歐洲社會(huì)保障制度為何進(jìn)退維谷

【摘要】 歐洲深受經(jīng)濟(jì)停滯、通貨緊縮、失業(yè)高企和債務(wù)沉重之困擾。加之難民問題、恐怖襲擊、英國(guó)脫歐、烏克蘭危機(jī)等多重棘手難題的交相纏繞，疑歐、民粹和排外勢(shì)力不斷抬頭和高漲。社保制度遭受的緊縮壓力和傾向，與民眾不斷高漲的提高民生和社會(huì)公正的呼聲，形成了政策抉擇上的兩難選擇。

【關(guān)鍵詞】歐洲 社會(huì)保障 福利制度 【中圖分類號(hào)】F813 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

歐洲是社會(huì)保障制度的起源地，其中許多國(guó)家的社保制度都在世界社保史上留下了濃墨重彩的痕跡。但隨著2008年全球金融危機(jī)以及此后的歐債危機(jī)的爆發(fā)，歐洲社會(huì)保障制度在展示出其危機(jī)減震器等積極作用的同時(shí)，也日益陷入了兩難困境之中：一方面，歐債危機(jī)的沖擊導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下滑、債務(wù)高企，迫使各國(guó)壓縮財(cái)政開支，控制甚至削減社保福利待遇增長(zhǎng)，緊縮似乎成為歐洲國(guó)家社保領(lǐng)域發(fā)展的主要趨勢(shì)；另一方面，此輪全球化以來，尤其是歐債危機(jī)爆發(fā)以來，由于宏觀經(jīng)濟(jì)的衰退、停滯，明顯拉大了歐洲社會(huì)貧富差距，惡化了社會(huì)中下層的的處境，引發(fā)了其嚴(yán)重的不滿，強(qiáng)烈要求歐洲各國(guó)政府提高社會(huì)保障制度的待遇，加強(qiáng)再分配，以縮小社會(huì)階層等的差距。此外，這一問題的負(fù)面影響已經(jīng)超出了社會(huì)領(lǐng)域，還和難民救助、恐襲、外圍國(guó)家民眾對(duì)緊縮政策的不滿等問題一起，深化了成員國(guó)民眾疑歐、脫歐情緒，嚴(yán)重阻礙了歐洲一體化繼續(xù)前進(jìn)的步伐。顯然，歐洲社會(huì)保障制度目前正處在一種進(jìn)退維谷的窘境。

歐洲社會(huì)保障制度在歐債危機(jī)中的表現(xiàn)喜憂參半

首先，必須看到的是，在歐洲經(jīng)濟(jì)陷入衰退和停滯之時(shí)，歐洲社會(huì)保障制度在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中，發(fā)揮了極其重要的作用，減輕了危機(jī)的經(jīng)濟(jì)沖擊，緩解了社會(huì)矛盾，在事實(shí)上起到了歐債危機(jī)沖擊的避震器的作用，積極作用不容抹煞。主要表現(xiàn)在三大方面：

其一，穩(wěn)定預(yù)期、促進(jìn)消費(fèi)和減輕經(jīng)濟(jì)下滑壓力，這在危機(jī)初起和首輪嚴(yán)重沖擊中尤為明顯。從 2007 年到2010年，社會(huì)福利與社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的增加令歐盟27國(guó)的人均居民可支配收入增長(zhǎng)了4%，從而部分抵消了工資凈收入與財(cái)產(chǎn)收益的負(fù)增長(zhǎng)，使歐盟27國(guó)的人均居民可支配收入在經(jīng)濟(jì)衰退的情況下還增長(zhǎng)了2%，拉動(dòng)了消費(fèi)，平衡了投資的下滑，穩(wěn)定了預(yù)期，一定程度減輕了經(jīng)濟(jì)衰退。

其二，平緩沖擊、維持就業(yè)。以德國(guó)為例，在2008年就開始通過提供工資補(bǔ)貼以及返還雇主繳納的社會(huì)保險(xiǎn)保費(fèi)的方式，鼓勵(lì)企業(yè)選擇“短時(shí)工作”而非直接解雇員工，并為此支付補(bǔ)貼。類似的積極就業(yè)政策在法國(guó)、西班牙、荷蘭、葡萄牙等國(guó)家也被廣泛采用，在其各自推出的經(jīng)濟(jì)刺激方案中都包含有對(duì)就業(yè)培訓(xùn)或?qū)陀眯聠T工的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼的內(nèi)容。

其三，防止貧富差距急劇擴(kuò)大，緩和社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)安定。從反映社會(huì)貧富差距的基尼系數(shù)來看，社會(huì)保障制度起到了非常顯著的調(diào)節(jié)作用。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2009年和2014年，未經(jīng)其調(diào)整、首次分配下的基尼系數(shù)分別高達(dá)49.5%和51.8%，而經(jīng)過包括社保手段等二次分配后，分別下降到 30.5%和30.9% 。顯然，通過社會(huì)保障制度的再分配作用，一定程度上平緩了歐洲社會(huì)因經(jīng)濟(jì)衰退所造成的收入差距迅速擴(kuò)大的趨勢(shì)，部分安定了民眾焦慮的情緒和社會(huì)的緊張程度。盡管一些國(guó)家罷工、示威游行等抗議活動(dòng)不斷，即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西歐、北歐地區(qū)，暴力事件也在抬頭，甚至出現(xiàn)個(gè)別過激行為，但歐洲整體上尚處于可控狀態(tài)，社會(huì)大體安定。

其次，歐盟各國(guó)的社會(huì)保障制度也存在著長(zhǎng)期積累下來的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性問題和弊端，主要包括：一是公共債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，歐洲社會(huì)保障支出本身就已經(jīng)占政府整體支出約為50%-60%，遠(yuǎn)高于美、日等國(guó)家，危機(jī)爆發(fā)后，負(fù)擔(dān)劇增。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2007-2010年，歐盟27國(guó)由政府支付的社會(huì)福利支出占GDP比重從18.3% 上升到20.8% ，年度財(cái)政赤字、政府債務(wù)總額占 GDP的比重分別從 2007 年的0.9%、58%急速上升到2010年的6.4%和78.5%。二是推高了稅負(fù)，降低了歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。歐洲高水平的社會(huì)福利不僅造成了政府長(zhǎng)期的財(cái)政壓力，還從多種渠道間接降低了歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，損害了政府收入增加的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。三是以現(xiàn)收現(xiàn)付為主要籌資模式的的歐洲社保制度在日益加劇的老齡化壓力下和歐債危機(jī)的沖擊下，越來越缺乏適應(yīng)性，危機(jī)應(yīng)對(duì)難度日益加深。

比較歐洲社保子模式和具體代表國(guó)家，如北歐模式的瑞典等、萊茵模式的德國(guó)等、盎格魯-撒克遜模式的英國(guó)等，以及地中海模式的希臘等國(guó)家的社保制度在危機(jī)期間的表現(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)：屬于北歐模式與萊茵模式的國(guó)家的社保制度表現(xiàn)情況，總體好于采用其他兩種子模式的國(guó)家。另外，在危機(jī)時(shí)期，歐盟各子模式下的成員國(guó)在社會(huì)保障方面，被迫采取專門應(yīng)對(duì)舉措予以應(yīng)對(duì)，但不同模式采用的具體措施和實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)明顯有所不同。萊茵模式中的德國(guó)與北歐模式中的瑞典主要采取降低社會(huì)保障繳費(fèi)率和推行積極的勞動(dòng)力政策等；地中海模式的西班牙則致力于提高各類長(zhǎng)期保障或臨時(shí)救濟(jì)的水平，而屬于盎格魯-撒克遜模式的英國(guó)的主要手段放在了對(duì)企業(yè)減稅上，在社會(huì)保障方面的投入反而相對(duì)較少。

毋須諱言，目前歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇依舊緩慢，存在通貨緊縮，通脹率不足0.5%；公共債務(wù)居高不下，盡管絕對(duì)數(shù)值有所下降，但仍遠(yuǎn)高于《穩(wěn)定和增長(zhǎng)公約》規(guī)定的60%的上限；平均失業(yè)率仍在10%以上，青年失業(yè)率更是在22%左右，在少數(shù)國(guó)家甚至高達(dá)50%以上。宏觀經(jīng)濟(jì)的不景氣，加上歐盟公約對(duì)財(cái)政赤字和公共債務(wù)上限的制約，要求各國(guó)嚴(yán)格按照歐洲指引，削減財(cái)政赤字，降低債務(wù)增長(zhǎng)速度，由此造成了在危機(jī)略微緩解以后，各國(guó)政府大力壓縮財(cái)政支出，占比龐大的政府社保支出無疑首當(dāng)其沖。歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明：自2012年危機(jī)最為危急的時(shí)刻過去后，歐盟國(guó)家政府公共支出中用于社會(huì)福利的費(fèi)用比重從2013年的21%逐年下降?？傮w來看，歐洲社保呈現(xiàn)出緊縮的態(tài)勢(shì)，在重債的外圍國(guó)家表現(xiàn)得尤其突出。如希臘，為了滿足國(guó)際債權(quán)人的要求，2016年出臺(tái)的養(yǎng)老金削減計(jì)劃，使得該國(guó)中等收入人群養(yǎng)老金提取額下降15%，高收入者則會(huì)減少30%，同時(shí)將提高不同收入人群社保繳費(fèi)率0.5到1個(gè)百分點(diǎn)。

要求改善社保待遇、提高社會(huì)公正的呼聲日益高漲

歐債危機(jī)一定程度上加重了經(jīng)濟(jì)全球化帶來的歐洲社會(huì)貧富差距擴(kuò)大、社會(huì)不公加劇、中下層民眾不滿情緒增長(zhǎng)、疑歐情緒蔓延的現(xiàn)象，對(duì)社保待遇增長(zhǎng)停滯甚至縮減的歐洲社會(huì)保障制度的改革和發(fā)展方向，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的牽制作用，也使其一定程度陷入了政策困境。

正如法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·皮凱蒂在《21世紀(jì)資本論》中所得出的結(jié)論：資本所有者的資本利得的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。這是因?yàn)椋加谏鲜兰o(jì)的以資本自由流動(dòng)為主要特征的經(jīng)濟(jì)全球化，使得資本所有者（投資者）能夠全球高效配置資源，獲得的收益增長(zhǎng)遠(yuǎn)超過以工薪為主要收入來源的中產(chǎn)階級(jí)，造成了社會(huì)分配日益向金融等虛擬資本傾斜和嚴(yán)重的貧富差距擴(kuò)大、社會(huì)中下層不滿集聚的后果。而全球金融危機(jī)，尤其是歐債危機(jī)，導(dǎo)致歐洲社會(huì)尤其是希臘等外圍國(guó)家中下層民眾工資和退休金收入的減少、生活水平的嚴(yán)重下降，要求提高社保待遇的呼聲日趨激烈。對(duì)此，我們可以從反映社會(huì)貧富差距的指標(biāo)——基尼系數(shù)的變化中得到強(qiáng)烈的佐證。從全歐盟層面來看，未實(shí)施社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的基尼系數(shù)從2009年的49.5%上升到2014年的51.8%，同期，歐元區(qū)19國(guó)的平均基尼系數(shù)更從48.8%升至51.9%；經(jīng)過社會(huì)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后的基尼系數(shù)變化，同樣顯示了這一趨勢(shì)：歐盟平均分別從30.5%攀升至30.9%，歐元區(qū)則從30.3%攀升到31%。從核心國(guó)家來看，情況也是如出一轍：在英國(guó)，目前最富裕和最貧困的20%家庭的財(cái)富差距已經(jīng)高達(dá)117倍；最富裕的10%人口擁有45%的財(cái)富，而相對(duì)貧困的50%人群的財(cái)富只有10%。而在希臘等外圍國(guó)家，情況則更糟。甚至在歐債危機(jī)中經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)一枝獨(dú)秀的德國(guó)，民眾對(duì)以削減失業(yè)救濟(jì)等措施為主的福利削減型勞動(dòng)力市場(chǎng)改革頗有微詞，其執(zhí)行效果大受質(zhì)疑。

另外，在歐洲，民眾強(qiáng)烈要求提高社會(huì)待遇、要求社會(huì)公正這一問題的負(fù)面影響本身已經(jīng)超出了社會(huì)領(lǐng)域，還和難民救助、恐襲、外圍國(guó)家民眾對(duì)緊縮政策的不滿等問題一起，加劇了成員國(guó)民眾疑歐、脫歐情緒，擴(kuò)大了民主赤字，成為繼續(xù)推進(jìn)歐洲一體化深化的主要阻礙力量，也是目前歐洲領(lǐng)導(dǎo)人不得不認(rèn)真面對(duì)的重大挑戰(zhàn)之一。

有鑒于此，無論是成員國(guó)層面，還是歐盟層面，相關(guān)的反饋已經(jīng)出現(xiàn)。在成員國(guó)層面，如德國(guó)，盡管一貫秉持社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則、反對(duì)最低工資制度，認(rèn)為其會(huì)扭曲勞動(dòng)力市場(chǎng)。然而，后歐債危機(jī)時(shí)期，在中下層民眾的呼聲和壓力下，以及在社民黨倡議和堅(jiān)持下，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)最終于2014年8月通過相關(guān)決議，于2015年起開始在全境實(shí)施最低工資制度，做出了與緊縮福利開支等社保待遇相反、增加福利的標(biāo)志性舉措，同時(shí)德國(guó)養(yǎng)老金待遇的提高也創(chuàng)了20余年之最。

在瑞士、芬蘭和荷蘭等國(guó)，相關(guān)引入無償基本生活補(bǔ)貼的計(jì)劃、全民公投議案和試驗(yàn)也相繼醞釀、舉行和推出。在瑞士，關(guān)于每月給成年瑞士公民免費(fèi)發(fā)放2500瑞士法郎的全民公投倡議，最終在公投中因78%的參投民眾反對(duì)而作罷。在芬蘭，每月無償給公民發(fā)放800歐元收入津貼制度的試點(diǎn)大致獲得首肯。究其背景，筆者以為，首先反映了這些國(guó)家民眾和政府注意到了要求加強(qiáng)民生、改善民眾尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體的社保待遇的強(qiáng)烈呼聲。其次，通過引入基本收入津貼、取消其他失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)的待遇，變相起到了遏制道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)相關(guān)人員積極尋求就業(yè)的作用；一定程度上反而能起到降低政府社保支出的目的，迎合壓縮赤字、減少政府社保支出等需要。最后，可能是出于對(duì)目前長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)停滯、新技術(shù)不斷替代勞動(dòng)力、失業(yè)高企常態(tài)化背景下，需要給那些日益增加的缺乏工作技能的失業(yè)者和家庭以基本社會(huì)保障的緣故。

在歐盟層面，歐委會(huì)主席容克所特別指出的“社會(huì)對(duì)話應(yīng)該回到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心，不能拋棄基本的價(jià)值觀，要建立歐洲融合趨同中的社會(huì)支柱”，可以被視為是歐盟領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到現(xiàn)在歐盟的民主赤字和社會(huì)領(lǐng)域問題的嚴(yán)重性的一種回饋。

歐洲社保制度遭遇改革梗阻

目前，全球化、老齡化壓力加速的情形下，歐洲深受經(jīng)濟(jì)停滯、通貨緊縮、失業(yè)高企和債務(wù)沉重之困擾。加之難民問題、恐怖襲擊、英國(guó)脫歐、烏克蘭危機(jī)等多重棘手難題的交相纏繞，疑歐、民粹和排外勢(shì)力不斷抬頭和高漲。社保制度遭受的緊縮壓力和傾向，與民眾不斷高漲的提高民生和社會(huì)公正的呼聲，形成了政策抉擇上的兩難。維持現(xiàn)狀，顯然無法持續(xù)；而要深化結(jié)構(gòu)改革，需要有壯士斷腕的決心和縝密可行的制度設(shè)計(jì)和民眾支持。顯然，歐洲缺乏這樣的政策推出和實(shí)施的環(huán)境。

難題之一是，如何調(diào)和經(jīng)濟(jì)不振、財(cái)政重壓、一體化約束下社會(huì)支出難以擴(kuò)張和民眾對(duì)社會(huì)不公的不滿與福利待遇追求間的矛盾？這不僅需要智慧，而且需要時(shí)機(jī)。難題之二是，歐式民主、歐盟及其成員國(guó)的雙層機(jī)制，讓相關(guān)舉措的出臺(tái)變得尤為困難。歐式選票政治以及時(shí)常應(yīng)用的全民公投手段，常常令政治家畏懼丟失選票、職位而不敢或難以推動(dòng)實(shí)質(zhì)性的、傷筋動(dòng)骨的結(jié)構(gòu)改革。而雙層機(jī)制下要齊心協(xié)力、步調(diào)一致地推進(jìn)改革實(shí)屬不易。難題之三是，缺乏民眾的普遍支持。最突出的例子是法國(guó)勞工制度的改革。法國(guó)政府的本意是通過勞工制度改革，降低雇主雇傭勞動(dòng)力的成本和之后難以解雇的約束，使得勞動(dòng)力市場(chǎng)能夠擺脫僵化，更有彈性，但遭遇了勞方的強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為此舉會(huì)削弱勞動(dòng)保護(hù)和勞方的權(quán)利，大規(guī)模、持續(xù)甚至是激烈的暴力沖突使得改革擱淺，也充分說明了社會(huì)福利待遇的剛性和社會(huì)制度改革對(duì)社會(huì)不同階層的沖擊，以及不同利益訴求群體間的對(duì)立、沖突，充分展示了歐洲社會(huì)福利改革的難度和困境。

（作者為復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心主任、歐盟讓·莫內(nèi)教授，復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)研究所教授）

【注：本文系國(guó)家社科基金課題（項(xiàng)目編號(hào)：11BGJ023）和自然科學(xué)基金（項(xiàng)目編號(hào)：71273056）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①丁純、陳飛：《主權(quán)債務(wù)危機(jī)中歐洲社會(huì)保障制度的表現(xiàn)、成因與改革——聚焦北歐、萊茵、盎格魯撒克遜和地中海模式》，《歐洲研究》，2012年第 6期。

責(zé)編/張寒 美編/王夢(mèng)雅