智庫法律地位與主體準入制度的比較研究

張旭

摘要：[目的/意義]智庫準入形式?jīng)Q定了智庫法律地位和制度空間，建設中國特色新型智庫，首要任務就要厘清智庫的機構屬性與業(yè)務屬性。[方法/過程]通過比較國外智庫一元登記的主流模式與國內(nèi)智庫準入的現(xiàn)實選擇，探討了雙重管理模式的學理邏輯和實踐困境，分析了智庫準入監(jiān)管體制發(fā)展趨勢。[結果/結論]借鑒國外智庫一元登記主流模式的同時，要立足中國政治文化特色，在智庫合法性確認和政策配套的前提下，逐步實行包括備案查詢、法人登記和公益認定的三級準入制度。

關鍵詞：智庫準入? ?法律地位? ?一元登記? ?雙重管理? ?三級準入

分類號：C932? D922.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.03.07

公共政策的科學化、民主化、法治化推動了現(xiàn)代智庫的興起?！蛾P于加強中國特色新型智庫建設的意見》（2015）提出，作為國家軟實力的重要組成部分，中國特色新型智庫是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。智庫的準入機制，即智庫的法律主體資格機制，是指智庫需要具備法定條件、經(jīng)過相應的法律程序而獲得合法身份[1]。智庫的注冊登記形式?jīng)Q定了智庫的制度空間與制度保障。我國智庫建設迎來前所未有的繁榮時期，但客觀而論，這些利好更多體現(xiàn)在體制內(nèi)智庫語境，對于非官方研究機構，獲得社會組織的合法身份并不容易。官方智庫與非官方智庫比例懸殊，市場主體結構單一等現(xiàn)象，都與嚴苛的登記注冊制度存在直接關系。文章首先梳理了國外智庫準入的實踐和中國智庫登記的制度框架，其次分析了中國雙重管理制度的學理邏輯與實踐困境，最后提出我國智庫治理的3層準入框架。

1? 國外智庫準入主流模式：一元登記制度

從發(fā)達國家實踐來看，結社自由是各國憲法公認的一項公民基本政治權利，相應地，社會組織準入管理的主流模式是一元登記制度。智庫的法律主體資格靈活多元，除依法設立的政府智庫之外，大多數(shù)非官方智庫機構都是以社會組織身份注冊，并接受相應監(jiān)督。如：社會團體（行業(yè)協(xié)會）、慈善組織、基金會等。非營利法人制度、捐贈人制度和稅收減免制度，使發(fā)達國家智庫發(fā)展如虎添翼。

美國素有結社自由的傳統(tǒng)，成立社會組織是公民的自由和權利，登記注冊程序較為簡單。美國智庫通常以非營利組織的名義注冊，最主要的制度基礎是公司法以及《國內(nèi)稅收法典》501（C）（3）條款[2]對非營利組織權利義務的規(guī)定。由于聯(lián)邦和州之間的權力劃分，非營利組織的注冊登記分為兩步：首先，以各州法律為依據(jù)，在州級部門登記，成為具備法人資格的非營利組織;其次，法人向聯(lián)邦稅務機關進一步申請免稅資格。所以，注冊與否由非營利組織自行決定，希望享受稅收減免優(yōu)惠的社會組織，主動向政府申請注冊，認定其法律地位。相較于其他非營利組織，501（C）（3）組織享有最優(yōu)厚的免稅待遇：其一是對捐贈者的稅收減免;其二，智庫的免稅方案各州有所不同，有的抵扣州所得稅，也有的抵扣營業(yè)稅或財產(chǎn)稅。同時，501（C）（3）組織須自覺遵守信息披露義務，并在實質(zhì)性的政治活動或影響立法的活動中受到嚴格監(jiān)管[3]。

在德國，社會治理以自治與輔助性原則為核心準則，所有事務在盡可能低的行政層級中解決[4]。德國對社會組織實行“登管分離”，登記并非強制規(guī)定。即使未曾登記，社會組織制定章程、開設集體賬戶、自主拓展業(yè)務的行為同樣受到法律保護。社會組織的登記注冊由地方法院受理，只有經(jīng)過登記才能取得法人資格，承擔有限責任，享受國家稅收優(yōu)惠。但若違反了非營利準則，法院會要求其改辦為公司。德國智庫的注冊形式有協(xié)會（包括社團）、基金會（公法和民法）或公益公司[5]。以會員制為基礎的協(xié)會注冊簡單，是最為傳統(tǒng)的組織形式。歷史悠久的民間智庫多注冊為協(xié)會，如德國外交政策協(xié)會。基金會是大型智庫常用的注冊形式，分為公法基金會和民法基金會，最高權力機構是董事會。公法基金會由國家創(chuàng)辦，相當于國家機關，如：柏林科學與政治基金會。民法基金會通常由私人創(chuàng)辦，也有少數(shù)是政府創(chuàng)辦的民法基金會，如：萊布尼茨全球與區(qū)域問題研究院。民法基金會接受雙重監(jiān)管：州財政部門確定基金會納稅額度，基金會管理局負責行政管理。需要說明的是，一些智庫雖以基金會為名，但并非法律意義上的基金會。德國6大政治基金會中，只有弗里德里?！よ杂苫饡詾槊穹ɑ饡?，其余5家都是協(xié)會。而社會智庫更愿意采取公益公司的形式。2013年，德國法律確認了公司可以具備公益性質(zhì)。相比于公益性基金會，公益性股份有限公司既不受基金會法的保護和約束，也無需接受基金會管理局的行政監(jiān)管，具有更加寬松的運營空間。

在日本，社會組織包括法人和非法人兩大類型。非法人社會組織，又名任意團體，是指不具備法人資格的公益性、非營利性團體。智庫注冊類別可以選擇營利法人、財團法人（一般財團法人/公益財團法人）、社團法人（一般社團法人/公益社團法人）以及其他法人機構[5]。2008年之前，日本的社會組織登記長期施行類似于中國的雙重管理體制。2008年12月，《一般社團財團法和公益法人認定法》施行，標志著公益法人改革全面開啟，其顯著特征是將登記注冊從制度上分離為兩級：第一層級為一般法人設立，根據(jù)準則主義，廢除主管部門許可制度，滿足基本要件即可登記，無需審查，但無稅收優(yōu)惠。第二層級為公益認定，與嚴格監(jiān)管下的稅收優(yōu)惠相關聯(lián)。公益認定的實質(zhì)審查授權委托給第三方合議制機構，公益認定標準（18條）和公益事業(yè)類型（23種）都有明文規(guī)定[7]。

2? 中國智庫準入制度與智庫的現(xiàn)實選擇

建設中國特色新型智庫，首先要厘清智庫的法律地位。《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（2015）（以下簡稱《意見》）對建設中國特色新型智庫的重大意義、基本原則、總體目標做出了高瞻遠矚的頂層規(guī)劃和詳盡設計。其中，中國特色新型智庫的定義涵蓋了法律屬性和業(yè)務屬性[8]兩個準入維度。

法律屬性上，中國特色新型智庫是“非營利性研究咨詢機構”?！兑庖姟吩O定的總體目標是“到2020年，統(tǒng)籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫協(xié)調(diào)發(fā)展”。實踐中，官方或半官方智庫通常登記為事業(yè)單位法人，適用《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004）、《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》（2014）。事業(yè)單位型智庫有意以更加獨立和開放的身份開展決策咨詢研究，在保持事業(yè)單位性質(zhì)的同時，更多學習社會智庫的運營方式，走向市場，融入社會，如首批高端智庫之一的中國（深圳）綜合開發(fā)研究院。非官方智庫絕大多數(shù)登記為社會服務機構（2016年前稱“民辦非企業(yè)單位”），少部分登記為社會團體、基金會。適用《社會組織登記管理條例》《社會團體登記管理條例》《社會服務機構登記管理條例》《基金會管理條例》等?！渡鐣F體登記管理條例》（2016年2月6日修正版）中降低了部分社團的準入門檻，放開社會組織準入限制，雙重登記和直接登記并存。但直接登記僅限于4類社會團體（行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類），并未涵蓋社會智庫。《關于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》（2017）已明確社會智庫的法律屬性：具有法人資格，采取社會團體、社會服務機構、基金會等組織形式，是中國特色新型智庫的重要組成部分。

業(yè)務屬性上，中國特色新型智庫“以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象，以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨”。據(jù)其性質(zhì)還包括以下類型：（1）在工商系統(tǒng)注冊的企業(yè)法人。工商注冊無須掛靠業(yè)務主管單位，登記程序便利快捷，日常運營有更強的獨立性和自主性，企業(yè)登記能夠通過市場化收益反哺智庫公益性活動。如，2013年成立的盤古智庫，盡管智庫是非營利的，還是選擇在工商系統(tǒng)注冊為公司，并且在登記之前簽好永不分紅的公司章程[9]。（2）以論壇和網(wǎng)站的形式搭建的智庫平臺，例如中國經(jīng)濟50人論壇（1998）、中國金融四十人論壇（2008）等。（3）不具備法人資格，沒有注冊為任何組織形式的機構。如中歐陸家嘴國際金融研究院，是由中歐國際工商學院與上海陸家嘴（集團）有限公司于2007年共同發(fā)起創(chuàng)辦的。

由于我國智庫的組織形態(tài)復雜多樣，合法地位作為運營的基本前提，成為普及難度最大，時間跨度最長的一個難題。沒有合法地位便無法成立，更談不上生存與發(fā)展[10]?！蛾P于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》（2017）明確了分類登記，雙重管理，綜合監(jiān)管的制度。雙重管理體現(xiàn)了政府對社會組織的態(tài)度是“限量供應”[11]。這就意味著，智庫型機構的發(fā)起人到民政部門登記前，先要找到合適的政府部門作為業(yè)務主管單位，經(jīng)其審查同意是申請設立智庫的重要一步，否則無法享受非營利組織的稅收優(yōu)惠政策。這也是非官方智庫型機構以社會組織的身份注冊比例不高的原因。

其實，注冊身份難題早在十多年前就有所顯現(xiàn)。成立于2008年的全球化智庫（CCG），在賓夕法尼亞大學《全球智庫報告2019》中，位列全球頂級智庫百強榜75位，國內(nèi)多份智庫評價報告也對其高度認可。然而，這樣一家以非營利公益組織運作的全球化研究機構，并沒有直接取得社會組織的身份，而是由基金會注冊，因為名稱中冠以“中國”，就要到民政部登記注冊為全國性的社會團體，這本身有很多條件。

近年來崛起的察哈爾學會，國際智庫排行榜中唯一一家在縣里注冊的機構，成立于2009年，是一家專注于公共外交和國際關系的社會組織。在朝鮮半島問題上，建立了中朝兩國首個非官方智庫交流渠道——“察哈爾渠道”。察哈爾學會總部位于河北省尚義縣察哈爾牧場。尚義縣是創(chuàng)始主席韓方明的故鄉(xiāng)，位于歷史上三省通衢的察哈爾蒙古核心地帶，現(xiàn)隸屬冬奧城市張家口，毗鄰晉蒙[12]，也是國務院扶貧辦2012年確立的“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”之一。

還有的社會智庫直接到香港登記注冊，如：中國指數(shù)研究院、中國外匯投資研究院、博源基金會（見表1）。據(jù)博源基金會總干事何迪回憶：“當時在國內(nèi)注冊智庫類基金會比較困難，所以我們首先在香港注冊，那也是中國的一部分[13]?！?/p>

3? 雙重管理體制的學理邏輯與實踐困境

隨著改革的深入推進，社會管理體制由集權走向分權，從政府控制走向社會自治成為大勢所趨。政府/市場/社會之間邊界變遷，充分體現(xiàn)在削減行政審批事項的簡政放權過程中。

雙重管理體制形成于20世紀80年代末，是在特定社會背景中應運而生的制度安排。當時，我國社會組織自身尚不成熟、生存環(huán)境尚不完備，雙重管理在客觀上有助于鑒別和保護運作規(guī)范的社會組織，相比于改革開放初期“無法可依”的狀態(tài)是一種進步。然而，開始階段的合理并不意味著全過程的合理[14]。隨著我國社會組織的成長，雙重管理對于社會組織發(fā)展的限制作用逐漸明顯，主要表現(xiàn)為：注冊困難伴隨多重管理，監(jiān)管事項交叉伴隨監(jiān)管責任推諉，事前審查重于形式而事后懲戒過于自由等[15]。

從學理上看，雙重管理體制具有排斥的邏輯。?？抡f：“每一個社會只有在一部分人被排斥的條件下才能運轉(zhuǎn)?！迸懦獗旧聿o褒貶，如同特定時期的保護與開放[16]，管理機關希望通過對自發(fā)形成社會團體的界定，人為促成某類社會組織的涌現(xiàn)，同時限制某類社會組織的生存。

從實踐中看，雙重管理體制是一種多部門分擔風險的“九龍治水”管理模式。其初衷并非為了促進社會組織的發(fā)展，而是為了控制社會組織潛在的政治風險、規(guī)避政府部門的管理責任風險。其局限性在管理部門和管理對象都有所顯現(xiàn)。

對于業(yè)務主管單位，在激勵和約束機制缺位的條件下，接受社會組織掛靠徒增了責任與壓力。審查社會團體的成立申請，并非其主要業(yè)務。多數(shù)主管單位既缺乏熟悉社會組織運作的專業(yè)人員，又沒有相關工作績效認定的辦法。然而，對于審查社會組織成立的政治敏感性都有相當?shù)恼J知。因此，業(yè)務主管單位批準通?；趦煞矫婵剂浚阂皇巧鐣M織的發(fā)展是否會帶來政治風險，二是社會組織能否為業(yè)務主管單位帶來利益[17]。制度設計的不足導致“多一事不如少一事”的態(tài)度和作風。

對于登記管理單位，降低了管理和監(jiān)督風險，同時也分散了監(jiān)管責任。對于數(shù)量日趨龐大的社會組織及其繁雜的具體活動，相關部門難以擺脫能力約束和監(jiān)管成本限制。實踐中，登記管理單位致力于前期登記環(huán)節(jié)和年檢時的材料審查，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空的局面。

對于社會組織，被排斥者無法通過申請，不能獲得合法身份?，F(xiàn)實中，處境尷尬的“非法”組織大量存在，其中不乏回應社會現(xiàn)實需求而繼續(xù)開展活動的情況。根據(jù)官方和學界的調(diào)研估算，民間組織的實際數(shù)量可能10倍于登記在冊數(shù)量[18];而被批準者難免依附于主管單位，面對非營利組織的獨立性拷問。具體體現(xiàn)為：部分社會組織的機構設置、日常運行、人員任命受到行政干預，尤其是資金不足舉步維艱時，對主管部門更加依賴。社會組織蛻變?yōu)闃I(yè)務主管單位的延伸機構。公共利益部門化使合法社會組織也削弱了獨立運作的能力。當然，還有大量擬成立的社會組織，尤其是中小型研究機構，為了避免復雜而漫長的審批過程，直接選擇規(guī)范、簡潔、低門檻的工商注冊獲得法律身份。這種狀況既無法統(tǒng)一機構屬性與業(yè)務屬性，又無法使社會組織受惠于各項優(yōu)惠和支持[10]，增加了監(jiān)管和服務的難度。形式固然具備合法性，但實質(zhì)的合理性其實有待商榷。

4? 智庫準入監(jiān)管體制發(fā)展趨勢與治理框架

從趨勢來看，一元登記管理模式將成為未來智庫準入制度的主流。作為我國社會組織登記管理的改革目標，一元登記管理簡化了注冊程序，降低了政府內(nèi)協(xié)調(diào)成本，明晰了政府職責。2017年10月起施行的《民法總則》依循“功能主義”邏輯，將法人劃分為營利法人與非營利法人兩大基本類型。對于非營利法人又存在多維度類型劃分。其中，依據(jù)法人成立目的，劃分為公益性法人與非公益性非營利法人[19]無疑有利于完善社會智庫的準入制度。在智庫合法性確認和政策配套的前提下，逐步實行包括備案查詢、法人登記和公益認定的三級準入制度。

首先，針對組織化程度低、規(guī)模小，或因各種原因未能登記注冊的研究機構，只要符合不具備治策權力，不以營利為目的，致力于公共政策與國家戰(zhàn)略研究的基本條件，都可進行智庫備案查詢[20]。降低活動資金與人數(shù)限制，取消業(yè)務主管單位的要求或把業(yè)務主管單位變?yōu)闃I(yè)務指導單位;對名錄中的智庫實行“寬進嚴管”，長期跟蹤，定期考評，提供有效激勵，形成行業(yè)示范。

其次，對于規(guī)模大、人員多、組織化程度高的組織，實行法人登記制度，并推動登記管理機關由控制型管理向服務型管理轉(zhuǎn)變。制定登記管理機關依法行政和責任追究制度，具體包括：行政審批和行政執(zhí)法的程序設計監(jiān)管制度、社會組織對登記管理機關工作人員舉報調(diào)查制度、干擾社會組織正常運作的責任追究制度;登記管理機關推動社會組織發(fā)展的政績考核制度。把智庫組織活動的政治準則和國家準則法制化，由統(tǒng)一的監(jiān)管機關（登記管理部門）監(jiān)管[21]。

最后，對于影響大、公益性強的組織，則實行公益認定制度。在標準上，制定《公益法人法》，探索公正公開、易于操作的公益認定標準體系;在過程上，借鑒日本專家咨詢委員會的合理之處，確保公益認定過程的公平和透明[8]。

中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐。完善智庫準入是不同類型智庫平衡有序發(fā)展的制度前提，借鑒國外做法的同時，必須根植于中國的制度文化特色。而智庫的管理模式則可以在局部地區(qū)做試點，評估對比試點效果，提煉可推廣的經(jīng)驗。須知，無論推行何種準入制度，都會存在大量未注冊的社會組織，這是不可回避的現(xiàn)實。政府要提升對智庫的管理效力和服務水平，尤其對非官方智庫，不是在社會組織登記注冊環(huán)節(jié)設置較高的要求，而是通過法人治理和稅收優(yōu)惠制度的完善，保障社會組織的獨立性，以服務與管理相結合的原則，鼓勵引導社會組織登記注冊，保證社會組織的活動在法律允許的范圍內(nèi)。

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Abstract： [Purpose/significance] Think tanks access system determines the legal status and the institutional space. In the construction of new types of think tanks with Chinese characteristics， it is necessary to firstly clarify both the institutional attribute and business attribute of think tanks. [Method/process] By comparing the mainstream mode of unitary registration of foreign think tanks with the access system of domestic think tanks， this paper discusses the theoretical logic and practical difficulties of the dual management mode， and analyzes the development trend of the regulatory system of think tank access. [Result/conclusion] While learning from the mainstream mode of unitary registration of foreign think tanks， we should base on the characteristics of Chinese politics and culture. On the premise of confirming the legitimacy of think tanks and supporting policies， we should gradually implement a three-level access system， including filing and inquiry， legal person registration and public welfare identification.

Keywords： think tanks access system? ? legal status? ? unitary registration? ? dual management? ? three-level access system

收稿日期：2019-12-10? ? ? 修回日期：2020-02-14