金融危機(jī)后南歐福利模式改革觀察

扈大威

南歐福利模式的形成與特點

南歐國家除意大利外，都是歐洲一體化的后來者，其政治民主化進(jìn)程也都顯著晚于西歐和北歐國家。作為歐洲大陸的一個次區(qū)域，南歐經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化發(fā)展起步較晚，工業(yè)和制造業(yè)競爭力較弱，并處于天主教的傳統(tǒng)影響范圍，教會組織在社會生活中扮演著重要角色。在加入歐共體過程中，南歐各國努力向歐共體內(nèi)發(fā)達(dá)成員國的福利標(biāo)準(zhǔn)看齊，短期內(nèi)福利開支大幅增加，福利支出占本國GDP之比超過了歐盟內(nèi)部實行自由主義福利制度的英國等國，甚至高于德國等部分保守主義福利國家。在上述因素共同影響下，南歐國家形成了具有自身特色、偏于保守的福利模式①：

一是收入支持體系按行業(yè)劃分且支離破碎，屬于“工團(tuán)主義”范疇，且體系內(nèi)部二元分化現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，正規(guī)勞動力市場上受保護(hù)的就業(yè)人群享受異常慷慨的福利保障，意、希、西、葡四國雇員養(yǎng)老金相對工資收入的替代率在歐盟各國是最高的。另一方面，對于在非正規(guī)、體制外就業(yè)市場的從業(yè)人員，南歐國家只提供非常低水平的補(bǔ)貼。希臘非正規(guī)就業(yè)市場勞動力福利補(bǔ)貼只有正常工資的8%，意大利只有9%。四國還是歐盟內(nèi)最晚出臺全國性最低收入標(biāo)準(zhǔn)的國家。

二是南歐國家根據(jù)普遍性原則建立起國家醫(yī)療保險體系。四國憲法明確規(guī)定，享受醫(yī)療保健服務(wù)是公民的基本權(quán)利，而非基于就業(yè)狀況的衍生權(quán)利。盡管不同行業(yè)享受的醫(yī)療保健水平存在差異，但各國均建立了全面覆蓋、對所有居民開放、免費提供服務(wù)的公共醫(yī)療體系，在規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上實行規(guī)范化管理，并由國家稅收統(tǒng)一出資。在四國中，意大利醫(yī)改相對成功;葡萄牙形成了事實上的公私二元醫(yī)療體系;西班牙的地方政府和自治區(qū)在醫(yī)療保健中發(fā)揮了較大作用;而希臘在實現(xiàn)全民統(tǒng)一醫(yī)保方面步伐較為遲緩。

三是民主化進(jìn)程與福利制度發(fā)展同步導(dǎo)致頑固的裙帶關(guān)系以及有選擇性發(fā)放福利補(bǔ)貼的“照顧機(jī)制”。由于南歐國家民主化進(jìn)程啟動較晚，政治裙帶主義較為突出，新興民主政黨為爭取選民支持、鞏固執(zhí)政地位，將福利待遇作為換取支持的酬庸和報償。意大利政治黨派對福利管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行滲透，各政黨不僅爭奪這些機(jī)構(gòu)的上層人事任命，而且干預(yù)具體的福利分發(fā)。這種做法在意南部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)更為突出。由于國家補(bǔ)助往往是唯一福利來源，有的農(nóng)民情愿出賣選票換取各種補(bǔ)助。

四是家庭在提供社會保障中扮演重要角色。與歐洲其他地區(qū)相比，南歐國家家庭組織形式還明顯帶有傳統(tǒng)色彩，家庭發(fā)揮重要的風(fēng)險保障職能，并擔(dān)負(fù)在其他后現(xiàn)代國家由政府出面組織社會服務(wù)承擔(dān)的家務(wù)勞動等職能。無論意大利、西班牙、葡萄牙還是希臘，家庭中至少要有一個成員在有福利保障的體制內(nèi)工作，才能保證全家人的生計。特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，公共部門就業(yè)是最搶手的。南歐各國常常人為擴(kuò)張政府雇員崗位，以減輕私人部門就業(yè)創(chuàng)造的不足，導(dǎo)致福利供給增加。公共部門擴(kuò)張和以家庭為單位的福利再分配構(gòu)成南歐社會保障的突出特點。此外，天主教會組織的慈善和濟(jì)貧也有悠久傳統(tǒng)，一定程度上彌補(bǔ)了政府機(jī)構(gòu)行政能力的不足。

主權(quán)債務(wù)危機(jī)后南歐國家福利開支遭到大幅削減

2008—2009年金融海嘯之后，由于動用財政資金救助銀行，同時以財政逆周期政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退，南歐國家財政狀況迅速惡化。希臘財務(wù)作假被曝光，引爆了蔓延多國、持續(xù)數(shù)年的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。由于德國等歐元區(qū)核心國家把南歐國家“不負(fù)責(zé)任的福利開支”作為歐債危機(jī)的根本原因，也由于歐洲跨國金融資本把政府赤字財政而非金融部門損失當(dāng)成導(dǎo)致危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)?，包括南歐國家在內(nèi)的歐洲社會模式遭遇系統(tǒng)性擠壓和削弱。希臘和葡萄牙在三駕馬車的外力強(qiáng)制下實施緊縮政策，西班牙和意大利也受到歐盟壓力進(jìn)行改革，南歐國家的福利開支受到嚴(yán)重壓縮，逆轉(zhuǎn)了相對于歐盟發(fā)達(dá)成員國的福利追趕進(jìn)程，甚至呈現(xiàn)永久性福利損失。各國出臺的削減福利的舉措主要包括：

大力壓縮公共部門的編制和人員，降低政府雇員待遇。南歐國家財政支出偏高的重要原因是公共部門不斷膨脹，雇員人數(shù)不斷上升、福利支出水漲船高。在三駕馬車監(jiān)督下，希臘和葡萄牙都首先從政府機(jī)構(gòu)開刀。希臘機(jī)構(gòu)精簡力度空前，國有公司數(shù)目由6000家降至2000家;市級行政區(qū)由1000個壓縮至400個;同時下調(diào)公共部門雇員待遇……據(jù)統(tǒng)計，2007-2013年間，南歐4國共計損失就業(yè)崗位6百萬個。②

把養(yǎng)老金改革作為財政整固重點。養(yǎng)老金支出通常是一國福利支出中最大的一項。隨著人口老齡化趨勢的發(fā)展，過于慷慨的養(yǎng)老金給付是財政壓力的主要來源。南歐國家在危機(jī)之后普遍降低了養(yǎng)老金替代率，恢復(fù)對養(yǎng)老金收入征稅;各國相繼提高退休年齡，由目前的65歲提高到67歲甚至68歲;同時降低養(yǎng)老金與通脹水平掛鉤的比率。進(jìn)一步實行養(yǎng)老金資金籌集的多支柱改革，除現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老金外，還實行養(yǎng)老金資金籌集精算化，推動養(yǎng)老基金的建立，并鼓勵個人參加社會保險。

推動稅收改革。稅收監(jiān)管之外的灰色經(jīng)濟(jì)、地下經(jīng)濟(jì)以及政府行政能力不足是導(dǎo)致南歐國家財政困難的重要原因。廣開財源是改善政府財政狀況的根本途徑。為此，各國對稅種和稅率進(jìn)行了調(diào)整，對奢侈品和進(jìn)口商品增稅。特別是提高了增值稅。希臘提高了本國的累進(jìn)稅率，向年收入超過12000歐元的人增稅。通過填補(bǔ)稅收漏洞，增加財政收入，改善財政狀況。

醫(yī)療體系的改革。控制不斷上升的醫(yī)保開支是南歐國家財政緊縮的另一重點。各國采取的主要舉措包括將醫(yī)療成本向病患身上轉(zhuǎn)移，取消部分醫(yī)療服務(wù);控制藥費的增長，嚴(yán)格藥品采購程序;對醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，將一級和二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)合并;更多采用遠(yuǎn)程診斷，降低診療開支;壓縮醫(yī)院編制，凍結(jié)醫(yī)務(wù)人員工資等。

南歐福利制度存在的問題及前景展望

南歐國家在歐盟財政紀(jì)律收緊的總體大環(huán)境下，把公共赤字達(dá)標(biāo)、改善政府收支平衡作為恢復(fù)資本市場信心的關(guān)鍵，不可避免導(dǎo)致福利水平下降。這是南歐國家福利制度發(fā)展史上最大規(guī)?；財[。由于指導(dǎo)思想存在著偏差，實踐中存在一刀切的弊端，產(chǎn)生了消極的社會影響。

首先，面對接連爆發(fā)的兩場危機(jī)以及隨后的經(jīng)濟(jì)蕭條，社會福利開支本應(yīng)適度增加，以便發(fā)揮防范風(fēng)險的作用。但是，南歐國家在歐盟和國際貨幣基金組織的壓力下大幅削減公共開支，無疑使得低收入群體處境雪上加霜，加劇了社會貧困化現(xiàn)象。特別是由于養(yǎng)老金的壓縮，以及公共就業(yè)崗位的削減，使得南歐國家無論是從貧困率還是收入分化兩個指標(biāo)來看，都出現(xiàn)倒退。歐盟在歐債危機(jī)中以財政緊縮作為反危機(jī)重點的做法，其實質(zhì)是通過犧牲勞動階層的福利，保證金融部門的利潤，特別是來自核心國家的銀行業(yè)購買南歐國家公共債券進(jìn)行套利交易的收益。這一政策鮮明地體現(xiàn)了其為金融資本服務(wù)的階級屬性。

其次，南歐福利制度的確存在弊端，需要改革。但是改革不等于簡單地削減開支，而是要改變福利資金支出方式，糾正福利資金分配不平均的狀況，保證那些在經(jīng)濟(jì)上最脆弱、最依賴財政轉(zhuǎn)移支付維持起碼生存條件的社會弱勢群體的基本生活不致遭遇威脅。應(yīng)該采取的改革思路包括：改變支離破碎的俾斯麥?zhǔn)绞杖胫С煮w系，增加由統(tǒng)一稅收支撐的普遍性的收入支撐計劃，增加福利制度的公平性;改變整個福利體系向老年人傾斜的做法，增加針對青少年的社會服務(wù)支出，提高人力資本構(gòu)成，增強(qiáng)國家競爭力;進(jìn)行勞動力市場改革等。目前看來，各國實際上采取的是“一刀切”的辦法，只追求政府赤字達(dá)標(biāo)，而并沒有把改進(jìn)福利模式、增加投資性的福利支出作為改革方向，這會削弱而非完善福利制度。

最后，宏觀經(jīng)濟(jì)疲弱和民粹主義情緒不利于南歐福利制度的改革。與歐盟內(nèi)部其他福利模式相比，南歐各國人口老齡化加劇，產(chǎn)業(yè)競爭力弱，失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重，其債務(wù)驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)增長先天具有福利泡沫經(jīng)濟(jì)的特點。特別是由于各國加入了統(tǒng)一貨幣區(qū)之后，喪失了根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)情況自主制定匯率政策的能力，而歐央行統(tǒng)一主導(dǎo)制定的利率水平對于南歐國家而言往往偏高，這就必然導(dǎo)致它們的出口商品價格喪失競爭力，而進(jìn)口的數(shù)量則比較適用本幣且可以自由貶值時候為多。加之政治上根深蒂固的裙帶主義、民粹主義使得福利支出具有剛性，改革阻力巨大。目前，福利制度改革主要依靠有條件援助和外力干預(yù)，強(qiáng)力加以推行。這種做法雖然存在著限制受援國主權(quán)之嫌，但是客觀上為南歐國家福利制度的改革提供了外部驅(qū)動力。將來一旦外部壓力消失，福利開支將會出現(xiàn)反彈。

對南歐福利模式與主權(quán)債務(wù)危機(jī)關(guān)聯(lián)的幾點思考

在對資本主義福利國家進(jìn)行分類考察時，南歐福利模式自成一格，和盎格魯——撒克遜模式、歐洲大陸保守模式及北歐模式相提并論。對歐債危機(jī)與南歐福利模式之間關(guān)聯(lián)的研究有助于我們深化對當(dāng)代福利資本主義危機(jī)的認(rèn)識。

其一，在將歐債危機(jī)的爆發(fā)歸因于福利制度時，要慎下結(jié)論。在歐債危機(jī)中南歐各國共同陷入財政困境，似乎從反面證明客觀存在著獨立的、易于引發(fā)財政危機(jī)的南歐福利模式。通常媒體報道認(rèn)為，南歐國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)是由于過度優(yōu)厚的福利開支導(dǎo)致財政壓力不堪重負(fù)，寅吃卯糧，從而導(dǎo)致預(yù)算赤字以及公共債務(wù)居高不下，終于造成了債務(wù)危機(jī)。但是若細(xì)加考察，則南歐國家各有各的實際情況。從公共債務(wù)數(shù)據(jù)考察，只有希臘是典型的因福利開支導(dǎo)致財政入不敷出的國家。葡、西兩國公共債務(wù)水平并不高，其陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)更多是由于歐元區(qū)制度設(shè)計的弊端所致。葡萄牙2008年金融危機(jī)爆發(fā)時公共債務(wù)占GDP之比為66.3%，與德國、法國相當(dāng)。西班牙2008年公共債務(wù)占本國GDP之比僅為39.7%，遠(yuǎn)低于馬斯特里赫特條約規(guī)定的60%的上限標(biāo)準(zhǔn)。該國陷入財政困境是由于加入歐元區(qū)后外部資本大量涌入該國房地產(chǎn)市場，催生了房地產(chǎn)泡沫，而在金融危機(jī)后外資撤出西班牙，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫破裂，連帶導(dǎo)致西班牙銀行體系出現(xiàn)壞賬，迫使政府通過財政擔(dān)保形式加以救助。因此，起碼就西班牙而言，主權(quán)債務(wù)危機(jī)不是由于“濫發(fā)”福利引起的。我們反而應(yīng)當(dāng)把注意力轉(zhuǎn)向歐元區(qū)成立后南方和北方國家之間的跨境套利資金流動及其催生的價格泡沫。

其二，正確認(rèn)識統(tǒng)一貨幣區(qū)中南歐福利制度發(fā)展與主權(quán)債務(wù)危機(jī)之間的關(guān)系，關(guān)鍵是要把外資流入條件下基于私人借貸所導(dǎo)致的收入水平提高與福利支出的可持續(xù)性聯(lián)系起來加以考察。從比較資本主義學(xué)派的觀點看來，歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)是新自由主義金融積累模式遭遇困境的具體表現(xiàn)。這種研究的核心觀點是：在歐元區(qū)邊緣國家主權(quán)債務(wù)及以住房按揭市場為代表的私人借貸的擴(kuò)張，都是核心國家金融資本輸出的結(jié)果和表現(xiàn)形式，是這些資本實現(xiàn)增值和攫取利潤的途徑。正因為南歐國家經(jīng)濟(jì)增長是建立在歐元區(qū)核心國家外資涌入所導(dǎo)致的外債累積基礎(chǔ)上，則這種債務(wù)驅(qū)動的增長和以此為基礎(chǔ)的福利增發(fā)就是缺乏實際經(jīng)濟(jì)支撐的泡沫。當(dāng)金融危機(jī)導(dǎo)致資本從邊緣國家向核心國家倒流時，以債務(wù)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的福利制度就遭遇了“滑鐵盧”。

其三，基于上述兩個判斷，我們可以從南歐福利模式的困境，進(jìn)而說明當(dāng)前歐元區(qū)內(nèi)部福利資本主義的階段性發(fā)展特征。隨著經(jīng)濟(jì)金融化和歐洲貨幣一體化深入發(fā)展，資本跨境流動的一切障礙都被掃除，金融資本在成員國經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)統(tǒng)治地位，金融資本相對于商業(yè)資本和產(chǎn)業(yè)資本的統(tǒng)治地位更加牢固，這種地位表現(xiàn)為主權(quán)債務(wù)的神圣不可侵犯。歐元區(qū)內(nèi)跨境資金流動有可能暫時提高邊緣國家民眾的可支配收入和福利水平，但前提是核心國家銀行業(yè)的投資安全必須確保，必要時邊緣國家的福利及社會支出必須為償還主權(quán)債務(wù)讓路。至此，歐元區(qū)福利資本主義國家的分配矛盾開始具有新的表現(xiàn)形式和階段特征：表面上是經(jīng)濟(jì)民族主義訴求，背后則是跨國金融資本專政。例如，勤儉的德國納稅人與揮霍無度的希臘養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的鮮明對照，掩蓋了歐元區(qū)核心國家金融機(jī)構(gòu)針對邊緣國家公共財政的類稅強(qiáng)制索償權(quán)。這也體現(xiàn)出歐元區(qū)財政紀(jì)律約束的本質(zhì)：它是以貨幣主義政策為主導(dǎo)，受跨國金融資本支配的一體化經(jīng)濟(jì)邏輯的“守護(hù)神”。

【注：本文系國家社科基金后期資助項目“歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)研究”（項目批準(zhǔn)號：17FGJ012）的研究成果】

【注釋】

①Ferrera， Maurizio， The “Southern Model” of welfare in social Europe， Journal of European Social Policy， vol. 6， no. 1， pp. 17-37， 1996.

②Gutiérrez， Rodolfo， Welfare Performance in Southern Europe： Employment Crisis and Poverty Risk， in South European Society and politics， 2014， Vol.19， No.3， p.371.

責(zé)編/周小梨? ? 美編/楊玲玲