重大疫情背景下農(nóng)村地區(qū)應急管理研究

趙倩倩

摘 要：新冠病毒爆發(fā)后，黨中央高度重視，迅速部署，取得了重大勝利。但外防輸入、內(nèi)防擴散的壓力不可忽視，補齊農(nóng)村地區(qū)疫情防控這塊短板，對徹底打贏新冠總體戰(zhàn)，及未來應對類似疫情有重要價值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;重大疫情;應急管理;SWOT分析法

今年以來COVID-19新型冠狀病毒肆虐全球。這次疫情是新中國成立以來防控難度最大的一次突發(fā)衛(wèi)生事件。面對疫情，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，習總書記更是親自動員部署，為堅決打贏疫情防控的總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)奠定了堅實的基底。當前，防疫取得了階段性勝利，但農(nóng)村地區(qū)作為防控的薄弱環(huán)節(jié)和難點所在，補齊這塊短板至關(guān)重要。

3月10日，習總書記在湖北考察疫情防控工作時指出，“要改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，加強農(nóng)村義務人員和基層干部培訓，提供必要的防護物資”。[1]而在這之前的3月6日決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上，習總書記強調(diào)“新冠肺炎疫情對脫貧攻堅帶來新的挑戰(zhàn)，我們應克服疫情影響，凝心聚力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保如期完成脫貧攻堅目標任務”。[2]所以農(nóng)村地區(qū)防疫，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。本文借助SWOT分析法，達到完善農(nóng)村地區(qū)應急管理工作的目的。

一、概念界定及概述

1.SWOT分析法

它是專家韋里提出的strength（優(yōu)勢）、weakness（劣勢）、opportunity（機遇）、throat（威脅）分析法，常用于企業(yè)管理。本文基于這一分析法，研究重大疫情背景下農(nóng)村地區(qū)的應急管理工作，有助于為制定更加契合農(nóng)村實際的防疫對策提供一定的價值信息，降低損害。

本文通過收集近三年來最新的研究文獻，參考安徽省政府工作報告、安徽省健康委員會官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，對文獻進行分析甄別。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件

何為突發(fā)公共衛(wèi)生事件？《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定“突發(fā)發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒、其他嚴重影響公眾健康的事件?！盵3]可見重大疫情有高度的突發(fā)性、傳播性、破壞性，必須正確應對，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。

二、分析結(jié)果

1.優(yōu)勢分析（Strength）

（1）農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生服務水平不斷提升。以安徽為例，農(nóng)村地區(qū)建立了政府主導、多部門參與的衛(wèi)生服務體系，以及縣、鎮(zhèn)、村三級服務網(wǎng)，實現(xiàn)了縣域醫(yī)共體建設全覆蓋，建成緊密型醫(yī)共體137個，基層衛(wèi)生服務能力逐步提升。在中心衛(wèi)生院中已有83家創(chuàng)建成二級綜合醫(yī)院，181家完成一級甲等綜合醫(yī)院復審，群眾就地就醫(yī)更加便利。在社區(qū)衛(wèi)生室建設管理上，我省建成了10個全國百強社區(qū)衛(wèi)生服務中心，19家全國社區(qū)衛(wèi)生服務示范中心，82家省級社區(qū)衛(wèi)生服務示范中心。[4]此外，服務項目和內(nèi)容也在不斷豐富。全省以縣為單位免疫規(guī)劃疫苗接種率達90%以上，2018年開展留守兒童健康體檢15.4萬人次，心理輔導10.8萬人次。這些舉措切實提高了農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生服務水平。

（2）應急管理組織體系逐步完善。自疫情爆發(fā)以來，構(gòu)建起了中央、省、市、縣四級應急管控體系。以南陵為例，為有效防控疫情，南陵縣成立疫情防控應急指揮部，負責轄區(qū)內(nèi)應急管理工作。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)負責該鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)應急工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下村（社區(qū)）主要由村兩委、包片干部、村民小組長擔負工作：摸排返鄉(xiāng)人員、走訪重點人員、宣傳政策知識、檢查點值班等。逐步健全的管理體系維護農(nóng)村社會有序運行，降低了疫情影響程度。

2.劣勢分析（Weakness）

（1）認識不足，意識不強。意識弱體現(xiàn)在三方群體上：一是部分農(nóng)村群眾缺乏科學衛(wèi)生知識，對疫情宣傳存在麻痹、大意、僥幸心理，認為不會波及自身，防范不積極主動，少部分人走親訪友、聚眾賭博;二是基層醫(yī)務人員面對疫情，初期習慣性地以重治療輕預防的思維開展工作，將新冠肺炎當作普通流感治理，防護措施沒跟進，缺乏警惕性和辨識度;三是少數(shù)基層黨政機關(guān)干部存在官僚主義思想，言行上攻擊檢疫人員，給疫情防控帶來不小阻力。

（2）防疫資源供應有限。疫情集中爆發(fā)，醫(yī)護人員短缺，農(nóng)村衛(wèi)生機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員匱乏。再加上，新冠肺炎癥狀涉及呼吸系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)，還有一部分患者無明顯癥狀，所以醫(yī)護團隊在人員組建上跨專業(yè)、跨科室的要求較高，不少醫(yī)護人員處于高壓狀態(tài)，身心疲憊。此外，防護設施設備也不足。農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療機構(gòu)設備老化陳舊，有些急需藥品儲備不足，應急能力有限。

3.機遇（Opportunity）

（1）政府重視，行動迅速。面對突如其來的疫情，各級政府始終把人民生命健康擺在第一位。以安徽省為例，省政府迅速成立了新冠肺炎疫情防控應急指揮部，1月24日啟動重大公共衛(wèi)生事件一級響應。省領(lǐng)導帶隊分赴16個市督導疫情防控工作，2月份多次以“四不兩直”方式深入疫情嚴重地區(qū)實地督導防控工作。各市縣疫情防控指揮部及時公布確診及疑似病例信息，公布適時調(diào)整管控措施的通告。政府部門快速反應、主動作為給應急管理提供了良好的環(huán)境保障。

（2）法律政策環(huán)境改善。習總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議講話中指出“全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應急管理系統(tǒng)”。[5]目前我國已建立起應急預案體系，包括《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》等，農(nóng)村地區(qū)參照上級預案適度調(diào)整。此外有《中華人民共和國傳染病防治法》、《職業(yè)病防治法》等法規(guī)，涉及農(nóng)村的有《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》等。在此基礎上，2月9日安徽省人大常委會審議通過了《安徽省人民代表大會常務委員會關(guān)于依法全力做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》，進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會等的防控義務責任，為防控提供法治保障。

（3）熟人社會便于管控

農(nóng)村地區(qū)相對封閉，常住人口比較固定，長期的鄉(xiāng)土熟人社會和相處模式，以自然村、行政村為單位的管轄范圍相對較小，村級干部與群眾相對熟絡，了解彼此，一旦農(nóng)村群眾身體不適，村干部可以通過上門走訪、他人告知等方式盡早發(fā)現(xiàn)、盡早防護和救治。

4.威脅（Throat）

（1）銀發(fā)群體占比增加，應急管理壓力大。農(nóng)村青壯年外出務工較多，常住人口多為老年人、未成年兒童，銀發(fā)群體占比增加，人口老齡化趨勢明顯。以安徽省為例，目前我省60歲及以上人口已達1159.7萬人，占我省總?cè)丝诘?8.34%，農(nóng)村地區(qū)這一情況更是突出。而農(nóng)村老人又多伴有慢性病，同時生活衛(wèi)生意識差，缺乏疾病預防常識，智能手機等電子產(chǎn)品接觸少，對政府相關(guān)的防疫宣傳缺乏關(guān)注和了解，這些都給重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理帶來較大壓力。

（2）公共衛(wèi)生服務供需矛盾。隨著農(nóng)村地區(qū)生活水平改善，群眾的生活方式、消費理念也在悄然變化。農(nóng)村也有越來越多的人特別是一些返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的年輕人，他們受互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代化的城市生活方式影響，注重健康的生活方式、人居環(huán)境、疾病預防，對提高衛(wèi)生服務水平的需求更加強烈，但目前不少農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生服務供給并不理想，特別是經(jīng)濟不佳地區(qū)，矛盾更加凸顯。

三、改進啟示

這場新冠肺炎疫情是對我治理體系和治理能力的一次大考。后疫情時代待解決問題還有不少：如何處理好危機辯證關(guān)系，增強農(nóng)村地區(qū)應急管理能力？基于SWOT分析結(jié)果，筆者認為應在充分發(fā)揮其優(yōu)勢，抓住外部環(huán)境機會的同時，補不足、化威脅。

1.加強多級聯(lián)動監(jiān)測預警

將預防端口前移是有效推進防控疫情的關(guān)鍵一步，對此應進一步織密重大疫情監(jiān)測預警網(wǎng)絡。在中央-省-市-縣-鄉(xiāng)五級公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡的基礎上，農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)測預警工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮大部制作用，加強重大疫情的信息管理，規(guī)范信息的收集、分析、統(tǒng)計、發(fā)布等工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級監(jiān)測預警部門的指導下，為本轄區(qū)的疫情監(jiān)測預警工作細化到各行政村一級。同時，村委會、居委會要結(jié)合本村實際擬定本自治范圍內(nèi)的應急預案，并由衛(wèi)生機構(gòu)核實其真實性、有效性。加強多級聯(lián)動監(jiān)測預警，保證信息的互聯(lián)互通。

2.化解供需矛盾，改善服務功能

增強公共衛(wèi)生服務水平，深化城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務一體化改革。一是拓寬服務范圍和內(nèi)容，要將食品安全、用水安全、傳染病預防等工作均納入服務內(nèi)容之中;二是轉(zhuǎn)變重治療輕預防的傳統(tǒng)思路，注重農(nóng)村疾病預防工作，特別對地方性疾病、常見慢性病、高傳播性疾病的防控要重視;三是重視農(nóng)村老年人、流動人口的衛(wèi)生服務，為留守老人等群體開展定期健康體檢，提供科學生活方式、合理用藥指導。

3.確保應急資源有效配備

應急資源主要分為兩部分：人力資源和物資資源。一要繼續(xù)加大農(nóng)村地區(qū)的財政投入，并開展地市級以上的醫(yī)院對口支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，完善對口幫扶制度;出臺政策法規(guī)，在職稱申報、津貼補助、培訓深造等方面吸引醫(yī)護人才，滿足農(nóng)村地區(qū)對公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員的需求。二要做好儲備管理工作。對應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件急需常用物資要及時登記，相關(guān)責任人要明確知曉物質(zhì)的數(shù)量、種類、用途等;對于物資的分配使用要明確清晰、公開透明，消耗部分要及時補充跟進，提高儲備能力。

4.加大宣傳力度，提高防護意識

一是加強對農(nóng)村群眾的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的宣傳教育，重點是通過手機客戶端、網(wǎng)絡等全媒體手段，向公眾進行正確的輿論引導，消除僥幸心理，做好權(quán)威信息發(fā)布，宣傳健康的生活方式、衛(wèi)生知識，提高健康素養(yǎng)。二是將以人民為中心的發(fā)展思想落實到基層干部、專業(yè)技術(shù)人員的日常工作中，將崗位職責和績效納入其中，考核結(jié)果與工資待遇掛鉤，調(diào)動基層干部和專業(yè)技術(shù)人員工作熱情。

四、結(jié)語

后疫情時代，農(nóng)村地區(qū)的應急管理工作應繼續(xù)完善，這完善之路或許艱辛漫長，但筆者堅信：在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導下，在“四個自信”的戰(zhàn)略支撐下，我們終將迎來這場大戰(zhàn)大考的雙勝利！

參考文獻：

[1]習近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時的講話.求是，2020年第7期

[2]習近平.在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話.學習強國，2020年3月6日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12942471533913226153&art_id=12942471533913226153&item_id=12942471533913226153&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage

[3]國務院.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例.中國法制出版社，2011年1月8日

[4]安徽省衛(wèi)生健康委員會，2018年基層衛(wèi)生健康工作總結(jié)，2019-10-12

[5]習近平.全面提高依法防控依法治理能力健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系.學習強國，2020年2月29日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12400866447376741034&art_id=12400866447376741034&item_id=12400866447376741034&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage