城市軌道交通PPP案例探討及成功關(guān)鍵因素研究

董斌杰

摘 要 在國(guó)內(nèi)外新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)對(duì)資本的需求越來(lái)越大，PPP模式能夠很好地促進(jìn)社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)。通過(guò)對(duì)香港地鐵與深圳地鐵不同時(shí)期的投融資模式進(jìn)行梳理、研究與總結(jié)，提出了城市軌道交通采用PPP模式建設(shè)的優(yōu)點(diǎn)、相關(guān)模式成功的關(guān)鍵、參與城市軌道PPP的社會(huì)資本特征及來(lái)源等內(nèi)容。最后，總結(jié)了軌道交通PPP成功的關(guān)鍵要素。

關(guān)鍵詞 城市軌道交通;PPP綜合開(kāi)發(fā);軌道+物業(yè);投融資模式

前言

2019年9月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，提出要建設(shè)城市群一體化交通網(wǎng)，提高城市群內(nèi)軌道交通通勤化水平。截至2019年底，中國(guó)大陸地區(qū)共有40個(gè)城市開(kāi)通城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路208條，運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路總長(zhǎng)度6736.2公里。2019年全年全國(guó)共完成城市軌道交通建設(shè)投資5958.9億元，在建項(xiàng)目的可研批復(fù)投資額累計(jì)46430.3億元，在建線(xiàn)路總長(zhǎng)6902.5公里[1]。2020年，面對(duì)新冠疫情沖擊，軌道交通建設(shè)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力具有重要作用，但大規(guī)模的軌道交通投資建設(shè)，對(duì)資金的需求巨大。政府與社會(huì)資本合作的模式（PPP）作為一種新型項(xiàng)目融資模式，是解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求不足、緩解政府財(cái)政壓力的最佳途徑[2]。本文結(jié)合近幾年國(guó)內(nèi)幾個(gè)典型城市的軌道交通PPP案例，探討了軌道交通PPP模式的成功的重要特征和關(guān)鍵因素。

1典型城市軌道交通PPP實(shí)踐案例

1.1 香港的“軌道+物業(yè)”模式介紹

香港地鐵開(kāi)發(fā)模式通常被稱(chēng)為“地鐵十物業(yè)”，即香港地鐵公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“港鐵”）同時(shí)開(kāi)發(fā)地鐵項(xiàng)目和地鐵沿線(xiàn)房地產(chǎn)，通過(guò)沿線(xiàn)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)來(lái)彌補(bǔ)地鐵項(xiàng)目虧損并獲得收益，可從港鐵的年報(bào)收入構(gòu)成來(lái)了解其模式。根據(jù)港鐵2018年報(bào)，在香港的業(yè)務(wù)收入包括車(chē)站商務(wù)、物業(yè)租賃以及車(chē)站、車(chē)場(chǎng)上蓋及周邊的物業(yè)開(kāi)發(fā)三部分，港鐵的非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入占比37%，將物業(yè)發(fā)展利潤(rùn)考慮在內(nèi)，則非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入占比達(dá)45%[3]。各板塊收入構(gòu)成如下：

土地溢價(jià)和地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)，港鐵獲得土地的價(jià)格是按照鐵路未通車(chē)計(jì)算的，港鐵可以得到鐵路通車(chē)后帶來(lái)的土地溢價(jià)。港鐵以土地入股，地產(chǎn)商負(fù)責(zé)建設(shè)（建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由地產(chǎn)商承擔(dān)），港鐵可享受房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)。

物業(yè)租賃及管理收入，包括港鐵參與開(kāi)發(fā)的商場(chǎng)租金、廣告收入、物業(yè)管理，開(kāi)發(fā)房產(chǎn)里面的一些自持的商場(chǎng)租金收入（例如青衣站的商場(chǎng)），港鐵還會(huì)受其他商場(chǎng)業(yè)主委托，代為經(jīng)營(yíng)商業(yè)地產(chǎn)。

車(chē)站租務(wù)收入，包括廣告、車(chē)站商鋪出租、電信資源租賃、其他四個(gè)部分。

1.2 港鐵在大陸“軌道+物業(yè)”模式—京港地鐵4號(hào)線(xiàn)

北京地鐵4號(hào)線(xiàn)是香港在大陸最早的項(xiàng)目之一。2008年，香港地鐵公司與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司簽署了北京地鐵4號(hào)線(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)合作的原則性協(xié)議，協(xié)議約定4號(hào)線(xiàn)采用“機(jī)電部分融資+特許運(yùn)營(yíng)，30年回收期”的模式，京投、首創(chuàng)、港鐵按照2%、49%、49%的比例成立京港地鐵公司。政府負(fù)責(zé)建設(shè)4號(hào)線(xiàn)土建/隧道部分（A部分），約107億元（占70%），京港地鐵負(fù)責(zé)機(jī)電/車(chē)輛部分（B部分），約46億（占30%），建設(shè)完成后，政府將A部分租給京港地鐵，京港地鐵連同B部分運(yùn)營(yíng)和維護(hù)（2009-2039年）。

選擇B部分引入社會(huì)資本的原因是在沒(méi)有土地配給的情況下，國(guó)內(nèi)一條成熟優(yōu)質(zhì)的軌道交通項(xiàng)目的純票務(wù)及三產(chǎn)收益（廣告、電信資源租賃、車(chē)站零售、其他）僅能覆蓋項(xiàng)目總投資的三分之一左右，而三分之一總投資與軌道交通投資構(gòu)成中的機(jī)電部分投資規(guī)模相當(dāng)。

京港地鐵和政府約定了根據(jù)CPI、工資、電價(jià)等計(jì)算票價(jià)的方法，政府若實(shí)行低于計(jì)算票價(jià)的政策，政府給予補(bǔ)償。若高于計(jì)算票價(jià)，所得利潤(rùn)京港地鐵公司與政府按約定比例分成?？土鞣矫嫱瑯右灿屑s定客流，若高于約定客流，與政府分成，若低于約定客流，政府提供補(bǔ)貼。

1.3 深圳地鐵投融資發(fā)展歷程總結(jié)

（1）深圳地鐵一、二期投資建設(shè)歷程

依據(jù)深圳市地鐵規(guī)劃建設(shè)方案，深圳地鐵建設(shè)分期推動(dòng)。深圳地鐵一期完全由政府投資，其中70%為市財(cái)政撥款，30%由銀行貸款。2007年，深圳地鐵二期嘗試采用PPP模式，引入社會(huì)資本，其中政府和社會(huì)資本各占50%，企業(yè)利用車(chē)輛段等上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)向銀行融資還貸。政府采用土地出讓金定向使用的方式，協(xié)助地鐵建設(shè)融資。

（2）政府不參與直接投資的深圳地鐵6號(hào)線(xiàn)PPP模式

至地鐵建設(shè)三期時(shí)，深圳市政府已不再進(jìn)行任何投資[4]，而是在二期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，政府以配套土地資源的方式投融資。以深圳地鐵6號(hào)線(xiàn)為例，采用“軌道+物業(yè)”的模式，通過(guò)將軌道建設(shè)的外部收益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)6號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)平衡和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。通過(guò)軌道交通提升物業(yè)價(jià)值、物業(yè)開(kāi)發(fā)反哺地鐵建設(shè)的互動(dòng)作用，促進(jìn)軌道、物業(yè)的共同發(fā)展。

地鐵6號(hào)線(xiàn)的項(xiàng)目公司的任務(wù)包括傳統(tǒng)軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，以及地鐵沿線(xiàn)板塊定位梳理，重點(diǎn)站點(diǎn)周邊用地規(guī)劃優(yōu)化，使得土地出讓價(jià)值增值，市政府將部分沿線(xiàn)土地的增值收益以現(xiàn)金的方式補(bǔ)償給項(xiàng)目公司，補(bǔ)充軌道交通建設(shè)資金缺口，實(shí)現(xiàn)其財(cái)務(wù)平衡。

具體投融資方案為深圳地鐵3號(hào)線(xiàn)投資有限公司作為項(xiàng)目發(fā)起人成立深圳6號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目公司，其中地鐵3號(hào)線(xiàn)公司占51%的股份，社會(huì)資本占股49%（投資方為港鐵及國(guó)企），6號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目公司資本金和債務(wù)資金比例為40%：60%。

代表政府的3號(hào)線(xiàn)投資有限公司的資本金來(lái)自地鐵4號(hào)線(xiàn)龍華車(chē)輛段土地出讓收益（土地出讓金定向反哺），社會(huì)資本的資本金自籌。項(xiàng)目資本金回收通過(guò)車(chē)輛基地所在地塊物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)所得的土地增值收益和運(yùn)營(yíng)收益兩種途徑解決，土地出讓金回流項(xiàng)目公司的操作方式同二期。

2軌道交通推行PPP模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)