政府會(huì)計(jì)制度、內(nèi)部控制與高校合同管理

摘 要：從近年來我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)及實(shí)施情況來看，高校合同管理屬于薄弱環(huán)節(jié)。在2019年我國(guó)行政事業(yè)單位全面施行政府會(huì)計(jì)制度的大背景下，又對(duì)高校合同管理提出了更高的要求。結(jié)合政府會(huì)計(jì)制度和內(nèi)部控制的要求，探討高校合同管理中存在的問題和解決的途徑。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)制度;內(nèi)部控制;高校合同管理

中圖分類號(hào)：F23???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.055

0 引言

2019年1月1日起，政府會(huì)計(jì)制度在全國(guó)所有的行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面推行實(shí)施。高等院校作為政府會(huì)計(jì)主體的重要組成部分，新的會(huì)計(jì)核算模式對(duì)高校財(cái)務(wù)信息化水平、成本分析與績(jī)效管理、內(nèi)控管理等方面提出了更新更高的要求。

財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》將行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分為預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理和其他情況六大模塊。《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》在財(cái)政部對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控業(yè)務(wù)模塊劃分的基礎(chǔ)上，根據(jù)高校自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，進(jìn)一步將高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)細(xì)分為控制環(huán)境、預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、收入管理、支出管理、合同管理、采購(gòu)管理等15個(gè)業(yè)務(wù)模塊。合同業(yè)務(wù)是高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，合同管理是高校內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的重要內(nèi)容。

本文在政府會(huì)計(jì)制度改革背景下，結(jié)合高校內(nèi)控要求，分析目前高校合同管理中存在的問題，探討優(yōu)化高校合同管理的路徑。

1 高校合同概述

目前學(xué)術(shù)界對(duì)高校內(nèi)部控制的研究觀點(diǎn)基本分為兩大類：一是全面內(nèi)部控制;二是非全面內(nèi)部控制，僅限于高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，與此相應(yīng)的合同管理內(nèi)控也分為全面合同和非全面合同兩類，非全面合同僅指經(jīng)濟(jì)類合同。

根據(jù)政府會(huì)計(jì)制度對(duì)成本分析與績(jī)效管理的要求、內(nèi)部控制對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的要求，高校合同管理一般側(cè)重于經(jīng)濟(jì)合同，是指為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)目的，以學(xué)?；?qū)W校授權(quán)的職能部門為主體，與其他平等主體的自然人、法人及其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系所訂立的書面協(xié)議。主要包括采購(gòu)合同、工程合同、科研項(xiàng)目合同、合作辦學(xué)合同、對(duì)外投資合同、成果轉(zhuǎn)讓合同、租賃合同、借款合同、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同等。

2 高校合同管理的現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)對(duì)部分高校的調(diào)研情況，目前合同管理的現(xiàn)狀是內(nèi)部控制建設(shè)滯后，組織結(jié)構(gòu)不健全，制度體系不完善，內(nèi)部控制薄弱，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。

2.1 合同管理重視程度不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分高校對(duì)合同管理內(nèi)部控制不夠重視，普遍沒有專設(shè)合同管理部門和崗位，合同管理主要是相關(guān)職能部門及工作人員兼管相關(guān)業(yè)務(wù)的合同。校級(jí)層面對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)管控力度明顯不足;對(duì)于經(jīng)濟(jì)合同的簽訂存在“走形式”思維，甚至有個(gè)別校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)表示，其學(xué)校多來年合同方面從未出現(xiàn)過問題，所以沒有必要耗費(fèi)大量人力物力來加強(qiáng)合同管理。

2.2 合同管理部門和崗位設(shè)置不合理

基于校長(zhǎng)是高校法人代表和公章使用等原因，大多將學(xué)校辦公室作為合同綜合管理部門;相關(guān)職能部門作為合同管理牽頭部門，負(fù)責(zé)其職能范圍內(nèi)的合同業(yè)務(wù)，導(dǎo)致合同業(yè)務(wù)分散在校內(nèi)多個(gè)部門，涉及多部門的合同協(xié)調(diào)難度大。合同管理在綜合管理部門和職能部門都沒有專門的崗位設(shè)置和人員配置，由職能業(yè)務(wù)的工作人員兼管相關(guān)業(yè)務(wù)的合同，其對(duì)合同業(yè)務(wù)的專業(yè)水平不足，導(dǎo)致合同業(yè)務(wù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 合同業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)不科學(xué)，不相容崗位未完全分離

高校普遍存在合同業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)不科學(xué)的問題，合同管理流程中沒有必要的相互牽制和監(jiān)督檢查機(jī)制，缺乏有效的審批授權(quán)管理，不相容崗位沒有做到完全分離，甚至存在個(gè)別學(xué)校由職能部門的同一個(gè)員工負(fù)責(zé)合同從發(fā)起到簽訂的全部流程，合同業(yè)務(wù)內(nèi)部控制形容虛設(shè)。

2.4 合同管理未能與學(xué)校預(yù)算相協(xié)調(diào)

高校普遍對(duì)合同預(yù)算編制重視不足，預(yù)算編制粗糙且隨意性大，甚至存在合同預(yù)算缺失現(xiàn)象，沒有嚴(yán)格按照“先預(yù)算，后計(jì)劃，再實(shí)施”的程序進(jìn)行。其中問題比較突出的要屬高校采購(gòu)合同，實(shí)踐中多數(shù)高校采購(gòu)計(jì)劃于財(cái)務(wù)預(yù)算脫節(jié)，實(shí)際采購(gòu)金額嚴(yán)重偏離預(yù)算，無法做到“無預(yù)算不執(zhí)行，有預(yù)算不超支”。

2.5 內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的有效性沒有得到充分發(fā)揮

調(diào)研中了解到，高校的合同內(nèi)控制度建設(shè)相對(duì)滯后，部分高校已經(jīng)出臺(tái)了合同管理制度，但是僅有宏觀層面的總體要求，缺少各類合同管理細(xì)則，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門在合同管理過程中缺乏監(jiān)督和控制依據(jù)，處于被動(dòng)監(jiān)管狀態(tài)，無法有據(jù)可依的主動(dòng)監(jiān)管合同訂立和執(zhí)行過程中的可能出現(xiàn)的問題，不能充分發(fā)揮內(nèi)部控制有效性。

2.6 合同檔案管理不規(guī)范

由于高校普遍由各個(gè)職能部門牽頭負(fù)責(zé)其職能范圍內(nèi)的合同業(yè)務(wù)，所以合同檔案分散在各相關(guān)業(yè)務(wù)部門，沒有統(tǒng)一的檔案管理部門進(jìn)行集中管理，導(dǎo)致合同檔案查詢和使用非常不便，領(lǐng)導(dǎo)層難以掌握學(xué)校經(jīng)濟(jì)合同統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)整體情況。分散的合同檔案管理也容易導(dǎo)致在出現(xiàn)問題時(shí)各部門相互推諉扯皮，潛在合同風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。

2.7 合同管理信息化水平較低

相比資產(chǎn)、預(yù)算、收支、采購(gòu)等其他內(nèi)控模塊，高校合同管理信息化水平較低。目前普遍仍然采用線下紙質(zhì)合同審簽流程，手工作業(yè)方式導(dǎo)致合同信息采集和維護(hù)滯后，合同信息登記和更新不及時(shí)，不便于各部門之間信息互聯(lián)互通。對(duì)于規(guī)模大、經(jīng)費(fèi)多的高校，經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)量很大，手工方式下甚至連每年度內(nèi)控報(bào)告要求的合同統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都難以準(zhǔn)確提供。

3 高校合同管理存在問題的原因剖析

找準(zhǔn)問題的根源，才能從根本上提高合同管理內(nèi)控水平，防范高校經(jīng)濟(jì)合同潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)高校合同管理存在的問題進(jìn)行深入剖析，主要原因有以下幾個(gè)方面。

3.1 合同管理內(nèi)控環(huán)境不佳

與企業(yè)相比，高校作為事業(yè)單位，受長(zhǎng)期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)合同管理的重視程度不足，合同管理內(nèi)部控制環(huán)境薄弱。高校合同涉及內(nèi)部多個(gè)部門，存在合同審簽與執(zhí)行相分離的特點(diǎn)，內(nèi)控環(huán)境不佳導(dǎo)致高校經(jīng)濟(jì)合同管理內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制，存在出現(xiàn)法律糾紛和承擔(dān)違約責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 合同管理組織體系不健全

合同管理缺乏頂層設(shè)計(jì)，目前我國(guó)高校合同管理的組織體系普遍不夠健全，權(quán)責(zé)劃分不明確，導(dǎo)致管理部門和崗位設(shè)置不合理。學(xué)校層面沒有成立合同管理領(lǐng)導(dǎo)小組;校內(nèi)沒有專門設(shè)置合同管理牽頭部門，各個(gè)職能部門負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)相關(guān)的合同，僅由校辦負(fù)責(zé)簽章;普遍沒有設(shè)立經(jīng)濟(jì)合同法務(wù)室，學(xué)校法律事務(wù)部也沒有專門設(shè)置審核經(jīng)濟(jì)合同法律風(fēng)險(xiǎn)的專人專崗。

3.3 合同管理內(nèi)控制度體系不完善

目前大多數(shù)高校的合同管理內(nèi)控制度體系不夠完善，僅在內(nèi)控建設(shè)啟動(dòng)后，出臺(tái)學(xué)校層面的合同管理辦法，普遍沒有出臺(tái)各類經(jīng)濟(jì)合同的實(shí)施細(xì)則，未能實(shí)現(xiàn)合同立項(xiàng)、擬定、審簽、執(zhí)行、監(jiān)督、歸檔等各個(gè)環(huán)節(jié)的相互牽制機(jī)制，沒有完全實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離。授權(quán)審批制度不規(guī)范，實(shí)際工作中存在業(yè)務(wù)部門自行完成合同審簽的情況，未實(shí)行有效的逐級(jí)授權(quán)審批機(jī)制，導(dǎo)致合同管理流程不合規(guī)。合同執(zhí)行監(jiān)督制度不完善，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺失，內(nèi)部紀(jì)檢審計(jì)部門對(duì)合同的審簽和執(zhí)行過程沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督，也沒有結(jié)合校內(nèi)財(cái)務(wù)預(yù)算實(shí)時(shí)監(jiān)控資金使用情況。

3.4 合同管理專業(yè)人才匱乏

高校合同涉及財(cái)務(wù)、基建、審計(jì)、法律、采購(gòu)、資產(chǎn)等多方面內(nèi)容，合同管理人員由各職能部門工作人員擔(dān)任，普遍非專業(yè)出身，對(duì)合同管理風(fēng)險(xiǎn)管控的必要性認(rèn)識(shí)不足，法律知識(shí)欠缺，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。

3.5 合同管理信息化建設(shè)滯后

高校合同管理信息化建設(shè)滯后，相比資產(chǎn)、預(yù)算、收支、采購(gòu)等業(yè)務(wù)，高校合同業(yè)務(wù)的信息化水平較低，大多仍采用線下手工紙質(zhì)處理合同業(yè)務(wù)。即便個(gè)別高校已經(jīng)運(yùn)行線上系統(tǒng)，但尚未實(shí)現(xiàn)與財(cái)務(wù)和資產(chǎn)、采購(gòu)等其他系統(tǒng)互聯(lián)互通，“信息孤島”無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)掌握財(cái)務(wù)支付進(jìn)度等情況，也難以實(shí)現(xiàn)信息公開和民主監(jiān)督。

4 政府會(huì)計(jì)制度和內(nèi)部控制對(duì)高校合同管理的要求

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的要求，2016年起行政事業(yè)單位每年報(bào)送內(nèi)部控制報(bào)告。2017年合同管理模塊“合同訂立規(guī)范情況”僅要求填報(bào)合同總個(gè)數(shù)和合同審批個(gè)數(shù)，2018年增加了合同的驗(yàn)收情況、執(zhí)行情況等填報(bào)內(nèi)容。從內(nèi)控報(bào)告的變化來看，對(duì)合同管模塊的重視程度不斷提高，填報(bào)內(nèi)容有逐步增加和細(xì)化的趨勢(shì)，對(duì)高校合同管理提出了更高的要求。

政府會(huì)計(jì)制度的施行對(duì)高校財(cái)務(wù)管理來說，最重要的變化是引入全責(zé)發(fā)生制，將加強(qiáng)對(duì)高校學(xué)生培養(yǎng)成本的核算、績(jī)效管理等方面，這些都要求高校加強(qiáng)合同管理，提供更加準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

5 優(yōu)化高校合同管理的路徑

經(jīng)濟(jì)合同的簽訂及履行，是各類經(jīng)費(fèi)安全有效投入教育科研事業(yè)的重要途徑。通過對(duì)目前我國(guó)高校合同管理現(xiàn)狀、存在的問題及原因的剖析，結(jié)合內(nèi)控和政府會(huì)計(jì)制度的要求，提出以下優(yōu)化措施。

5.1 加強(qiáng)普法教育，改善內(nèi)控環(huán)境

高校的整體內(nèi)部控制環(huán)境如何，是影響各個(gè)業(yè)務(wù)模塊內(nèi)控水平的重要因素。高校需要加強(qiáng)普法教育和宣傳力度，提高領(lǐng)導(dǎo)層重視水平，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹立合同管理人員法制觀念，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

5.2 健全合同管理組織體系

高校合同業(yè)務(wù)不僅涉及校內(nèi)眾多部門，且與校外市場(chǎng)主體之間產(chǎn)生復(fù)雜的法律關(guān)系，健全的組織體系是高校合同管理的基石。合同管理組織體系包括合同管理領(lǐng)導(dǎo)小組、合同法務(wù)部門、合同歸口管理部門、合同牽頭管理部門等機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職能部門內(nèi)部合同管理人員的崗位設(shè)置，需要逐步健全。

5.3 完善合同管理內(nèi)控制度體系

合同內(nèi)部控制要落到實(shí)處首先要建立完善的內(nèi)控制度體系，遵循“內(nèi)控制度化，制度流程化，流程表單化”的實(shí)施方案，才能使合同管理規(guī)范化。合同專用章管理制度、合同臺(tái)賬制度、授權(quán)委托書管理制度、資信調(diào)查制度、信用管理制度、合同會(huì)簽制度、合同糾紛處理制度、合同檔案管理制度、合同績(jī)效評(píng)價(jià)制度等都是高校合同管理需要細(xì)化的方面。

5.4 加強(qiáng)合同管理人才隊(duì)伍建設(shè)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高校與校外市場(chǎng)主體之間產(chǎn)生越來越復(fù)雜的合同關(guān)系，高校合同業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜。高校必須將外部引進(jìn)專業(yè)人才和加強(qiáng)內(nèi)部人員培養(yǎng)相結(jié)合，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家指導(dǎo)培訓(xùn)，提高合同管理人員的業(yè)務(wù)技能，建立一支專業(yè)的合同管理人才隊(duì)伍才能做好合同管理、防范經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

5.5 加快合同管理信息化建設(shè)，提高信息化水平

高校應(yīng)加快合同管理信息化建設(shè)步伐，合同管理應(yīng)納入學(xué)校管理信息系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃，由學(xué)校信息技術(shù)部門負(fù)責(zé)合同管理系統(tǒng)的開發(fā)籌建，將合同從發(fā)起、審簽、執(zhí)行、監(jiān)督到績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期納入信息化系統(tǒng)。將合同系統(tǒng)與財(cái)務(wù)、采購(gòu)、資產(chǎn)等系統(tǒng)互通互聯(lián)，建設(shè)統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享，提高合同管理信息化水平。

參考文獻(xiàn)

[1]財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）[S].2012.

[2]教育部.教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）[S].2016.

[3]段艷華.高校合同管理體系的構(gòu)建[J].湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）：118-121.

[4]沙勁竹.高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的難點(diǎn)研究[J].財(cái)會(huì)研究，2018，（7）：24-26.

[5]趙化建.高校合同管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2012，（4）：102-103.

[6]孫培清，梁桑.淺議新形勢(shì)下高校經(jīng)濟(jì)合同管理[J].教育財(cái)會(huì)研究，2015，（6）：54-57.

[7]唐大鵬，武威，王璐璐.政府會(huì)計(jì)改革與內(nèi)控建設(shè)[J].會(huì)計(jì)之友，2017，（8）：19-23.

基金項(xiàng)目：2018年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（SWU1809234）。

作者簡(jiǎn)介：薛曉琳（1988-），女，山西運(yùn)城人，會(huì)計(jì)師，主要從事會(huì)計(jì)學(xué)及高校財(cái)務(wù)管理方面的研究。