分析

鄧少華　樊召玲

摘 要：通過對新型冠狀病毒肺炎疫情的認(rèn)識，探討了我國各級政府處理新型冠狀病毒肺炎疫情中應(yīng)對措施的典型案例，比較了地方政府應(yīng)對同一場重大突發(fā)公共衛(wèi)生疫情的應(yīng)急處理反應(yīng)意識和應(yīng)急管理能力，評估了在重大疫情防控過程中的政府責(zé)任。分析得出應(yīng)通過完善制度設(shè)計及相關(guān)法律法規(guī)、專業(yè)化治理水平、積極構(gòu)建政府決策者與醫(yī)護(hù)專家有效溝通渠道等舉措，來提升我國各級政府面對重大疫情的政府責(zé)任能力。

關(guān)鍵詞：新型冠狀病毒肺炎;重大疫情;政府責(zé)任

中圖分類號：F24

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.035

新型冠狀病毒肺炎給人們帶來了災(zāi)難，面對這場重大疫情，黨中央高度重視并迅速做出決策部署，全國上下團(tuán)結(jié)一致，同舟共濟(jì)抗擊疫情。但在疫情防控管理過程中，存在一些地方政府在處理疫情時政府責(zé)任主體缺失，對疫情發(fā)生初期信息披露得不及時、過高的確診標(biāo)準(zhǔn)等情況，以及對捐贈物資的隨意處置等問題，發(fā)生了如黃岡“一問三不知”衛(wèi)健委主任、“不作為”的湖北紅十字會3名領(lǐng)導(dǎo)及大理市違法扣押征用防疫口罩等情況。故嘗試通過梳理新型冠狀肺炎疫情防控中凸顯的典型政府責(zé)任問題，來進(jìn)一步研究處理應(yīng)對重大疫情中如何建設(shè)責(zé)任型服務(wù)型能力型政府。

1 重大疫情的主要特征

重大疫情具有發(fā)生的突然性、蔓延的快速性、演變的不確定性、處置的緊迫性和后果的無法預(yù)測性等特征，在很大程度上是對社會生命財產(chǎn)安全的威脅和對正常社會生活秩序的挑戰(zhàn);從時間序列上可分為潛伏期、萌芽期、生成期、爆發(fā)期、相持期和衰退期六個部分。無論是由自然因素造成的重大疫情和由人為因素造成的重大疫情，兩者是可以互相轉(zhuǎn)化的，都可能導(dǎo)致某些社會基本活動的中斷或癱瘓。

2 政府責(zé)任概念分析

2.1 理論淵源

政府責(zé)任的理論淵源主要來源于以下三個方面：（1）經(jīng)濟(jì)自由主義，代表人物是英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密，認(rèn)為政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，政府的責(zé)任只是保障人權(quán)、國防、司法、工程建設(shè)。社會問題的解決應(yīng)依靠個人而非政府和社會。（2）國家干預(yù)主義，代表學(xué)派為凱恩斯主義、新劍橋?qū)W派等。它主張強(qiáng)調(diào)自由市場機(jī)制的缺陷必須通過國家干預(yù)來彌補(bǔ)，肯定政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。（3）中間主義，是介于國家干預(yù)主義和經(jīng)濟(jì)自由主義之間的第三條道路，強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任的回歸。

2.2 政府責(zé)任的分類

根據(jù)承擔(dān)的具體內(nèi)容分類為以下四類：（1）制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任，指通過各種制定各類法律法規(guī)，規(guī)范包括政府在內(nèi)的各類社會主體的責(zé)任。（2）財政責(zé)任，指通過財政手段支持政府履行相應(yīng)職責(zé)。（3）監(jiān)管責(zé)任，指政府在制定好制度與規(guī)范設(shè)計之后，需要建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制對其進(jìn)行監(jiān)管。（4）實施責(zé)任，從政府責(zé)任的意義上說，實施責(zé)任是保障政府各項制度機(jī)制運(yùn)行的核心內(nèi)涵。

3 新型冠狀病毒肺炎疫情防控與政府責(zé)任個案分析

新型冠狀病毒肺炎疫情是一場從公共衛(wèi)生領(lǐng)域波及社會各個領(lǐng)域的重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)。從2019年12月8日武漢衛(wèi)健委官方通報出現(xiàn)了新型冠狀病毒肺炎疑似病例，到2020年4月6日國家衛(wèi)健委最新關(guān)于新型冠狀病毒肺炎疫情報告，截至當(dāng)天國際標(biāo)準(zhǔn)時間16時整，湖北共有新冠病毒累計確診病例67803例，累計治愈病例64014例，累計死亡病例3212例。其中武漢共有新冠病毒累計確診病例50008例，累計治愈病例46863例，累計死亡病例2571例。我國共有新型冠狀病毒肺炎確診病例和疑似病例83005例，累計治愈病例77354例，其中累計死亡病例3340例。全球有疫情的國家和地區(qū)數(shù)目增加到178個，全球累計確診病例1190792例，累計治愈率185473，累計死亡66047例。我國國家衛(wèi)健委確認(rèn)新冠病毒為疫情病原是在2020年1月8日。在1月22日中國疾控中心報道新型冠狀病毒的來源是野生動物。從2020年1月21日開始國家衛(wèi)健委有每日準(zhǔn)確、可靠的疫情通報和發(fā)布，2020年1月29日新型冠狀病毒肺炎確診人數(shù)超過2003年“非典”確診病例數(shù)。得知存在疫情事實之后，政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)立即采取強(qiáng)有力的決策能力和相應(yīng)對策來有效地防范重大疫情。尤其是在疫情防控的第一陣線，更應(yīng)該拿出有力措施。但從此次新冠肺炎病毒疫情的實際發(fā)生和發(fā)展來看，在疫情發(fā)生的初期和中期，一些地方政府責(zé)任部門沒有及時履行政府責(zé)任，沒有果斷決策采取措施或者沒有有效實施應(yīng)對重大疫情危機(jī)管理，對于非法大規(guī)模殘害消費攜帶有病毒溯源的野生動物控制措施不力，以及對于疫情發(fā)生初期政府職能部門忽視醫(yī)護(hù)人員專家的警告提醒是導(dǎo)致這次重大疫情發(fā)生的原因。通過選取湖北省政府和河南省政府處理應(yīng)對新冠肺炎疫情的2個不同的個案，來分析不同地方政府對同一場重大疫情所采取的反應(yīng)時間和應(yīng)對策略，以及由此而導(dǎo)致的不同后果。

以湖北省新型冠狀病毒肺炎疫情與政府責(zé)任評價為例，在2020年1月20日國家針對新型冠狀病毒肺炎統(tǒng)一指揮展開第一階段疫情防控前。2019年12月8日武漢衛(wèi)健委官方就通報了疑似病例，而后近半個多月出現(xiàn)真空期。在2019年12月26日湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先發(fā)現(xiàn)4例肺炎異常病例，并上報省、市、區(qū)三級疾控處，但這時并沒有引起當(dāng)?shù)卣淖⒁狻６?019年12月30日李文亮醫(yī)生在微信群提醒注意防范傳染?。ㄐ滦凸跔罘窝走M(jìn)入公眾視野），2020年1月1日武漢市公安機(jī)關(guān)對李文亮醫(yī)生等8人定性為“散布謠言者”進(jìn)行教育、批評。甚至在2020年1月10日當(dāng)李文亮醫(yī)生等多名一線醫(yī)護(hù)人員被感染后，2020年1月14日武漢衛(wèi)健委報告依然稱沒有證據(jù)顯示人傳人。其政府公共行政責(zé)任部門在這次疫情發(fā)生初期沒有很好的預(yù)測與預(yù)防，在重大疫情處理中表現(xiàn)了明顯的經(jīng)驗不足和決策失誤，在疫情發(fā)生的萌芽期及生成期沒有做到有效控制疫情，導(dǎo)致疫情大范圍爆發(fā)，如表1所示。

以河南省新型冠狀病毒肺炎疫情與政府責(zé)任評價為例，河南省是人口大省，同時也是勞務(wù)輸出大省，外出打工人數(shù)龐大且打工地點分散，而在地理位置上河南省緊鄰疫情主戰(zhàn)場湖北省。通過分析河南省政府針對疫情采取應(yīng)對措施時間序列，在新冠肺炎疫情爆發(fā)第一階段前，河南省政府就已快速反應(yīng)應(yīng)對疫情防控，實施針對傳染源地區(qū)如武漢方向道路交通管制，而到2020年1月20日國家衛(wèi)生健康委確認(rèn)河南省鄭州市首例輸入性新型冠狀病毒感染的肺炎確診病例時。河南省政府已將防疫標(biāo)語宣傳至自然村。21日就針對疫情開展聯(lián)防聯(lián)控，禁止售賣活禽、新增130所定點醫(yī)院、525家醫(yī)院開設(shè)發(fā)熱門診、全面排查武漢甚至外來人口、交通要塞測體溫、公共區(qū)域及小區(qū)消毒、電視直播、手機(jī)短信推送、廣播循環(huán)播放、到武漢的車票免退票手續(xù)費、從城市到鄉(xiāng)村全面防控等措施嚴(yán)防死守疫情擴(kuò)大和蔓延，同時做到了未雨綢繆，有備無患。在打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中，河南省政府的工作得到社會大眾的廣泛認(rèn)可。面對疫情防控，河南省政府體現(xiàn)出了一個責(zé)任型政府的擔(dān)當(dāng)與作為如表2所示。

4 新型冠狀肺炎疫情防控暴露出的政府責(zé)任問題

4.1 制度設(shè)計層面存在缺陷

目前我國《中華人民共和國傳染病防治法》（2013修正）在疫情控制方面對疫情發(fā)生的潛伏期萌芽期及生成期等方面并無清晰規(guī)定，如其中第四章疫情控制中的第四十二條只說明了當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑。而對于當(dāng)疫情處在潛伏期、萌芽期、生成期等階段時，各級地方政府應(yīng)如何感知與應(yīng)對，以及相應(yīng)政府責(zé)任并無清晰規(guī)定。另外針對重大疫情演練預(yù)案與實際應(yīng)對措施，一些地方政府存在并無清晰規(guī)定的現(xiàn)象及問題。

4.2 疫情傳染源地區(qū)政府部門對新冠肺炎疫情苗頭沒有足夠重視

在疫情發(fā)生初期，疫情傳染源地區(qū)政府部門忽視一線醫(yī)護(hù)專家的警告，如李文亮、張繼先等一線臨床醫(yī)生感知到此次疫情的嚴(yán)重性時，上報省市區(qū)三級疾控處以及示警注意防范傳染病。但是政府職能部門并未針對這特殊情況及時采取應(yīng)對措施及感知其風(fēng)險后果從而重視控制和隔離疫情，防止疫情傳播范圍擴(kuò)大泛濫。甚至在疫情生成期，出現(xiàn)多名一線臨床醫(yī)生被確診感染新冠肺炎，而一線臨床醫(yī)生被感染是疾病人傳人的敏感信號。以及在2020年1月15日，當(dāng)國家疾控中心啟動一級應(yīng)急響應(yīng)后，疫情傳染源地區(qū)政府職能部門也并無采取任何有效措施應(yīng)對疫情的措施。

4.3 地方政府決策者應(yīng)對和處理重大疫情的能力不足

一些地方政府在防控疫情過程中籌集及分配物資方面、針對當(dāng)?shù)厍闆r展開突發(fā)疫情預(yù)演與應(yīng)對預(yù)案方面缺少經(jīng)驗和專業(yè)性應(yīng)對演練以及地方政府工作人員缺少了解相關(guān)防控疫情的法律法規(guī)，導(dǎo)致發(fā)生了如黃岡“一問三不知”衛(wèi)健委主任、“不作為”的湖北紅十字會3名領(lǐng)導(dǎo)及大理市違法扣押征用防疫口罩等違背應(yīng)對重大疫情中地方政府的監(jiān)管責(zé)任和實施責(zé)任的事件發(fā)生，對政府形象造成一定程度的負(fù)面影響。

4.4 政府決策者與醫(yī)護(hù)專家缺乏溝通渠道

在新冠肺炎疫情萌芽期和生成期，疾控專家和一線臨床醫(yī)生和地方政府部門并無直接有效的溝通傳達(dá)疫情全面信息的渠道，例如在2020年3月24日國家衛(wèi)健委高級別專家組成員、中國疾控中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光做客人民日報客戶端、健康時報主辦的《人民名醫(yī)》時講道，在疫情處在萌芽期及生成期的早期階段，國家衛(wèi)健委專家組在疫情傳染源地區(qū)沒見到相關(guān)的省市主要領(lǐng)導(dǎo)，政府決策者與醫(yī)護(hù)專家缺乏溝通渠道。

5 經(jīng)驗教訓(xùn)及對策性建議

5.1 完善制度設(shè)計及相關(guān)法律法規(guī)

首先應(yīng)完善《傳染病防治法》關(guān)于疫情防控中關(guān)于疫情處于潛伏期、萌芽期及生成期時，地方政府如何展開應(yīng)對措施的立法問題、明確新發(fā)傳染病概念界定以及如何上報下達(dá)的立法問題及推進(jìn)預(yù)防性傳染病立法進(jìn)程。另一方面應(yīng)盡快研究傳染病疫情信息公布制度的立法問題，特別是重視一線臨床醫(yī)護(hù)人員關(guān)于傳染病的判斷以及報告，針對一線臨床醫(yī)護(hù)人員制定及時有效簡明的疫情報告管理制度體系。以及完善各區(qū)域應(yīng)對及預(yù)防重大疫情的預(yù)案制定和平時演練。

5.2 完善專業(yè)化治理水平，讓專業(yè)人干專業(yè)事

在這次新冠肺炎防控疫情中，河南省政府在疫情防控中的一系列措施廣受贊譽(yù)，在疫情處在萌芽期就加強(qiáng)重視程度，及時預(yù)判了本次疫情的嚴(yán)重性，果斷采取應(yīng)對措施。提出聯(lián)防聯(lián)控負(fù)責(zé)人可以代表省委省政府部署工作。醫(yī)療衛(wèi)生是極為專業(yè)的領(lǐng)域，需要內(nèi)行帶領(lǐng)應(yīng)對，河南省政府讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，充分體現(xiàn)對醫(yī)療和疾控專業(yè)人員的尊重和信任。在這場抗擊疫情戰(zhàn)爭中，河南省政府的工作得到了社會大眾的認(rèn)可。因此重大疫情應(yīng)對中各級政府應(yīng)完善專業(yè)化治理水平，讓專業(yè)人干專業(yè)事，有效防止新冠病毒疫情的前中期防治中出現(xiàn)的遲緩、失誤和問題。

5.3 積極構(gòu)建政府決策者與醫(yī)護(hù)專家有效溝通渠道

在重大疫情發(fā)生的各個階段，應(yīng)積極構(gòu)建醫(yī)療專業(yè)人士與政府決策者之間的有效溝通渠道，建立有效機(jī)制保障醫(yī)療專業(yè)人士以及公共衛(wèi)生專家組成員可以直接與政府決策者對話，讓政府決策者可以直接聽到專家組的聲音，并能被采納，從而提升政府決策能力。使得公共衛(wèi)生信息能夠轉(zhuǎn)化為及時、有效的決策。尤其是疫情發(fā)生的早期階段，在監(jiān)測、防范、鎖定傳染源等方面，政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)及時提升，彌補(bǔ)不足。

6 結(jié)語

面對這次新冠肺炎疫情的爆發(fā)，我國各級政府及全國人民萬眾一心防控疫情，在防控疫情過程中堅持全國一盤棋，在新冠肺炎疫情爆發(fā)時及時采取有效應(yīng)對措施，及時發(fā)揮政府責(zé)任，有效防止并控制疫情的擴(kuò)大與擴(kuò)散。但在疫情前期以及中期防控出現(xiàn)應(yīng)對不力的原因與漏洞，各級地方政府需要完善應(yīng)對重大疫情的反應(yīng)能力和決策能力，在疫情初期及時發(fā)揮政府責(zé)任。

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（注：本文收稿日期2020-04-21）