地方發(fā)展質(zhì)量評(píng)價(jià)與財(cái)政對(duì)策研究*——基于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念視角

朱云飛 安 靜 馬源禾

河北省財(cái)政科學(xué)與政策研究所 河北省財(cái)政廳

黨的十九大報(bào)告做出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的戰(zhàn)略判斷。中央多次提出，要加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和統(tǒng)計(jì)體系。構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的高質(zhì)量發(fā)展衡量體系，對(duì)貫徹新發(fā)展理念、推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵及指標(biāo)體系

適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求，根據(jù)對(duì)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等新發(fā)展理念的理解，分別構(gòu)建相應(yīng)的衡量指標(biāo)。

(一)創(chuàng)新發(fā)展指標(biāo)

創(chuàng)新包括理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等方面，其中科技創(chuàng)新處于核心地位，主要包括投入和產(chǎn)出兩大類(lèi)，其中投入分為研發(fā)投入和人員投入，產(chǎn)出分為專(zhuān)利產(chǎn)出、科技產(chǎn)出和產(chǎn)品產(chǎn)出，共10個(gè)指標(biāo)。

(1)研發(fā)投入方面：一是研發(fā)經(jīng)費(fèi)占生產(chǎn)總值比重，這是通用的反映地區(qū)科技投入水平的核心指標(biāo)。二是有研發(fā)機(jī)構(gòu)企業(yè)占工業(yè)企業(yè)的比重，企業(yè)創(chuàng)設(shè)研發(fā)機(jī)構(gòu)是企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)的重要保障，該指標(biāo)可從一個(gè)側(cè)面反映企業(yè)持續(xù)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)的能力。受數(shù)據(jù)來(lái)源限制，指標(biāo)口徑為規(guī)上工業(yè)企業(yè)。

(2)人員投入方面：一是每萬(wàn)人研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量，反映自主創(chuàng)新人力的投入規(guī)模和強(qiáng)度。其中，研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量是按工作量折合計(jì)算的。二是每萬(wàn)人普通高校在校生數(shù)，主要從科技人員儲(chǔ)備方面反映科技人員的投入潛力。

(3)專(zhuān)利產(chǎn)出方面：一是每萬(wàn)人專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)。專(zhuān)利授權(quán)數(shù)是創(chuàng)新產(chǎn)出的重要形式，可以直觀反映研發(fā)活動(dòng)的產(chǎn)出水平。二是發(fā)明專(zhuān)利授權(quán)數(shù)占專(zhuān)利授權(quán)數(shù)的比重。由于發(fā)明專(zhuān)利技術(shù)含量最高，能夠體現(xiàn)研發(fā)成果競(jìng)爭(zhēng)力，故用該指標(biāo)反映專(zhuān)利質(zhì)量。

(4)科技產(chǎn)出方面：一是每萬(wàn)名科技人員技術(shù)市場(chǎng)成交額，反映技術(shù)轉(zhuǎn)移和科技成果轉(zhuǎn)化的總體規(guī)模。二是每萬(wàn)人國(guó)際檢索收錄論文發(fā)表數(shù)，科技論文是創(chuàng)新活動(dòng)中間產(chǎn)出的重要成果形式，用國(guó)際公認(rèn)的科學(xué)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)三大檢索工具，即SCI(科學(xué)引文索引)、EI(工程索引)、ISTP(科技會(huì)議索引)收錄論文反映發(fā)表量。

(5)產(chǎn)品產(chǎn)出方面：一是規(guī)上工業(yè)新產(chǎn)品銷(xiāo)售占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比重，新產(chǎn)品銷(xiāo)售收入體現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新成果，即將新產(chǎn)品成功推向市場(chǎng)的重要指標(biāo)，可以反映創(chuàng)新對(duì)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果。受數(shù)據(jù)來(lái)源限制，指標(biāo)口徑為規(guī)上工業(yè)。二是高技術(shù)產(chǎn)品出口額占貨物出口額比重，通過(guò)高技術(shù)產(chǎn)品出口情況，可以反映創(chuàng)新對(duì)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的影響程度。

(二)協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)

協(xié)調(diào)發(fā)展要解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡等矛盾，分為產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、就業(yè)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、文化協(xié)調(diào)5個(gè)方面10個(gè)指標(biāo)。

(1)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)方面：根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一產(chǎn)—二產(chǎn)—三產(chǎn)”的演進(jìn)順序，分別以第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重及第三產(chǎn)業(yè)占第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值比重反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次。

(2)就業(yè)協(xié)調(diào)方面：與產(chǎn)業(yè)演進(jìn)順序相適應(yīng)，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人數(shù)與總就業(yè)人數(shù)比重、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占非農(nóng)就業(yè)人數(shù)比重反映就業(yè)演進(jìn)情況。

(3)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)方面：以城鄉(xiāng)居民收入水平和消費(fèi)水平兩個(gè)方面反映城鄉(xiāng)差距情況，其中收入水平差距為城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的人均可支配收入對(duì)比；消費(fèi)水平差距為城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的人均消費(fèi)支出對(duì)比。

(4)區(qū)域協(xié)調(diào)方面：主要反映各省內(nèi)部的區(qū)域協(xié)調(diào)，即省內(nèi)縣域間的發(fā)展差距狀況，根據(jù)現(xiàn)有資料，選取縣域人均生產(chǎn)總值和人均儲(chǔ)蓄存款余額兩個(gè)典型指標(biāo)，在計(jì)算方法上采用變異系數(shù)法，即通過(guò)各縣域相關(guān)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差與均值之比，綜合反映各省內(nèi)部發(fā)展協(xié)調(diào)狀況。

(5)文化協(xié)調(diào)方面：推動(dòng)物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展是協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成。限于數(shù)據(jù)資料，以文化發(fā)展?fàn)顩r反映各地文化方面的協(xié)調(diào)情況。包括人均擁有公共圖書(shū)館藏量、人均擁有博物館文物藏量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)。

(三)綠色發(fā)展指標(biāo)

綠色發(fā)展要解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化、發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾，分為資源稟賦、資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、城區(qū)環(huán)境5個(gè)方面10個(gè)指標(biāo)。

(1)資源稟賦方面：這里的資源是指能夠適應(yīng)綠色發(fā)展需要的自然資源，用人均水資源擁有量和森林覆蓋率作為典型反映。

(2)資源利用方面：通過(guò)單位生產(chǎn)總值能耗可以綜合反映資源利用程度，2011年后，我國(guó)不再公布各省份單位生產(chǎn)總值能耗數(shù)據(jù)，故用電耗和水耗替代，即單位地區(qū)生產(chǎn)總值用電量、單位工業(yè)增加值用水量，水耗分母為工業(yè)增加值，是因?yàn)楣I(yè)企業(yè)是用水大戶(hù)，用水量高低與企業(yè)產(chǎn)值密切相關(guān)。

(3)環(huán)境治理方面：環(huán)境污染治理投資占GDP比重是反映某地環(huán)境治理力度的核心指標(biāo)。一般工業(yè)固體廢物利用率主要從工業(yè)方面反映固體廢棄物的綜合利用效果，通過(guò)工業(yè)固體廢棄物綜合利用量與工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量(含往年儲(chǔ)存量)的比重計(jì)算。

(4)環(huán)境質(zhì)量方面：空氣和水是居民最為關(guān)注的兩大環(huán)境指標(biāo)。在空氣質(zhì)量上，以城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比重反映，即計(jì)算各省區(qū)市城市的空氣優(yōu)良天數(shù)與總天數(shù)平均占比。在水質(zhì)質(zhì)量上，以省內(nèi)河流Ⅲ類(lèi)以上水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面比重來(lái)反映，即計(jì)算能作為飲用水源的Ⅰ～Ⅲ類(lèi)河流水質(zhì)監(jiān)測(cè)面占全部監(jiān)測(cè)水質(zhì)斷面的比重。

(5)城區(qū)環(huán)境方面：涉及城市環(huán)境的指標(biāo)較多，采用與人民群眾最為相關(guān)的污水處理率和生活垃圾處理率兩個(gè)指標(biāo)，綜合反映城區(qū)環(huán)境治理狀況。

(四)開(kāi)放發(fā)展指標(biāo)

開(kāi)放發(fā)展要解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，分為貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、外資利用、外企規(guī)模、外商資本5個(gè)方面10個(gè)指標(biāo)。由于多數(shù)指標(biāo)以美元計(jì)量，根據(jù)《中國(guó)貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的人民幣市場(chǎng)匯率(年平均匯價(jià))換算成人民幣進(jìn)行計(jì)算。

(1)貨物貿(mào)易方面：以進(jìn)出口總額占生產(chǎn)總值比重直接反映某地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)外依賴(lài)程度，即外貿(mào)依存度。由于凈出口是構(gòu)成地區(qū)生產(chǎn)總值的“三駕馬車(chē)”之一，故用出口總額占進(jìn)出口總額比重額外反映這一情況。

(2)服務(wù)貿(mào)易方面：服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易的比值是反映一國(guó)外貿(mào)層次的重要指標(biāo)，目前尚無(wú)分省份的服務(wù)貿(mào)易數(shù)據(jù)，僅從建筑、旅游等主要服務(wù)項(xiàng)目上分析。一是對(duì)外承包工程，即我國(guó)企業(yè)承包境外建設(shè)工程項(xiàng)目，為直觀反映服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易對(duì)比情況，選用對(duì)外承包工程營(yíng)業(yè)額占貨物進(jìn)出口總值比重指標(biāo)。二是旅游項(xiàng)目，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，國(guó)際旅游業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的黃金時(shí)代，以國(guó)際旅游總收入占貨物進(jìn)出口總值比重側(cè)面反映這一情況。

(3)外資利用方面：從對(duì)外直接投資占生產(chǎn)總值比重和實(shí)際利用投資占生產(chǎn)總值比重兩個(gè)方面反映資本的“進(jìn)入”“走出”情況，其中對(duì)外直接投資指對(duì)外非金融類(lèi)直接投資流量，實(shí)際利用外資指實(shí)際利用外商的直接投資額。

(4)外企貢獻(xiàn)方面：通過(guò)營(yíng)業(yè)收入和實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)兩個(gè)方面反映外企經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)情況。受數(shù)據(jù)所限，以上指標(biāo)口徑均為規(guī)上工業(yè)，即外企工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入或利潤(rùn)總額占規(guī)上企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入或利潤(rùn)總額比重。

(5)外商資本方面：受數(shù)據(jù)所限，通過(guò)工業(yè)和建筑業(yè)兩類(lèi)企業(yè)的外商資本(包括外商及港澳臺(tái))規(guī)模來(lái)反映，即規(guī)模以上工業(yè)外商資本金占全部實(shí)收資本的比重、建筑企業(yè)外商資本占全部實(shí)收資本的比重。

(五)共享發(fā)展指標(biāo)

共享發(fā)展要解決社會(huì)公平正義問(wèn)題，分為收入就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施5個(gè)方面10個(gè)指標(biāo)。這些方面也是與人民群眾關(guān)系最為密切的公共服務(wù)領(lǐng)域。

(1)收入就業(yè)方面：以城鄉(xiāng)居民人均可支配收入反映居民收入狀況，其中2013年前國(guó)家統(tǒng)計(jì)局未有此項(xiàng)指標(biāo)，以城鎮(zhèn)人口占比為權(quán)重，根據(jù)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及農(nóng)民人均純收入測(cè)算得出。在就業(yè)方面，以城鎮(zhèn)登記失業(yè)率來(lái)反映。

(2)公共教育方面：由于近年來(lái)各地學(xué)齡兒童義務(wù)教育入學(xué)率基本達(dá)到100%，故采用發(fā)展性指標(biāo)，涵蓋人(師資)和物(設(shè)備)兩大方面。一是生師比，即在校學(xué)生數(shù)與專(zhuān)任教師數(shù)的比例，反映師資配置水平，中央對(duì)城鄉(xiāng)中小學(xué)生師比也有明確的標(biāo)準(zhǔn)要求。我們按照各50%權(quán)重將小學(xué)和初中生師比擬合成義務(wù)教育生師比。二是生均計(jì)算機(jī)，從硬件方面反映教育發(fā)展程度，按照各50%權(quán)重將小學(xué)和初中生均計(jì)算機(jī)擬合成義務(wù)教育生均計(jì)算機(jī)數(shù)量。

(3)醫(yī)療衛(wèi)生方面：衛(wèi)生技術(shù)人員和醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位是反映醫(yī)療資源的兩個(gè)代表性指標(biāo)，用每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每萬(wàn)人擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)綜合反映醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展情況。

(4)社會(huì)保障方面：社會(huì)保障包括內(nèi)容很多，其中影響最大、最為關(guān)注的是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且各地在保障標(biāo)準(zhǔn)上差異較大，因此以離退休人員計(jì)算的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)人均支出來(lái)反映。此外，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)直接體現(xiàn)了不同地區(qū)對(duì)低保水平的標(biāo)準(zhǔn)差別，由于當(dāng)前城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別確定，我們以?xún)烧咂骄鶖?shù)確定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，綜合反映低保保障情況。

(5)基礎(chǔ)設(shè)施方面：這方面的指標(biāo)較多，按照高質(zhì)量要求，用兩個(gè)發(fā)展型指標(biāo)反映，一是高速公路密度(高速公路里程與區(qū)域面積的比重)，二是家庭寬帶普及率。

由此構(gòu)建地方高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系(見(jiàn)表1)，共包括50個(gè)指標(biāo)。為做到客觀比較，指標(biāo)選取遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：一是可計(jì)量，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來(lái)源于公開(kāi)統(tǒng)計(jì)資料或權(quán)威調(diào)研報(bào)告；二是可對(duì)比，即采用剔除體量因素影響的比例類(lèi)指標(biāo)；三是可判斷，即相對(duì)而言數(shù)據(jù)是越大越好還是越小越好，否則就缺乏指向意義。

表1 2012年和2017年地方發(fā)展質(zhì)量演進(jìn)狀況

續(xù)表

續(xù)表

二、地方發(fā)展質(zhì)量趨勢(shì)狀況

根據(jù)上述指標(biāo)，我們整理了2012～2017年相關(guān)年鑒數(shù)據(jù)。以2012年為基期，主要是為了充分對(duì)比黨的十八大(2012年召開(kāi))前后發(fā)展情況，同時(shí)一些指標(biāo)口徑都在2012年左右調(diào)整，(1)2011年，我國(guó)納入規(guī)模以上工業(yè)統(tǒng)計(jì)范圍的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)從年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入500萬(wàn)元提高到2000萬(wàn)元；2012年環(huán)保部對(duì)多個(gè)指標(biāo)口徑進(jìn)行了調(diào)整。之后則相對(duì)固定。其中，城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比重，因2014年開(kāi)始采用新標(biāo)準(zhǔn)，故以2014年為期初。

(一)分析方法

參考樊綱等(2011)構(gòu)造市場(chǎng)化指數(shù)的方法，對(duì)每個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行指數(shù)化，計(jì)算出每個(gè)指數(shù)得分。然后通過(guò)平均賦權(quán)，得出各方面最終得分。方法如下：

(1)當(dāng)指數(shù)值高低與本指標(biāo)程度高低正相關(guān)，即該指標(biāo)為正向指標(biāo)時(shí)，第i個(gè)指標(biāo)得分=(Vi-Vmin)÷(Vmax-Vmin)×2。其中，Vi是某個(gè)地區(qū)第i個(gè)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)，Vmax是所有31個(gè)省原始數(shù)據(jù)中數(shù)值最大的一個(gè)，Vmin是最小的一個(gè)。這種方法使所有數(shù)值均為0～1之間，為更直觀顯示發(fā)展質(zhì)量狀況，我們將理論上的百分與50個(gè)指標(biāo)相除得2，然后將各指標(biāo)原始得分與2相乘，得到本指標(biāo)得分。

(2)當(dāng)指數(shù)值高低與本指標(biāo)程度高低負(fù)相關(guān)，即該指標(biāo)為逆向指標(biāo)時(shí)，第i個(gè)指標(biāo)得分=(Vmax-Vi)÷(Vmax-Vmin)×2。

(3)為使各年指標(biāo)跨年度可比，第t年第i個(gè)指標(biāo)得分的計(jì)算方法如下：

正向指標(biāo)第i個(gè)指標(biāo)t年得分=(Vi(t)-Vmin(0))÷(Vmax(0)-Vmin(0))×2

逆向指標(biāo)第i個(gè)指標(biāo)t年得分=(Vmax(0)-Vi(t))÷(Vmax(0)-Vmin(0))×2

其中，腳標(biāo)t代表所計(jì)算的年份，腳標(biāo)0代表基期年份。由于公式性質(zhì)，單項(xiàng)指數(shù)在非基期年份的最高和最低得分可能大于2或小于0。該種方法既可以反映不同地區(qū)比較情況，也可以反映各年度間變化狀況，從而系統(tǒng)反映地區(qū)間發(fā)展質(zhì)量。

(二)總體趨勢(shì)

近年來(lái)，我國(guó)地方發(fā)展質(zhì)量狀況明顯提升，綜合質(zhì)量(31個(gè)省平均)得分從38.1提高到50.2，提升了31.8%。50個(gè)指標(biāo)中有42個(gè)趨于改善，有8個(gè)指標(biāo)質(zhì)量趨于惡化。其中，共享指標(biāo)改善最為顯著，提升了1倍；創(chuàng)新、協(xié)調(diào)指標(biāo)改進(jìn)也較明顯，分別提升36.7%、25%；開(kāi)放、綠色指標(biāo)改進(jìn)遲緩，僅分別提升10.9%、6.7%。

(1)創(chuàng)新方面：呈現(xiàn)出投入加大、產(chǎn)出良好的全方位增效趨勢(shì)，但專(zhuān)利授權(quán)和論文發(fā)表的內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。10個(gè)指標(biāo)均有改善。在研發(fā)投入上，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度從1.98提升到2.13，有研發(fā)機(jī)構(gòu)企業(yè)占規(guī)上工業(yè)比重由11.3%提升到19.0%，說(shuō)明無(wú)論是企業(yè)還是政府都加大了對(duì)研發(fā)工作的經(jīng)費(fèi)投入力度。在人員投入上，每萬(wàn)人研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量由24.1年提升到29.1年，每萬(wàn)人普通高校在校生數(shù)由177人增加到198人。在專(zhuān)利產(chǎn)出上，每萬(wàn)人專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)由8.5個(gè)增加到12.3個(gè)，特別是其中的發(fā)明專(zhuān)利授權(quán)數(shù)占全部專(zhuān)利授權(quán)數(shù)比重由12.0%提升到18.8%，說(shuō)明專(zhuān)利授權(quán)的數(shù)量和質(zhì)量都有了明顯提升。在科技產(chǎn)出上，每萬(wàn)名科技人員技術(shù)市場(chǎng)成交額由12.7億元增加到20.8億元，提升了63.8%，每萬(wàn)人國(guó)際檢索收錄論文發(fā)表數(shù)也由2.2篇增加到4.1篇，但高被引論文數(shù)量、熱點(diǎn)論文數(shù)量占比依然較低。在產(chǎn)品產(chǎn)出上，新產(chǎn)品銷(xiāo)售占工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比重由11.9%提升到16.9%，主要集中在計(jì)算機(jī)通信設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械和器材制造業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)等行業(yè)。

(2)協(xié)調(diào)方面：初步形成全方位協(xié)調(diào)促進(jìn)的格局，但城鄉(xiāng)差距依然較大，非農(nóng)就業(yè)與產(chǎn)業(yè)配比尚不合理。10個(gè)指標(biāo)均有改善。在產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)上，第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重由90.9%提升到92.7%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值比重由45.5%提升到54.7%，說(shuō)明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但第三產(chǎn)業(yè)占比依然與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差距。在就業(yè)協(xié)調(diào)上，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)占全部就業(yè)人數(shù)比重由64.1%提升到68.3%，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重由54.2%提升到57.8%，發(fā)展趨勢(shì)與產(chǎn)業(yè)演進(jìn)相一致，但農(nóng)業(yè)人口占比依然較高，與農(nóng)業(yè)增加值占比仍不相稱(chēng)。在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)上，城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距由2.88縮減到2.71倍，城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)水平差距由2.82縮減到2.23倍，說(shuō)明城鄉(xiāng)差距逐步減小，但依然明顯高于20世紀(jì)80年代初不到2倍的城鄉(xiāng)收入差距水平。在區(qū)域協(xié)調(diào)上，各省內(nèi)部發(fā)展差距有所減緩，其中縣域人均生產(chǎn)總值變異系數(shù)由0.720縮減到0.669，縣域人均儲(chǔ)蓄存款變異系數(shù)由0.597縮減到0.558。在文化協(xié)調(diào)上，人均擁有公共圖書(shū)館藏量由0.56冊(cè)提升到0.67冊(cè)，萬(wàn)人擁有博物館文物藏量由150個(gè)提升到240個(gè)，體現(xiàn)了物質(zhì)文明的進(jìn)步。

(3)綠色方面：以資源利用和環(huán)境治理為代表的多數(shù)指標(biāo)改善明顯，但環(huán)境治理力度有所下降，水資源約束日益突出。10個(gè)指標(biāo)中有7個(gè)得到改善，人均水資源、環(huán)境治理投資占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、一般工業(yè)固體廢物綜合利用率3個(gè)指標(biāo)下降。在資源稟賦上，隨著我國(guó)人口增長(zhǎng)，人均水資源占用量逐步下降，由近2200立方米降到2075立方米；森林覆蓋率有所提升，由20.4%提升到21.6%。在資源利用上，隨著對(duì)冶金、建材等行業(yè)落后產(chǎn)能和過(guò)剩產(chǎn)能的不斷壓減，資源利用效率進(jìn)步明顯，單位地區(qū)生產(chǎn)總值電耗由86.1瓦時(shí)縮減到74.5瓦時(shí)，單位工業(yè)增加值用水量由5.70立方米縮減到4.23立方米。在環(huán)境治理上，雖然各地不斷加大環(huán)保投入總量，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比依然較低。環(huán)境治理投資占生產(chǎn)總值比重由1.59%下降到1.15%，與《全國(guó)城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》要求2020年不低于3.5%的目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)。一般工業(yè)固體廢物綜合利用率也由61.5%下降到54.6%，說(shuō)明環(huán)保治理依然任重道遠(yuǎn)。在環(huán)境質(zhì)量上，2014年各省逐步采用空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)年各省主要城市空氣治理的平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為66%，2017年提升到78%，各省主要流域Ⅲ類(lèi)以上水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面比重由68.9%提升到71.8%。在環(huán)境生態(tài)上，污水處理率由87.3%提升到94.5%，生活垃圾處理率由93.3%提升到99.0%，反映出城市環(huán)境生態(tài)明顯改善，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)污水、垃圾的有效處理。

(4)開(kāi)放方面：開(kāi)放力度不斷加大，特別是“走出去”效應(yīng)明顯，相對(duì)而言，外企對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有所減弱。10個(gè)指標(biāo)中有5個(gè)改善、5個(gè)下降。在貨物貿(mào)易上，近年來(lái)外貿(mào)依存度有所下降，貿(mào)易總額占生產(chǎn)總值比重由42.3%降到32.7%，但依然高于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。外貿(mào)依存度下降實(shí)為必然，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加注重內(nèi)生動(dòng)力，國(guó)內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)不斷上升。其中出口總額占進(jìn)出口總額比重一直在55%左右，說(shuō)明一直處于貿(mào)易順差，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到拉動(dòng)作用，但力度減弱。在服務(wù)貿(mào)易上，隨著我國(guó)深度融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，服務(wù)貿(mào)易進(jìn)展迅速，逐漸成為對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的新引擎。其中對(duì)外工程營(yíng)業(yè)額占進(jìn)出口總值比重由2.07%提升到2.66%，國(guó)際旅游總收入占進(jìn)出口總值比重由1.72%提升到1.97%，但總體上服務(wù)貿(mào)易與發(fā)達(dá)國(guó)家相比依然滯后，且一直處于逆差狀態(tài)。在外資利用上，對(duì)外直接投資占生產(chǎn)總值比重由0.40%提升到0.69%，實(shí)際利用外資占生產(chǎn)總值比重則由2.59%下降到2.10%，自2015年以來(lái)我國(guó)對(duì)外直接投資流量已連續(xù)多年高于吸引外資，說(shuō)明資本“走出去”成效明顯。在外企規(guī)模和外商資本上，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中低速發(fā)展的新常態(tài)，外企經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用有所減弱，但依然是重要力量，如外企占規(guī)上工業(yè)業(yè)務(wù)收入比重由23.88%下降到21.85%，規(guī)上工業(yè)、建筑企業(yè)外商資本占實(shí)收資本比重分別由27.4%、0.86%降到20.7%、0.84%。

(5)共享方面：各類(lèi)民生事項(xiàng)均有明顯提升，反映政府對(duì)公共服務(wù)的保障力度不斷加大。10個(gè)指標(biāo)均有明顯改善。在收入就業(yè)上，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入由16662元提升到25974元，增長(zhǎng)55.9%；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率由4.1%下降到3.9%，說(shuō)明隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人民生活改善和就業(yè)水平都有了明顯提升。在公共教育上，在基本實(shí)現(xiàn)適齡兒童入學(xué)全覆蓋的基礎(chǔ)上，義務(wù)教育學(xué)校的生師比由15.5降到14.7，其中小學(xué)為17.0、初中為12.5，均符合中央統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)中明確的不高于小學(xué)19、初中13.5的要求。反映教育設(shè)施現(xiàn)代化程度的生均計(jì)算機(jī)擁有量增長(zhǎng)了近80%，由0.085臺(tái)增加到0.151臺(tái)。在醫(yī)療衛(wèi)生上，反映醫(yī)療資源的兩個(gè)代表性指標(biāo)逐年改善，每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)由49人提升到65人，每萬(wàn)人擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)由42.4張?zhí)嵘?7.22張。在社會(huì)保障上，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均支出由20912元提升到34488元，增長(zhǎng)了64.9%，而城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由251.2元提升到449.5元，增長(zhǎng)了78.9%，也是各類(lèi)共享指標(biāo)中提升幅度最大的一項(xiàng)。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，高速公路密度由1.01提升到1.42公里/平方公里，互聯(lián)網(wǎng)普及率由42.1%提升到55.8%，超出全球平均水平5個(gè)百分點(diǎn)以上，我國(guó)已建成全球最大規(guī)模的寬帶網(wǎng)絡(luò)，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展指數(shù)僅低于美國(guó)。

(三)區(qū)域差距

在總體分析外，我們對(duì)各區(qū)域質(zhì)量狀況進(jìn)行了比較，得出以下結(jié)論(見(jiàn)表2)。

表2 2012年和2017年不同區(qū)域發(fā)展質(zhì)量狀況

注：分?jǐn)?shù)為省均分。東部指沿海11省，中西部指內(nèi)陸20??；南方16省，北方15??；發(fā)達(dá)地區(qū)指除河北、海南、遼寧外的其他東部8省，東北有3省，中部共6省。

(1)東西對(duì)比：東強(qiáng)西弱的發(fā)展質(zhì)量格局未變，但差距大為減緩。2012年?yáng)|部省均分?jǐn)?shù)為中西部的1.49倍，2017年減緩為1.31倍。分領(lǐng)域看，2012年?yáng)|部在各領(lǐng)域質(zhì)量上都高于西部，2017年?yáng)|西部各領(lǐng)域差距都有所減緩，其中西部在綠色發(fā)展質(zhì)量上已超過(guò)東部，但在創(chuàng)新和開(kāi)放兩方面依然差距較大，分別為1.78、1.74。綜合分?jǐn)?shù)前10名中，2012年、2017年分別有9個(gè)和7個(gè)位于東部；綜合分?jǐn)?shù)后10名中，2012年、2017年均有9個(gè)位于中西部。

(2)南北對(duì)比：南強(qiáng)北弱的發(fā)展質(zhì)量格局未變，且差距逐漸拉大。2012年南方省均分?jǐn)?shù)為北方的1.05倍，2017年擴(kuò)展為1.07倍。分領(lǐng)域看，南方在創(chuàng)新、開(kāi)放、綠色領(lǐng)域質(zhì)量上高于北方，且差距有所拉大，其中創(chuàng)新質(zhì)量上相差1.44倍，最為顯著；北方在協(xié)調(diào)、共享方面略高于南方，但差距有所減緩。綜合分?jǐn)?shù)前10名中，2012年、2017年均有7個(gè)位于南方；綜合分?jǐn)?shù)后10名中，2012年、2017年分別有6個(gè)和7個(gè)位于北方。

(3)發(fā)達(dá)地區(qū)：各領(lǐng)域發(fā)展質(zhì)量均較高，但綠色發(fā)展優(yōu)勢(shì)不明顯。發(fā)達(dá)省份在五大領(lǐng)域發(fā)展質(zhì)量上均高于全國(guó)平均水平，特別在創(chuàng)新和開(kāi)放方面優(yōu)勢(shì)明顯，遠(yuǎn)高于其他區(qū)域。但在綠色發(fā)展方面表現(xiàn)一般，2017年綠色發(fā)展質(zhì)量甚至低于中部地區(qū)，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與部分質(zhì)量指標(biāo)的相關(guān)性不高。SPSS軟件的序列相關(guān)性檢驗(yàn)顯示，人均GDP與共享、創(chuàng)新類(lèi)指標(biāo)質(zhì)量排名高度相關(guān)，1%置信區(qū)間內(nèi)相關(guān)度分別為0.685、0.656，但與綠色類(lèi)指標(biāo)排名不相關(guān)。

(4)東北地區(qū)：綜合質(zhì)量低于全國(guó)平均水平，且差距有所拉大。2012～2017年，東北地區(qū)省均質(zhì)量均低于全國(guó)平均水平。其中，除協(xié)調(diào)領(lǐng)域略高于全國(guó)水平外，其他四大領(lǐng)域均較低，在創(chuàng)新、綠色發(fā)展方面甚至低于中部地區(qū)。2012年，遼寧、吉林、黑龍江綜合質(zhì)量排名分別為第9位、第15位、第22位，2017年分別退后為第11位、第19位、第20位。

(5)中部地區(qū)：質(zhì)量提升程度最高，多數(shù)省份質(zhì)量排名進(jìn)位明顯。2012～2017年，中部地區(qū)省均質(zhì)量得分在各區(qū)域中提升最多，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的比重也由90.3%提升到92.5%。其中，在綠色發(fā)展方面已超過(guò)全國(guó)平均水平，在創(chuàng)新和協(xié)調(diào)發(fā)展方面也接近于全國(guó)平均水平。分省看，除江西外，其他5省綜合質(zhì)量得分均提升10分以上，在全國(guó)排名也均有提升。

三、推動(dòng)地方高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政對(duì)策建議

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。由于高質(zhì)量發(fā)展涉及多個(gè)方面，我們從財(cái)政收入、支出和管理等角度，提出相關(guān)對(duì)策。其中，財(cái)政收入規(guī)模是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)，收入結(jié)構(gòu)及征收政策更是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段；財(cái)政支出分為直接支出和引導(dǎo)支出兩個(gè)方面，其投入規(guī)模與結(jié)構(gòu)反映了高質(zhì)量發(fā)展的理念要求，投入方式創(chuàng)新則有助于提升實(shí)際效果；財(cái)政管理分為政府對(duì)市場(chǎng)主體的財(cái)政管理和政府間財(cái)政體制兩類(lèi)(見(jiàn)表3)。

表3 推進(jìn)地方高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策框架

續(xù)表

(一)崇尚創(chuàng)新，發(fā)揮財(cái)政對(duì)科技驅(qū)動(dòng)發(fā)展的撬動(dòng)力

(1)財(cái)稅收入方面：一是健全稅費(fèi)優(yōu)惠政策，構(gòu)建以支持高科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化為主、涵蓋多個(gè)創(chuàng)新環(huán)節(jié)、具有普惠性和引導(dǎo)性的優(yōu)惠政策體系。例如，進(jìn)一步放寬所得稅研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的適用范圍，鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入；修訂高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法，放寬對(duì)中小企業(yè)認(rèn)定限制；完善科技園和科技企業(yè)孵化器稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)擴(kuò)大政策適用條件。二是發(fā)行地方政府債券，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，發(fā)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債券，提升園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及承載能力，優(yōu)化園區(qū)環(huán)境和發(fā)展空間；東北地區(qū)老工業(yè)城市發(fā)行轉(zhuǎn)型升級(jí)專(zhuān)項(xiàng)債券，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(2)財(cái)政支出方面：一是加大投入力度。進(jìn)一步增加財(cái)政科技投入，整合技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的項(xiàng)目資金，完善科技計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金政策體系。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。調(diào)整科技經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等公共科技活動(dòng)。三是創(chuàng)新支持方式。充分發(fā)揮財(cái)稅政策的帶動(dòng)作用，借助股權(quán)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款補(bǔ)貼等模式，構(gòu)建多元化、有效率的科技支持機(jī)制。例如，建立“國(guó)家融資擔(dān)?；稹〖?jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)—轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)”三層政府性融資擔(dān)保體系，完善高價(jià)值專(zhuān)利、首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化科技創(chuàng)新券制度。

(3)財(cái)政管理方面：一是優(yōu)化財(cái)政科研項(xiàng)目管理。深化科技領(lǐng)域“放管服”改革，進(jìn)一步下放科技成果處置權(quán)和收益權(quán)。二是完善政府采購(gòu)機(jī)制。建立與支持創(chuàng)新相適應(yīng)的政府采購(gòu)交易制度、成本管理和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，帶動(dòng)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度的逐步提升。三是科學(xué)劃分科技事權(quán)責(zé)任。根據(jù)科技事項(xiàng)公共性層次、科技成果受益范圍等屬性，合理劃分各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成完整規(guī)范、分工合理、高效協(xié)同的科技領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。

(二)注重協(xié)調(diào)，發(fā)揮財(cái)政對(duì)整體統(tǒng)籌平衡的支撐力

(1)財(cái)稅收入方面：一是發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。加強(qiáng)稅收對(duì)居民收入分配的調(diào)節(jié)職能，完善綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅、調(diào)整消費(fèi)稅的征收范圍及稅率、構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的房地產(chǎn)稅制，縮小社會(huì)貧富差距。二是完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策。在全面落實(shí)中央結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)的基礎(chǔ)上，按照“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔”原則，進(jìn)一步調(diào)整相關(guān)政策。例如，清理取消發(fā)達(dá)地區(qū)的各種稅收優(yōu)惠，主要對(duì)西部及民族地區(qū)實(shí)行區(qū)域性?xún)?yōu)惠；調(diào)整完善促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，特別是調(diào)整支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的涉農(nóng)稅收政策，完善公共文化相關(guān)優(yōu)惠政策。三是發(fā)行地方政府債券。探索發(fā)行鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等專(zhuān)項(xiàng)債券，支持市縣政府使用一般債券資金用于鄉(xiāng)村公益性項(xiàng)目建設(shè)。

(2)財(cái)政支出方面：一方面，增加財(cái)政投入。一是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展財(cái)稅政策，支持東北老工業(yè)基地及中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)基建投資、環(huán)境優(yōu)化，提升發(fā)展能力；二是推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，同時(shí)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制；三是推動(dòng)物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，健全公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，推動(dòng)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。另一方面，創(chuàng)新支持方式。一是發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，推廣運(yùn)用產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP模式、財(cái)政金融配合等，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展；二是構(gòu)建財(cái)政、基金、銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)?！拔逦灰惑w”的財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)機(jī)制，設(shè)立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)基金，在有穩(wěn)定收益的農(nóng)村公益性項(xiàng)目探索推廣PPP模式；三是探索以市場(chǎng)化方式促進(jìn)文化和旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)新完善旅游、體育消費(fèi)券制度。

(3)財(cái)政管理方面：一是加強(qiáng)城鄉(xiāng)制度對(duì)接。將城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)有機(jī)整體，在政策制度上加強(qiáng)有機(jī)對(duì)接，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保救助制度，建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效的公共文化服務(wù)體系。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及占比，完善共同事權(quán)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，增加對(duì)老少邊窮地區(qū)的補(bǔ)助力度，同時(shí)，根據(jù)不同地區(qū)的供給成本差異，在均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配時(shí)充分考慮偏遠(yuǎn)、高寒、地形復(fù)雜地區(qū)的人口密度及運(yùn)輸距離等客觀因素，增強(qiáng)其公共服務(wù)供給能力。

(三)倡導(dǎo)綠色，發(fā)揮財(cái)政對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的引導(dǎo)力

(1)財(cái)稅收入方面：一是完善綠色稅費(fèi)體系。整理歸并現(xiàn)行雜亂、分散的各類(lèi)優(yōu)惠政策，形成符合我國(guó)國(guó)情的綠色財(cái)稅體系。例如，擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，將不符合節(jié)能環(huán)保要求的高耗能、高污染產(chǎn)品或服務(wù)納入；深化水資源稅改革試點(diǎn)，推進(jìn)資源稅擴(kuò)圍，保證自然資源合理開(kāi)發(fā)利用；完善環(huán)境保護(hù)稅法，適時(shí)對(duì)直接污染物征稅。二是推廣生態(tài)損害賠償。按照“損害擔(dān)責(zé)”原則，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。三是發(fā)行生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)債券。在青海、云南等地試點(diǎn)發(fā)展林業(yè)生態(tài)政府債券的基礎(chǔ)上，探索推進(jìn)生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)債，平衡生態(tài)投入和產(chǎn)出，為全國(guó)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目融資提供有益借鑒。

(2)財(cái)政支出方面：一是加大直接投入。完善生態(tài)環(huán)保資金投入機(jī)制，整合優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)置，促進(jìn)大氣、水、土壤等生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。二是優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼或貸款貼息，既注重在生產(chǎn)端對(duì)清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排、節(jié)地節(jié)水項(xiàng)目和企業(yè)的扶持，更注重在消費(fèi)端采用綠色補(bǔ)貼方式推廣節(jié)能產(chǎn)品，擴(kuò)大綠色產(chǎn)品消費(fèi)。三是創(chuàng)新支持方式。發(fā)揮財(cái)政的激勵(lì)引導(dǎo)作用，進(jìn)一步暢通融資渠道。例如，支持有條件的生態(tài)保護(hù)地區(qū)政府和社會(huì)資本按市場(chǎng)化原則設(shè)立綠色發(fā)展基金；鼓勵(lì)有條件的金融機(jī)構(gòu)和非金融企業(yè)采用綠色信貸、綠色證券、綠色保險(xiǎn)等工具服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)；探索用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)和排污權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益的抵質(zhì)押融資制度；充分運(yùn)用PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目給予傾斜，激發(fā)社會(huì)資本投資活力。

(3)財(cái)政管理方面：一是完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。探索建立市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償?shù)戎贫?，引?dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償。二是完善政府綠色采購(gòu)體系。合理確定符合綠色采購(gòu)要求的需求標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)方式，逐步擴(kuò)大政府綠色采購(gòu)的范圍和比重。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，加快建設(shè)京津冀、長(zhǎng)江、黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并逐步由省域間向省域內(nèi)延伸。

(四)厚植開(kāi)放，發(fā)揮財(cái)政對(duì)擴(kuò)大對(duì)外交流的推動(dòng)力

(1)財(cái)稅收入方面：一方面，健全出口退稅機(jī)制。結(jié)合增值稅改革和立法，逐步完善出口退稅制度，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+便捷退稅”服務(wù)平臺(tái)作用，優(yōu)化退稅流程，提升退稅效率。另一方面，完善稅收優(yōu)惠政策。在落實(shí)企業(yè)境外所得綜合抵免、境外投資者以境內(nèi)利潤(rùn)直接投資減免等投資優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善促進(jìn)自貿(mào)區(qū)、綜合保稅區(qū)建設(shè)和企業(yè)境外投資的稅收優(yōu)惠政策。

(2)財(cái)政支出方面：一方面，加大投入，優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金投向。在貨物貿(mào)易方面，通過(guò)外貿(mào)扶持配套資金等方式，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)主體和商品結(jié)構(gòu)，提升一般貿(mào)易規(guī)模和效益，推動(dòng)加工貿(mào)易延伸產(chǎn)業(yè)鏈；在服務(wù)貿(mào)易方面，鼓勵(lì)沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)采用專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助方式，創(chuàng)建服務(wù)貿(mào)易園區(qū)、特色服務(wù)出口基地，實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易模式創(chuàng)新；在對(duì)外投資方面，利用外貿(mào)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、出口信用補(bǔ)貼等政策推動(dòng)企業(yè)“走出去”。另一方面，創(chuàng)新方式，發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用。完善國(guó)家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展引導(dǎo)基金，壯大各地“一帶一路”投資基金，扶持外貿(mào)企業(yè)發(fā)展，撬動(dòng)更多的社會(huì)資金投資“一帶一路”建設(shè)等國(guó)際合作。例如，廣東在全國(guó)較早創(chuàng)新財(cái)政支持方式， 2016年設(shè)立絲路基金，支持企業(yè)赴“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能源資源和服務(wù)業(yè)等重大項(xiàng)目建設(shè)。

(3)財(cái)政管理方面：一方面，加強(qiáng)國(guó)際稅收交流合作。推進(jìn)對(duì)外關(guān)稅談判，擴(kuò)大對(duì)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家市場(chǎng)開(kāi)放。另一方面，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理。通過(guò)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的話(huà)語(yǔ)權(quán)，積極參與并推動(dòng)全球治理體系變革。

(五)推進(jìn)共享，發(fā)揮財(cái)政對(duì)改善社會(huì)民生的保障力

(1)財(cái)稅收入方面：一是完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策。重點(diǎn)在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域，對(duì)小微企業(yè)、殘疾人、低收入者等群體，進(jìn)一步健全優(yōu)惠政策，如擴(kuò)大再就業(yè)稅收優(yōu)惠對(duì)象的范圍、推廣商業(yè)健康保險(xiǎn)個(gè)人所得稅稅前扣除政策、完善殘疾人就業(yè)保障金制度。二是完善政府債券體系。試點(diǎn)擴(kuò)大民生保障、醫(yī)療衛(wèi)生、水利建設(shè)、教育文化等創(chuàng)新型專(zhuān)項(xiàng)債券，保障重點(diǎn)民生領(lǐng)域合理融資需求。

(2)財(cái)政支出方面：一是加大資金投入。發(fā)揮財(cái)政資金?；镜淖饔?，注重普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性，確定各類(lèi)基本民生保障標(biāo)準(zhǔn)及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)步提高教育、醫(yī)療、低保、社保等民生保障水平。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。處理好基本公共服務(wù)與其他民生保障間的關(guān)系，推動(dòng)不同民生領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。例如，調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu)，注重普惠性學(xué)前教育這一短板領(lǐng)域；調(diào)整醫(yī)療與公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、人員間的比例關(guān)系，改變“重治療、輕預(yù)防”狀況；調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用范圍，從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目擴(kuò)展到鄉(xiāng)村振興業(yè)態(tài)項(xiàng)目，從支持農(nóng)村絕對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)貧困人口。三是創(chuàng)新支出方式。拓寬公共服務(wù)供給渠道，發(fā)揮PPP、股權(quán)基金、補(bǔ)貼資金的引導(dǎo)撬動(dòng)作用，在部分民生領(lǐng)域嘗試用合同、委托等市場(chǎng)化手段向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，增強(qiáng)多層次、多樣化的公共服務(wù)供給能力。

(3)財(cái)政管理方面：一是深化政府財(cái)稅體制改革。按照公共產(chǎn)品受益范圍的不同，科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)政收入，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，保障各層級(jí)、各區(qū)域政府均能提供基本公共服務(wù)的需要。其中，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌職責(zé)，兜牢基層政府“三?！钡拙€(xiàn)，推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化。二是完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。進(jìn)一步擴(kuò)大各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑金制度，建立基金缺口責(zé)任的統(tǒng)籌分擔(dān)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一籌集與使用。