環(huán)境治理的非程序化決策研究

吳健明

農工黨福建省委會

一、引言：環(huán)境治理決策

決策一詞在《現代漢語詞典》(第七版)中被解釋為“決定策略或辦法；決定的策略或辦法。而其作為現代管理學中的一個術語，“指在做出最后選擇前的全部活動”(艾伯斯，1980)。西蒙(2008)認為決策必然是一個持續(xù)的動態(tài)過程，而非一個單純的決定和選擇，并將之解構為：情報活動、方案設計活動、選擇方案和最終的審查方案階段?？梢哉f，所有的決策都是一個多層次循環(huán)進行的過程，整個管理的過程中，主體實際上都在不停地決策，或者說管理本身就是一種決策。

將決策這一概念放置于環(huán)境治理這一語境下，作為環(huán)境治理決策上位概念的環(huán)境行政決策應指，“政府行政機關就可能對環(huán)境造成影響的擬議行動，遵循步驟、順序、方式和限時作出實質性決定的總稱”(謝海波，2018)。而作為環(huán)境行政決策的一種，環(huán)境治理決策應指，“政府行政機關根據擬建設的，以生態(tài)環(huán)境保護和治理為內容的工程項目，確定總體目標后，在掌握一定信息的基礎上對多種方案進行比較、研究及分析判斷，最終進行優(yōu)選的過程”(謝海波，2018)。其主要結構表現包括：首先，作出決策的主體是政府及相關各行政部門；其次，決策對象是以修復和保護被破壞的環(huán)境資源為目的的工程項目；再其次，應當以環(huán)境正義、代際平等、尊重自然和環(huán)境協(xié)同為其倫理向度；最后，必須在人與自然和諧相處的總原則下，以公平公正及公共利益最大化為目標。

二、非程序化決策的理論淵源及其在環(huán)境治理決策中的樣態(tài)

(一)非程序化決策的含義解構

西蒙在其著作《管理決策新科學》一書中首次提出了非程序化決策的決策類別界分：所謂程序化決策，就是那些帶有常規(guī)性、反復性的例行決策，可以制定出一套例行程序來處理的決策；所謂非程序化決策，則是指對那些過去尚未發(fā)生過，或其確切的性質和結構尚捉摸不定或很復雜而需要現裁現做加以處理的決策。

具體而言，筆者認為可以從兩個角度去解構非程序化決策。一是決策對象的結構不良以及因此對決策者提出的高要求。非程序化決策對象往往系首次出現，決策者自然無法用確定的模型或語言予以描述，從而也就無法以適當的算法產生決策方案并選擇最優(yōu)。這種對象的非結構化迫使決策者不得不搜集大量的信息來對決策對象進行建模和計算，正如西蒙所說，“程序的細節(jié)刻板作為一系列指令被儲存在記憶中，一旦觸發(fā)則予以執(zhí)行，但這類‘經典’情況實在特殊，大多數情況下，刻板的程序面對新問題時必須被更新和重建，并產生很多的‘生產性問題’需要解決，這種解決和因此產生的新方案，都是非程序性的”(西蒙，2008)。二是非程序化決策與程序化決策之間的相互對立和統(tǒng)一。所謂的程序化決策實際上也是從長期處理同類非程序化決策的過程中摸索出來的。一個結構不良的決策對象經過反復決策而被全面摸清和完整化建模后，就從結構不良變?yōu)榱私Y構良好，決策者就可以依此制定出固定的決策方針和程序，由此就形成了新的程序化決策。但當決策對象又出現了超越原先建模的新情況和新內容，那么就需要決策者再次面對新的結構不良，作出非程序化決策。世界上既不存在完全意義上的程序化決策，也不存在完全意義上的非程序化決策，只不過是一些介于二者之間的中間類型而已。

(二)非程序化決策的理論淵源

從表面上看，程序化決策和非程序化決策僅僅只是決策類型的一種劃分，然而深究其分類初衷則可見其背后 “有限理性”和“滿意原則”決策管理理論背景。

1.有限理性的決策預設。

古典經濟學派始終以“完全理性的經濟人”作為其模型范式，將個體塑造并定義為“全知全能，完整掌握一切信息并能做出最優(yōu)選擇的理性人”，管理學在當時也逃脫不了這一范式的統(tǒng)治，假定決策者在面對所有決策對象時，都能發(fā)揮其最大理性，并依此作出最佳決策。故其研究對象只有程序化決策，非程序化決策這種依靠“經驗”“本能”“滿意度”等感性因素做出的選擇是不值得推廣、沒有研究價值并應盡量避免的。

然而隨著1825年第一場生產過剩的市場失靈引發(fā)凱恩斯主義萌發(fā)并盛行，直至20世紀70年代又因為干預過度引起經濟“滯脹”，以個人理性為基礎的“市場調控”和以團隊理性為基礎的“政府調控”全部發(fā)生了決策失靈。西蒙就戲稱“這種無所不能和全知全能的理性經濟人抽象無異于‘奧林比亞山神模式’，它與現實中人類的實際理性和可能的行為幾乎沒有什么關系”(靳濤，2013)。他強調，管理學家應該認識到人類的“理性有限”。根據這種假設，西蒙(1982)才提出了“有限理性的決策主體由于人類認知能力的限度、信息的不完全和對結果預測的不確定性，必然要面對結構不良的決策對象，并在感情、本能、沖動、短期效果等非理性要素困擾下做出非程序化決策”的觀點。這一理論預設成為非程序化決策的起源根據。

2.“滿意主義”的決策追求。

在提出有限理性的基礎上，西蒙進一步構建了一個與以往完全不同的決策模式。在這個模式中，決策者除了理性的有限，其所追求的也不再是“效益最大化”或“帕累托最優(yōu)”，而很有可能僅僅只是滿足其部分需要的次優(yōu)結果，這就是所謂的滿意主義決策模式。這使得人們開始審視決策目標的多樣性和可調試性的問題。對于非程序化決策來說，由于其對象的結構不良，其一開始決策所預定的目標很有可能是基于一個有偏差的對象建模，在決策的執(zhí)行過程中，隨著實際對象與建模的逐漸偏離，很有可能會發(fā)生預定目標(最大化)無法實現的落差，這時如何調整決策、調整到什么程度就有必要依照上述滿意主義模式來給出答案。

可以說，沒有西蒙樹立起“有限理性”和“滿意決策”這兩大模型范式并得到管理學界主流的公認，非程序化決策這個概念就不會出現。

(三)環(huán)境治理非程序化決策

如上所述，在環(huán)境治理過程中存在大量的非程序化決策，而且具備明顯的特殊性。環(huán)境治理非程序化決策除了具有一般非程序化決策的共性以外，還具有以下特性：

首先，決策影響的跨期性。環(huán)境治理決策的效果往往跨期滯后，決策反饋周期遠長于其他類型決策，這對于決策主體提出了兩點要求：一是要做到久久為功，堅持決策目標不放松，切不可因為短期利益或一時反復就隨意調整決策的主體結構，防止朝令夕改損害決策有效性；二是也必須在決策的執(zhí)行過程中保持多元、順暢的信息收集渠道和強大的信息研判能力，在漫長的執(zhí)行周期中，對決策對象的變化有敏銳的把握和準確的應對，并通過科學、靈活的一系列綜合調整性決策，確保整體性決策具有足以包容決策對象演變進度的彈性和有效性。其次，決策效果的反復性。以廣州亞運會城市河涌污水治理為例，400億元的巨量投資決策得到執(zhí)行后，在亞運會召開前基本實現河涌水質達標。然而這樣的好景只持續(xù)了3年，廣州市環(huán)保局2013年6月13日公布的數據顯示，在廣州市50條河涌中，有39條河涌水質為劣五類，不合格率高達78%，足見修復治理對象的反復頑固。這就要求環(huán)境治理決策必須形成一個自我修復和調整的常態(tài)機制，注意對執(zhí)行過程中變量要素的收集和實時監(jiān)控，防止前功盡棄。最后，決策過程的博弈性。環(huán)境治理決策過程中的博弈常常呈現利益損失方和受益方不為同一群體的現象，如對于河流上游排放企業(yè)的污染整治，對于上游相關利益主體是全然損失，對于下游群體卻是完全受益。這使得相關博弈引起激烈反彈的可能性普遍較高。如何化解這種博弈中激烈沖突的局面，保障其順利執(zhí)行，是決策者在全盤考慮時不可忽視的要素。

三、環(huán)境治理非程序化決策的典型構造

如上文所述，由于環(huán)境治理所需要面對的信息系統(tǒng)極為復雜，各類影響因素匯聚，而非程序化決策又天然是以結構不良的目標為決策對象，這兩個要素決定了環(huán)境治理非程序化決策絕不可能是一個單一決策，而必然是一連串決策的集合，有其典型和常見的結構。

(一)整體性非程序化決策

或者叫目標性非程序化決策，該決策包含了整個決策集合體的總體思路和方向。從決策機構看，該類決策一定都是最高決策集團在決策支持系統(tǒng)的幫助下，反復參考、咨詢后做出。從決策目標看，不再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的治理小目標、短目標，而是在服務于環(huán)境綜合治理這個總目標的基礎上，指導各個工程、計劃實現相互配合、相互成就。從決策輔助看，整體性非程序化決策必然需要一定的決策支持系統(tǒng)，這里的支持系統(tǒng)既有類似政府會議、環(huán)評委員會評審、決策大會等實際經驗和直覺為基礎的組織形式；又有近年來基于環(huán)境決策的復雜性，以高度信息收集和模型構建、數據預判為主要內容的“項目可行性研究報告”，成為支持系統(tǒng)革新升級的演進方向(夏光，1996)。其決策過程一般是提出總體目標—相應產生問題—依據支持系統(tǒng)進行分析和價值判斷—擬訂方案—由專家、智囊團、行政部門聯(lián)合進行方案評估—依據方案做出決策。

由于這類決策永遠是為實現一個超越現狀的環(huán)境治理目標而做出的，而且支持系統(tǒng)也好、專家咨詢也好，也必須開展新領域的調查和新數據的收集，并就此制作一個全新的方案，此間均無一個固定的實質化程序可供遵循，可以說這類整體性決策天然就是一個非程序化決策。

(二)具體性非程序化決策

環(huán)境治理的整體性決策做出后，在實施過程中必須分解為相應的具體工程和任務分配給相關部門(或部門聯(lián)合)承擔建設或付諸完成，這就是具體性非程序化決策，或者說執(zhí)行性非程序化決策。這類非程序化決策的特點在于：

首先，決策主體和決策目標的多元化。接受整體非程序化決策任務分解的各具體決策部門，需要在分配任務的目標內，做出最優(yōu)于目標實現的決策。主體和目標的不同，必然導致決策之間存在價值矛盾甚至沖突，上文所說的環(huán)境治理決策的博弈性更加大了上述矛盾和沖突的烈度。最典型的例子就是環(huán)境治理決策中的動遷類執(zhí)行決策，成本收益、環(huán)境治理、社會安定等矛盾價值之間如何協(xié)調，往往成為這類決策的疑難焦點。其次，決策的不穩(wěn)定性。整體性非程序化決策面對的雖然也是結構不良的對象，但是高緯度的決策機構、強大的決策支持系統(tǒng)以及相對彈性和含糊的決策目標，都使得整體性決策的穩(wěn)定性遠遠強于被分解為具體任務的執(zhí)行性非程序化決策。后者定下的目標過于明確，面對對象又經常變化，所依據的信息細致度又往往不足，加之環(huán)境決策本身帶有的復雜性和反復性，這都使得該類決策經常處于修正、調整乃至被廢棄的狀態(tài)中。最后，決策效果的直接性。這類決策都是針對特定問題而制定，帶有直接和具體的目標，針對性極強，效果顯現得也較快。上文所謂的環(huán)境治理決策的跨期性主要是指整體性決策，判斷具體性決策有效性則不需要那么長的時間。

(三)調整性非程序化決策

在具體性非程序化決策執(zhí)行過程中，因為決策有效性不足而即時性做出的調整性決策是最為典型的非程序化決策類型，也是整個決策集合中不可或缺的一部分。

從本質上看，調整性非程序化決策是一種應急決策。所謂的應急決策是指決策者在時間緊急、或資源有限、或事件不確定性高的情況下，為了盡可能減少人員傷亡、資源耗費、環(huán)境破壞或社會影響，而決定采取的應對方案或應急調整(鐘開斌，2014)。由于調整性決策是在早已確定執(zhí)行的整體性、具體性決策的范圍內做出，與一般非程序化決策相比，可供選擇的決策空間很小。同時，調整性決策往往都是在具體性決策執(zhí)行進行到一定程度，面臨較多的不良反饋時做出，前期積淀成本、決策停滯時的耗費劇增都要求盡快做出調整。上述時間、空間的擠壓使得調整性決策完全符合應急決策時間緊迫、目標模糊、信息缺失等一些非程序化特征。以環(huán)境治理中常見的農村污水收集治理決策為例，在很長時間占據主流的常規(guī)模式下，大范圍在農村鋪設并入城鎮(zhèn)污水處理廠的管網，實行統(tǒng)一收集、輸送、處理的集中處理模式被作為具體性決策加以執(zhí)行。但這一模式存在管網投資大、污水處理要求高、再生困難等缺點，一旦規(guī)模和收益之間存在信息收集和研判錯誤，就極其容易發(fā)生決策失誤。例如，有些村落以外出打工人群為主要居民成分，如果因此誤判常住人口數和因此產生的污水數量，或者忽略某些地形復雜的村落鋪設管網的成本及技術的可行性，輕易決策進行統(tǒng)一收集，在治理過程中就會發(fā)現一系列影響決策目標實現，乃至造成新的污染的情況。此時，一方面是前期管網大量投入的積淀和項目運營管護的極大耗費，另一方面是污水處理不及時問題實時疊加。因而部分地區(qū)轉而加大化糞池建設的比重，落實每戶三格式化糞池，選用微動力小型污水處理設施加上人工濕地生態(tài)處理的方式來治理農村生活污水，就是一種典型的應急式調整性決策(范彬，2015)。

從地位上看，調整性非程序化決策是為了防止具體性決策失靈的附屬性決策。必須要明確的是，調整性決策的目的是將具體性決策中有可能引發(fā)決策失靈的部分進行修正，而非全盤否定。這一屬性決定了調整性決策空間是相對比較狹窄的，它可以修正具體性決策方式，或者微調其目標。如果上述努力都無法提升具體性決策的有效性，那么其代替性決策就不再是調整性決策，而是一個新的具體性決策。以流域中農業(yè)面源污染治理關于測土配方施肥推廣的決策為例，部分重點區(qū)域的環(huán)境治理首先要解決的就是果樹施肥淺埋高掛的粗放方式導致果林排水的總磷、總氮、高錳酸鹽指數偏高的現象。為此，早在2005年中央一號文件就明確要求,“推廣測土配方施肥，減少種植污染”(高祥照,2008)。該理念在當時雖然先進，但在實際運用中常因缺乏正向激勵而面臨推廣難的問題。此時，決策主體就需要在調整推廣測土配方施肥的決策，或是直接對重點治理區(qū)域的果樹、農作物進行區(qū)域禁植之間做出選擇。后者等于是否決了原先的“推廣測土施肥”的具體性決策，前者則通過調整決策中的細節(jié)、增加相關措施，最終使得具體性決策得以落實。部分環(huán)境治理的決策指揮機構通過鼓勵成立果樹經營專業(yè)合作社，由合作社統(tǒng)一采購有機肥，統(tǒng)一組織實施測土配方施肥，給予專項補貼，并由相關部門監(jiān)督?？顚Ｓ?。上述以經濟利益激勵為抓手，以“集中生產”為載體，來實現對原粗放施肥模式的有效修正，最終確保了測土配方施肥決策的落實，這就是一種典型的調整性決策。

四、環(huán)境治理非程序化決策共性特征

從上述三個層次非程序化決策的表現樣態(tài)和各自不一的有效程度來看，有其值得提煉的共性特征：

首先，影響決策成效的要素是多元化的。一方面，環(huán)境治理是一個系統(tǒng)化工程，這種龐雜的覆蓋面決定了相關決策必須將各方要素納入考量范圍，一旦有所疏漏，決策的有效性就必然會大打折扣。就如上述污水收集類環(huán)境治理決策，對于工程建設的自然環(huán)境要素和相關村鎮(zhèn)外出務工人口比重大這一社會結構要素考量不足，最終導致決策的部分失靈和被動性調整。另一方面，考量要素的多元化必然導致決策變量的劇增，決策的執(zhí)行者在此期間如果不能憑借新的非程序化決策來調整原有決策以應對變量，則前期看起來執(zhí)行良好的決策，隨著時間的推移，有效性會慢慢遭致逆轉。

其次，決策目標之間呈現相互斗爭、妥協(xié)和適應。環(huán)境綜合治理過程中牽扯的決策和執(zhí)行主體較多，這種決策主體的多元化下如何協(xié)調各決策目標使之相互妥協(xié)、適應，是保證整體目標得以實現的一項重要工序。例如，上文提及的環(huán)境綜合治理中常見的動遷項目決策目標主體及其決策之間的斗爭和沖突。大部分動遷指揮部的目標在于盡早完成搬遷工作，而負責接收動遷居民的安置地政府則希望在安置工作和融入地區(qū)經濟發(fā)展之間能尋求一個更佳的平衡，負責動遷補償的土地部門則還需遵循國家關于動遷補償標準相關的具體規(guī)定。最后的動遷安置方案包括了安置選址、補償標準等，都是指揮部在上述決策目標之間協(xié)調整合而成，這也是環(huán)境治理決策所不能回避的環(huán)節(jié)。

最后，決策的有效性取決于早期制定的有效性。如果決策出現早期失效的現象，那么即使通過非程序化決策對其進行調整和修改，都很難達到原決策做出之前的有效性預期，而如果決策只是呈現偶爾失效，那么通過合理的決策調整和應對，都可以較好地解決其失效問題，甚至可以使之達到基本有效的決策狀態(tài)。決定決策是早期失效還是偶爾失效的根本性要素就在于“決策本身科學性和合理性的高低”(王向清，2000)，所以應盡量在制定具體性決策時就提高其科學性，防止在執(zhí)行過程中因為初始決策不良而需要不計成本加以補救。

五、環(huán)境治理非程序化決策有效性提升途徑

(一)決策前提：充分搜集決策對象的信息

信息是決策的最基本和最關鍵的要素，可以說決策本質上是在決策主體與決策對象之間、決策系統(tǒng)與環(huán)境之間進行信息耦合的一個過程(朱敬，2003)。環(huán)境治理的特殊性決定了其決策信息收集應該做到：一是全面收集。環(huán)境治理是一個系統(tǒng)化的社會工程，涉及水利、環(huán)境、土地、民政等各大領域，因此信息收集切不可過于片面割裂。二是長期收集。環(huán)境治理決策具有鮮明的跨期性，這就意味一方面決策執(zhí)行的時間跨度都較大，另一方面決策效果的反饋延遲時間都較長，很多決策在執(zhí)行完畢很長一段時間后才能考察其有效性?；诖?，對于決策對象的信息決不能一蹴而就，而是必須持續(xù)收集，尤其是對于決策執(zhí)行過程中的關鍵變量信息要及時收集整理，以作為調整、修改決策時的依據。三是系統(tǒng)收集。在長期和系統(tǒng)收集信息的巨大壓力下，信息的龐雜程度將超乎想象，這就要求對收集到的信息加以精煉，除去不實部分和無效部分，提煉編寫成簡明扼要、高度概括的決策資料，并按輕重緩急送到決策層供決策所依托(羅曼，1994)。同時，可以引進人工智能、大數據分析等先進技術手段，進一步提升信息收集、整合的可行性和有效性。

(二)決策方向：圍繞統(tǒng)一的決策目標不斷優(yōu)化方向

正如西蒙(1982)在其社會規(guī)劃理論中所言，多組織決策的關鍵是設定一個共同的參考系統(tǒng)、一個共同的目標，如此一來，參與和執(zhí)行決策的各種組織、各類主體才會共同朝著這個目標努力推進。然而由于環(huán)境治理決策的群體性和非結構性，加之所面臨的經濟、生態(tài)、社會等多方面的博弈，部分學者和工程決策者認為“環(huán)境工程項目的各個目標組成了一個多角度多層次的復雜系統(tǒng)，呈現高密度的片狀階梯結構，每個目標都應該有其專門的評價，任何一個目標的變化帶來的影響都會被不斷放大，并應據此而對整個決策系統(tǒng)加以修正”(劉健等，2015)。上述觀點雖然具有一定的合理性，但其只滿足了決策目標多元化的需求，卻沒有注意到目標統(tǒng)一性的重要性。筆者認為，一切決策在制定之前都必須明確一個大致合理的目標和方向，并要求一切參與主體都必須沿著這個目標和方向來執(zhí)行。即使要如上述觀點那般因為各個子目標而修正決策，這種修正也必須在滿足整體目標的基礎上進行。尤其是環(huán)境綜合治理，由于參與者眾，如果沒有一個統(tǒng)一的目標，即使決策部門作出了整體性決策，各參與主體也很可能依照自己的價值偏好或部門利益作出具體性決策，從而引發(fā)整個決策體系的價值混亂。

(三)決策保障：加強決策者的素能培訓

決策歸根到底是由人來制定和執(zhí)行的，所以決策有效性和執(zhí)行力很大程度要依靠制定、執(zhí)行決策的主體的素能。筆者認為素能培訓中十分重要的一點是提升決策參與者在制定或者執(zhí)行決策中應用革新技術的能力。決策者必須學會在復雜的經濟和社會環(huán)境條件下，以大數據、云計算、物聯(lián)網、移動互聯(lián)網、下一代互聯(lián)網和新興網絡技術等新一代信息技術為支撐，通過對規(guī)模性、快速性、高價性以及多樣性的大數據資源進行實時感知、智能分析，預測未來發(fā)展趨勢，優(yōu)化決策流程，輔助決策者更科學有效地決策和行動，從而實現公共利益。尤其是環(huán)境治理這種涉及信息量特別龐雜的復雜決策，更需要決策參與者利用上述革新技術來提高收集、加工信息的能力，擁抱新技術和新時代是一切決策者必須堅持行走的路徑(胡稅根等，2015)。