我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀、問題與完善策略

陳政碩 李愛芹

江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

新中國成立以來，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度作為我國養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，經(jīng)歷了養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變、籌資方式的創(chuàng)新和制度本身的不斷整合，在中國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的制度保障作用。但是，隨著我國人口預(yù)期壽命的不斷提高，老齡退休職工數(shù)量不斷激增，同時，由于20世紀(jì)80年代初我國所采取的計劃生育政策的影響，新參保人員數(shù)量增速放緩，老年職工撫養(yǎng)比不斷攀升，從而導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的負(fù)擔(dān)不斷加大，影響制度運行的可持續(xù)性。因此，面對人口老齡化的持續(xù)發(fā)展，減輕城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的負(fù)擔(dān)，確保制度的平穩(wěn)、健康發(fā)展的改革刻不容緩。當(dāng)前，針對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的研究主要集中于提高養(yǎng)老保險金的可持續(xù)性(范維強等，2019；董克用，2019；邊恕等，2017)、企事業(yè)單位養(yǎng)老制度的并軌(鄒軼，2019；張彥等，2016)和“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的困境破解(楊俊，2017；陳敬，2016)等方面，針對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的整體性研究較少?；诖耍疚耐ㄟ^回溯城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的改革歷程，對制度改革進(jìn)行評價，在此基礎(chǔ)上探討當(dāng)前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中存在的問題，并有針對性地提出相關(guān)完善策略。同時，在解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的空賬運轉(zhuǎn)問題方面，試圖創(chuàng)新性地提出建立名義賬戶制和劃轉(zhuǎn)國有資本充實養(yǎng)老基金的“內(nèi)”“外”兼顧的完善策略，以更加合理、有效地化解空賬危機(jī)，提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的持續(xù)性，更好地應(yīng)對老齡化危機(jī)。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革歷程

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革歷程可以分為以下三個階段。

第一個階段為1951～1978年的國家養(yǎng)老時期。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布施行，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的建立。初創(chuàng)時期的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋面較窄，并未包含其他企業(yè)和季節(jié)性企業(yè)。這一時期我國實行計劃經(jīng)濟(jì)制度，國家承擔(dān)起了新中國成立初期的國民養(yǎng)老重任。

第二個階段為1978～2010年的社會統(tǒng)籌制度建立、發(fā)展階段。1978年頒布的《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法的決議》(以下簡稱《決議》)，明確規(guī)定企業(yè)職工的養(yǎng)老金由企業(yè)支付；機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金由工人居住地方的縣級民政部門支付?！稕Q議》的頒布有效解決了“文化大革命”期間養(yǎng)老政策被破壞所產(chǎn)生的養(yǎng)老制度秩序混亂問題，為后來的制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1984年廣東省人民政府發(fā)布《廣東省全民所有制單位退休基金統(tǒng)籌試行辦法》，在全國率先進(jìn)行了養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的試點工作。隨后，江蘇省泰州市、四川省自貢市、廣東省江門市也相繼進(jìn)行了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌試點。為了進(jìn)一步完善省級統(tǒng)籌，2009年國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，并于2010年1月1日起實施。《辦法》在一定程度上解決了養(yǎng)老保險的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，對于提升養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次具有重要意義。

第三個階段是2011年至今的制度整合并軌階段。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，指出機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的從業(yè)人員統(tǒng)一實行統(tǒng)賬結(jié)合制度，統(tǒng)一由單位和個人雙方共同繳費。隨后，國務(wù)院在2015年頒布《關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，建立了職業(yè)年金制度；2017年人力資源社會保障部、財政部聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)年金辦法》，建立了企業(yè)年金制度，從制度和機(jī)制上化解了“雙軌并行”所產(chǎn)生的矛盾，在制度上破除了雙軌制。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展成就

(一)建立了社會養(yǎng)老保險制度

新中國成立之初，國家整體經(jīng)濟(jì)水平較低，當(dāng)務(wù)之急是保障人們的基本生活需求。為此國家向當(dāng)時社會主義制度較為發(fā)達(dá)的蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，建立起了以國家財政為保障的國家養(yǎng)老制度。制度采取“少數(shù)人、零繳費”原則，雖然解決了部分職工的養(yǎng)老問題，保證了國家經(jīng)濟(jì)和政治的穩(wěn)定，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家養(yǎng)老制度的諸多弊端不斷顯現(xiàn)，如制度可持續(xù)性較低、國家財政壓力逐步增大等，從長遠(yuǎn)來看必須要轉(zhuǎn)變制度模式(王國洪等，2019)。我國對社會化養(yǎng)老制度的探索始于改革開放時期，此時國家的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，逐步釋放了城鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展活力，城鎮(zhèn)企業(yè)成為獨立法人單位、自負(fù)盈虧，導(dǎo)致不同企業(yè)間職工養(yǎng)老水平出現(xiàn)差異。為保障養(yǎng)老保險的公平性，維護(hù)企業(yè)間的良性競爭，1978年5月國務(wù)院頒布了《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，指出城鎮(zhèn)企業(yè)職工的退休費用應(yīng)由其在職企業(yè)從企業(yè)盈利中支付。隨后，逐步在全國建立起了統(tǒng)賬結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老責(zé)任由企業(yè)、國家和個人三方共同承擔(dān)。社會養(yǎng)老保險制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，提升了養(yǎng)老公平性，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃埽瑴p輕了國家的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，是國家長治久安的重要制度保障。

(二)制度規(guī)模逐步擴(kuò)大

制度建立之初，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度僅覆蓋了國有企業(yè)職工，隨著制度擴(kuò)面改革的發(fā)展，國家逐步將私營企業(yè)職工、自由職業(yè)者、農(nóng)民工等群體也納入了職工養(yǎng)老保險的范疇，我國養(yǎng)老保險覆蓋率不斷提升。1989年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)為5710.3萬人；到2018年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)為41901.6萬人，比1989年增長了633%，制度覆蓋面顯著擴(kuò)大。另一方面，城鎮(zhèn)養(yǎng)老金收支金額規(guī)模不斷擴(kuò)大。1989年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入與支出規(guī)模分別為146億元和118億元；到2018年，基金收入達(dá)到51167.6億元、支出達(dá)到44644.9億元，分別比1989年增長了51021.6億元、44526.9億元，分別為1989年的350倍、378倍。同時，養(yǎng)老金占全國GDP總比重從1989年的0.69%增長到2018年的4.96%(王國洪等，2019)，養(yǎng)老金收支金額規(guī)模有了顯著提升。

(三)制度公平性不斷提升

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度作為我國社會保障制度的一個分支，其建立的目的就是為了對社會資源進(jìn)行公平化、合理化的配置，實現(xiàn)社會主義的公平正義。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度公平性的提升主要體現(xiàn)在兩個方面：一是個人參保機(jī)會均等化(張發(fā)年，2016)；二是不同所有制企業(yè)和單位養(yǎng)老待遇均衡化。就個人參保機(jī)會均等化而言，在制度建立之初，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度僅覆蓋了國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、合作經(jīng)營工廠以及國有企業(yè)及其附屬單位的職工，非全民所有制單位、私營企業(yè)及季節(jié)性企業(yè)只能依照國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)簽訂養(yǎng)老合同。到20世紀(jì)80年代末，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋面逐步擴(kuò)大，將企業(yè)合同制職工也納入了制度范疇。隨后，1997年國家將覆蓋群體從全民所有制企業(yè)職工擴(kuò)大到其他所有城鎮(zhèn)企業(yè)職工，同時，城鎮(zhèn)個體勞動者也開始逐步參加職工養(yǎng)老保險，個人參保機(jī)會均等化水平逐步提升。就不同所有制企業(yè)和單位養(yǎng)老待遇均衡化而言，在制度建立之初，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中全民所有制企業(yè)和非全民所有制企業(yè)的職工退休待遇差異顯著，全民所有制企業(yè)職工的退休制度優(yōu)越性明顯。為了解決不同所有制企業(yè)之間職工退休養(yǎng)老待遇差異問題，國家建立了養(yǎng)老金統(tǒng)籌制度以及多支柱、多層次的社會養(yǎng)老制度，在一定程度上提升了制度公平性。另一方面，自建制以來，城鎮(zhèn)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間就存在著制度失衡的現(xiàn)象。為了緩和不平衡局面，增強制度公平性，從2015年開始國家先后頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》和《企業(yè)年金辦法》，從制度上破除了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度“雙軌制”，養(yǎng)老待遇均衡化水平顯著提升。

三、現(xiàn)階段城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度存在的問題

(一)個人賬戶“空賬”運轉(zhuǎn)問題

“統(tǒng)賬結(jié)合”制度經(jīng)過多年的發(fā)展，制度建設(shè)不斷完善，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，統(tǒng)籌層次不斷提高，對國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的促進(jìn)作用不斷增強。但是，由于老齡化問題的不斷加劇以及自由職業(yè)者和外出務(wù)工人員數(shù)量的持續(xù)增加，該制度模式在實際運行中還存在著嚴(yán)重的“空賬”運轉(zhuǎn)問題。個人賬戶的“空賬”運轉(zhuǎn)會導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金可持續(xù)性下降，不斷增大國家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

如表1、圖1所示，2013～2017年我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支持續(xù)增長，但支出增長率持續(xù)高于收入增長率。照此趨勢發(fā)展，未來我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收益存在不能沖減當(dāng)年所需支出的可能性，養(yǎng)老保險基金呈現(xiàn)負(fù)增長態(tài)勢，從而導(dǎo)致基金的可持續(xù)性降低，威脅國家和社會穩(wěn)定。根據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》的數(shù)據(jù)，累計結(jié)余在2017年達(dá)到峰值6.99萬億元，然后呈下降趨勢，到2035年累計結(jié)余歸零(鄭秉文，2019)，當(dāng)期結(jié)余將于2038年出現(xiàn)赤字并在接下來的一段時間持續(xù)增長，到2050年為-16.73億元。

表1 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險收支狀況 單位：億元

資料來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。

圖1 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險收支狀況 資料來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。

(二)較低的退休標(biāo)準(zhǔn)和不斷提升的人口預(yù)期壽命之間的不匹配問題

伴隨著醫(yī)療健康水平的不斷提高以及人民物質(zhì)生活的極大豐富，我國人口預(yù)期壽命不斷增長。根據(jù)相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，我國的人口預(yù)期壽命從1981年的67.77歲增長到2015年的76.34歲，全國平均預(yù)期壽命在20多年間增長了8.57歲，增長率達(dá)到12.65%(姚海洋等，2018)。但是，我國的退休標(biāo)準(zhǔn)卻相對較低，分別為男性60歲、女性55歲，這與世界上主流國家的退休標(biāo)準(zhǔn)都存在一定差距。例如，社會保障制度起步較早的德國的退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國采取的退休標(biāo)準(zhǔn)為66歲；養(yǎng)老金制度改革的先行者智利所采取的退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲(李曉榮，2016；朱素賓，2018)。人口預(yù)期壽命的不斷提升和較低的退休標(biāo)準(zhǔn)之間的不匹配問題會導(dǎo)致我國退休職工的數(shù)量不斷增多，且增速持續(xù)提升，國家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加劇，從而影響國家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

如表2所示，從2014年開始我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋率不斷擴(kuò)大，覆蓋人數(shù)不斷增加，已退休的城鎮(zhèn)職工所占比例逐年增加。已退休職工占總參保人數(shù)的比例從2014年的25.18%逐漸增加到2018年的28.16%，5年間退休職工增加總?cè)藬?shù)為3204.3萬人。通過對在職職工和退休職工的年增長率進(jìn)行計算和分析，發(fā)現(xiàn)相對退休職工而言，在職職工的年增長率持續(xù)較低(見圖2)。學(xué)者的研究結(jié)果表明，我國的人口紅利優(yōu)勢已經(jīng)在2015年前后消失，并且即將在2035年前后進(jìn)入人口負(fù)債期，屆時勞動適齡人口將急速下降(胡鞍鋼，2007),雖然我國于2016年開始實施全面兩孩政策，但在未來的15～20年內(nèi)并沒有明顯緩解勞動力壓力的作用(李曉榮，2016)。持續(xù)加大的勞動力壓力也會帶來一些其他的負(fù)面影響，如加劇養(yǎng)老金代際不平衡的局面、持續(xù)加大養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)賬成本和“隱性債務(wù)”等，這些都威脅著我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的健康、穩(wěn)定、持續(xù)運行。

表2 2014～2018年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保詳情

資料來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。

圖2 參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人員年增長率 資料來源：作者根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)整理分析而得。

(三)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險區(qū)域差異問題

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險區(qū)域差異問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是養(yǎng)老金區(qū)域間收支差異；二是養(yǎng)老金區(qū)域繳費標(biāo)準(zhǔn)差異。就養(yǎng)老金區(qū)域間收支差異而言，如表3所示，我國各省份之間養(yǎng)老金結(jié)余差異明顯，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的省份，如廣東、北京、江蘇、浙江、上海等養(yǎng)老金結(jié)余較多，結(jié)余可用于支付的時間也較長。其中，養(yǎng)老金結(jié)余最多的省份是廣東，結(jié)余11128.8億元，可支付月份為54.4個月。相比之下，黑龍江、青海、西藏、海南等省份的養(yǎng)老金結(jié)余較少，可支付月份也較短。其中，黑龍江是全國唯一出現(xiàn)養(yǎng)老金缺額的省份，缺額為557.2億元，欠發(fā)月份為3.7個月。同時，根據(jù)表3中數(shù)據(jù)可知，如廣東、北京等養(yǎng)老金盈余較多的省份撫養(yǎng)比卻相對較低，然而，一些結(jié)余較少的省份如遼寧、黑龍江、湖北等人口撫養(yǎng)比反而更高、養(yǎng)老壓力更重。由此就會產(chǎn)生馬太效應(yīng)，強者愈強，弱者愈弱。就養(yǎng)老金區(qū)域繳費標(biāo)準(zhǔn)差異而言，我國實行的繳費標(biāo)準(zhǔn)共有以下四個標(biāo)準(zhǔn)(見表4)，分別為：河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、西藏、陜西、青海采取20%的企業(yè)繳納標(biāo)準(zhǔn)；北京、天津、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏采取19%的繳納標(biāo)準(zhǔn)；山東、福建采取18%的繳費標(biāo)準(zhǔn)；廣東、浙江采取14%的繳費標(biāo)準(zhǔn)。

表3 2018年全國養(yǎng)老基金收支情況

續(xù)表

數(shù)據(jù)來源:作者根據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)數(shù)據(jù)制作。

表4 2017年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率

資料來源：作者根據(jù)鄧大松等(2018)的研究分析制作。

(四)養(yǎng)老保險基金增值壓力大

面對不斷增長的養(yǎng)老金數(shù)額，如何確保養(yǎng)老保險基金的保值增值越發(fā)重要。隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險擴(kuò)面階段的逐漸結(jié)束，基本養(yǎng)老保險逐步覆蓋到全體城鎮(zhèn)職工，新增繳費人數(shù)逐年減少。同時，受到中美貿(mào)易摩擦和我國經(jīng)濟(jì)下行壓力以及國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等諸多因素的影響，部分企業(yè)及其職工個人的繳費增量降低，基金規(guī)模效應(yīng)相對減弱，基金增值保值壓力逐漸加大。在此背景下，良好的基金投資收益成為解決其增值壓力的重要方式之一。然而，根據(jù)養(yǎng)老保險基金投資年報數(shù)據(jù)，2017年我國養(yǎng)老保險基金投資收益率僅為5.23%(班娟娟，2019)，基金投資收益并不樂觀。盡管國家近年來不斷轉(zhuǎn)變養(yǎng)老保險基金的投資運營方式，提升基金收益性，但是其轉(zhuǎn)變的力度與速度尚不能達(dá)到理想的效果。2019年人社部基金監(jiān)督局局長唐霽松表示：“現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老基金委托投資規(guī)模只占到了基金積累額的15%，大量的養(yǎng)老保險基金存在銀行或是購買國債”(人社部，2019)。國債與銀行儲蓄這兩種投資方式所帶來的投資收益率、回報率相對較低,在面對高通貨膨脹率時收益更是差強人意。長遠(yuǎn)來看，由于投資渠道方式單一且過于保守，收益率較低，降低了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。另外，我國養(yǎng)老基金管理的規(guī)范性較低，地區(qū)分割嚴(yán)重，區(qū)域間養(yǎng)老金狀況差異較大，難以集中資金用于統(tǒng)一投資，從而降低了養(yǎng)老基金投資的規(guī)模效益。同時，由于基金管理的“各地為政”，缺乏國家相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理，導(dǎo)致基金投資管理制度不規(guī)范，貪污、腐敗現(xiàn)象也時有發(fā)生，更加大了養(yǎng)老保險基金的增值保值壓力。

四、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的完善策略

(一)解決養(yǎng)老金空賬缺口問題

第一，改革養(yǎng)老保險的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度。首先，針對如何解決個人賬戶空賬問題，國內(nèi)學(xué)者有著不同的觀點。鄭秉文(2013)認(rèn)為我國所采取的個人賬戶是失敗的，個人賬戶所采取的資金積累制與我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)狀相矛盾，改變這種現(xiàn)狀的改革思路是實行名義賬戶制度。劉天放(2019)認(rèn)為在改變我國個人賬戶空賬現(xiàn)狀時，做實個人賬戶是更可行的改革路徑。根據(jù)我國的實際情況，本文認(rèn)為采取名義賬戶制度是較為合理的改革路徑。此種個人賬戶相比之前的“累進(jìn)制”賬戶，更像是一個名義上的賬戶，實際功能只是為了記錄資金在賬戶中的流動，體現(xiàn)的只是一種記賬功能(鄭秉文，2013)。當(dāng)前，我國老齡化問題不斷加劇，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人結(jié)構(gòu)變化較快，名義賬戶制度在面對不斷變化的外部環(huán)境時，更能顯現(xiàn)它自身較強的適應(yīng)性。另外，影響我國宏觀經(jīng)濟(jì)波動的因素主要是通貨膨脹率變化，如果采用名義賬戶制度，賬戶中并不存在實際存款，則受通貨膨脹率的影響較小。其次，由于歷史原因，我國個人賬戶空賬缺口巨大，如果選擇做實個人賬戶，將帶來巨大的轉(zhuǎn)制成本，這無疑會加大我國的財政負(fù)擔(dān)，不利于我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。名義賬戶制可以將轉(zhuǎn)型成本分散到一個較長的時間周期中，較好地分散轉(zhuǎn)制成本，解決因做實個人賬戶制度而引起的短期成本積聚問題，從而弱化轉(zhuǎn)制所產(chǎn)生的社會風(fēng)險和政治風(fēng)險(任浩，2016)。最后，因為此種賬戶只是名義上的，賬戶中并不存在真正的資金，所以也就極大地提高了養(yǎng)老金賬戶資金轉(zhuǎn)移效率，在一定程度上緩解了農(nóng)民工和自由職業(yè)者所面臨的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)困難局面，有利于提升城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的運行效率。

第二，逐步完善劃轉(zhuǎn)國有資本充實養(yǎng)老基金政策。2017年11月，國務(wù)院印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，標(biāo)志著我國國有資本劃轉(zhuǎn)社?；疬M(jìn)入了新的階段。到2019年9月，我國已經(jīng)完成3批67家中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，注資總金額約8601億元(婁飛鵬，2019)。通過國有資本的劃轉(zhuǎn)注入養(yǎng)老保險基金，可以有效緩解由于老齡化趨勢加劇所導(dǎo)致的養(yǎng)老金支付壓力，縮小養(yǎng)老金空賬缺口，減少養(yǎng)老金“隱性債務(wù)”，實現(xiàn)養(yǎng)老金的代際公平，增進(jìn)民生福祉。但是，根據(jù)學(xué)者測算，如果僅僅按照現(xiàn)行政策規(guī)定的10%的國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)比例，而不進(jìn)行全面的政策優(yōu)化，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金也僅能維持到2043年(董克用等，2020)。因此，政府必須進(jìn)一步完善劃轉(zhuǎn)國有資本充實養(yǎng)老基金的相關(guān)政策，在10%的國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)政策落實后，應(yīng)當(dāng)加快研究提高國有資本的注資比例，由此放大國有資本注入養(yǎng)老保險基金的效果(董克用等，2020)。同時，盡快過渡以分紅作為主要收益時期，加快研究承接機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營劃轉(zhuǎn)資本的經(jīng)營方式(董克用等，2020；孫永勇，2019)，確保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的長期收支平衡。

(二)提高退休標(biāo)準(zhǔn)，采取漸進(jìn)式的延遲退休政策

為了解決老齡化所帶來的人口預(yù)期壽命與退休標(biāo)準(zhǔn)之間不匹配的問題，國家應(yīng)適時采取延遲退休政策。針對漸進(jìn)式的延遲退休政策，如表5中所示，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)主要成員國在面對人口預(yù)期壽命增長所帶來的養(yǎng)老問題時，均采取了延遲退休政策。澳大利亞的現(xiàn)行退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲，人口預(yù)期壽命為男性81.2歲、女性85.2歲，未來退休標(biāo)準(zhǔn)為67歲；德國法定退休標(biāo)準(zhǔn)為65.5歲，人口預(yù)期壽命為男性78.7歲、女性83.6歲，未來退休標(biāo)準(zhǔn)為67歲；韓國的法定退休標(biāo)準(zhǔn)為61歲，人口預(yù)期壽命為男性79.6歲、女性85.7歲，未來退休標(biāo)準(zhǔn)為65歲。中國的法定退休標(biāo)準(zhǔn)為男性60歲、女性55歲，人口預(yù)期壽命為男性74.5歲、女性79歲，無明確的延遲退休政策。中國的現(xiàn)行退休標(biāo)準(zhǔn)較低，無法與預(yù)期壽命相匹配，因此，根據(jù)各國發(fā)展實踐，延遲退休政策是緩解老齡化所帶來的人口預(yù)期壽命與退休標(biāo)準(zhǔn)之間不匹配問題的可行方式之一。另外，大多數(shù)OECD成員國都采用了男女統(tǒng)一退休標(biāo)準(zhǔn)，但是，中國所采取的退休政策卻是女性早于男性5年退休，這不僅會增加國家養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，同時也是對女性勞動力資源的浪費(馬昂，2015)。根據(jù)表5中的數(shù)據(jù)，許多國家的女性壽命都長于男性，女性退休年齡和預(yù)期壽命之間的差值大于男性，國家要為退休女性支付更長周期的養(yǎng)老金。中國采取男女差異性退休標(biāo)準(zhǔn)，女性的法定退休年齡為55歲，與預(yù)期壽命之間的差額達(dá)到24年，退休標(biāo)準(zhǔn)相比其他國家較低，這會加劇養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重浪費女性人力資源。因此，中國還應(yīng)在采取漸進(jìn)式延遲退休方案的基礎(chǔ)上統(tǒng)一男女退休標(biāo)準(zhǔn)，從而減少對女性人力資源的浪費，減輕國家養(yǎng)老壓力。

表5 中國與OECD主要成員國延遲退休情況

注：老齡化年均增長率=N年老齡化差值總和/N。

資料來源:OECD官方網(wǎng)站(https://stats.oecd.org/)。

(三)縮小養(yǎng)老保險區(qū)域間差距

針對養(yǎng)老金區(qū)域繳費標(biāo)準(zhǔn)差異問題，國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一全國養(yǎng)老金企業(yè)繳費標(biāo)準(zhǔn)。在制定全國統(tǒng)一的企業(yè)繳費標(biāo)準(zhǔn)時，不能只是通過低繳費率省份的升費率或高繳費率省份的降費率來形成全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因為提高繳費比例會導(dǎo)致省內(nèi)企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，經(jīng)濟(jì)效益下降，影響政府稅收收入；降低繳費比例會影響省內(nèi)甚至全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老金收支平衡，擴(kuò)大養(yǎng)老金缺口，影響制度穩(wěn)定性。因此，在繳費標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中應(yīng)當(dāng)全面考慮各省份人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素，制定合理的繳費標(biāo)準(zhǔn)。針對養(yǎng)老金區(qū)域收支差異問題，2018年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，規(guī)定當(dāng)前我國各省份調(diào)劑金繳納比例為3%，同時，伴隨制度的推行這一標(biāo)準(zhǔn)將逐步提升。在調(diào)整繳費比例時要根據(jù)各省份的實際情況實行差異性的繳費標(biāo)準(zhǔn)，同時，國家財政也應(yīng)給予一定的補貼。另外，還要令全國養(yǎng)老金相關(guān)管理部門對中央調(diào)劑金賬戶進(jìn)行監(jiān)管和運營，充分發(fā)揮中央調(diào)劑金平衡區(qū)域間養(yǎng)老金差異、均衡區(qū)域間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的作用，逐步推動統(tǒng)籌層次的提高(唐陸偉，2019；于潔，2017)。

(四)解決養(yǎng)老基金增值保值問題，提高養(yǎng)老基金的可持續(xù)性

為了解決養(yǎng)老基金增值保值問題，提高養(yǎng)老基金的可持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)采取的舉措為：一是拓寬養(yǎng)老基金投資渠道；二是推進(jìn)養(yǎng)老基金法治化進(jìn)程，規(guī)范養(yǎng)老基金監(jiān)管體系。

首先，就拓寬養(yǎng)老基金投資渠道問題而言，基金管理部門必須轉(zhuǎn)變投資理念，形成養(yǎng)老基金多元化投資理念，在增加投資收益的同時，又可以降低投資風(fēng)險。在投資方式上可選擇國債投資、股票投資、實業(yè)投資等領(lǐng)域的組合投資(曾超，2010)。國債投資具有低風(fēng)險、穩(wěn)收益、變現(xiàn)速度慢的特點，股票投資相比國債投資具有高風(fēng)險、高收益、快變現(xiàn)的特點。實業(yè)投資也是較好的投資選擇之一，如通過PPP模式投資國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，風(fēng)險較小而且收益也較為可觀。因此，通過組合多種投資方式，充分發(fā)揮多種投資方式的優(yōu)勢，能夠在一定程度上擴(kuò)大投資收益，實現(xiàn)基金的增值保值。另外，在投資的組合方式上可以引入智利等國的養(yǎng)老基金投資方案，引入競爭機(jī)制，委托國內(nèi)一些有實力的投資公司建立投資方案，由國家作出最后的選擇，既提高效率也降低投資風(fēng)險。

其次，相比歐美等社會保障較發(fā)達(dá)的國家，我國養(yǎng)老保險基金的法治化路程起步較晚、法治程度較低等因素都對養(yǎng)老保險基金的保值增值有著不利的影響。因此，必須提高養(yǎng)老保險基金相關(guān)法律制度的供給，針對養(yǎng)老基金相關(guān)問題，如投資方式、投資管理公司選擇、信息公開等方面出臺法律法規(guī)，進(jìn)一步健全養(yǎng)老基金法律體系。另外，建立與養(yǎng)老基金投資制度相對應(yīng)的養(yǎng)老基金監(jiān)督管理體系，也是保證養(yǎng)老基金健康運行的重中之重(鄭秉文，2017)。除了社會保障基金理事會外，還應(yīng)建立起一個專門管理基金的養(yǎng)老基金理事會，與社會保障基金理事會之間相互監(jiān)督、協(xié)同管理全國的養(yǎng)老保險基金。例如，2018年建立了統(tǒng)一的國家醫(yī)療保障局作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，在基金的監(jiān)管方面發(fā)揮了重要的作用。因此，建立獨立的國家養(yǎng)老保障部門，發(fā)揮其對地方的協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用，有利于解決養(yǎng)老基金增值保值問題，提高養(yǎng)老基金的可持續(xù)性。