農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實難題與破解路徑
——基于宜城市的改革實踐

董 斌

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2018年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出，推行宅基地三權(quán)分置改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)形成“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)。筆者認為，中央推出宅基地三權(quán)分置改革的制度考量在于解決農(nóng)村房屋因流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致權(quán)利主體不一致的問題和集體經(jīng)濟組織以外成員取得流轉(zhuǎn)房屋所依附的土地的權(quán)源問題，以此為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、入股、流轉(zhuǎn)提供法律制度支撐，夯實宅基地居住保障功能和實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)收益功能，推進農(nóng)民財產(chǎn)收入增加。2018年12月25日，十三屆全國人大常委會第七次會議審議決定，再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定，將農(nóng)村土地制度三項改革試點法律調(diào)整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。宜城市自2015年3月承擔(dān)農(nóng)村宅基地制度改革試點，試點改革三年多來，在農(nóng)村宅基地改革試點經(jīng)驗方面已在全國發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

一、宜城市宅基地改革前現(xiàn)狀和存在的主要問題

2016年12月十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，決定在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點，試點期間暫停實施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中的6個條款，宜城是33個試點地區(qū)之一。宜城位于湖北省西北部，全市版土面積2115平方公里，耕地面積110萬畝，農(nóng)業(yè)人口38萬人，占總?cè)丝诒壤秊?5.5%。轄10個鎮(zhèn)（辦事處）、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、1個襄陽精細化工園區(qū)，227個行政村（社區(qū)），1388個村民小組，6603個自然村和居民點。據(jù)2015年調(diào)查摸底統(tǒng)計，全市農(nóng)村總戶數(shù)10.66萬戶，宅基地11.24萬宗，其中，一戶一宅9.27萬戶，占總戶數(shù)的86.96%；一戶多宅0.87萬戶，占總戶數(shù)的8.16%；有戶無宅0.52萬戶，占總戶數(shù)的4.88%；超占面積8.63萬戶，占總戶數(shù)的81%。村莊面積17.5萬畝，宅基地面積5.03萬畝。從宜城既有的宅基地利用現(xiàn)狀分析，主要顯現(xiàn)出以下問題：

（一） 宅基地閑置問題突出

關(guān)于農(nóng)村宅基地的權(quán)屬、利用以及取得等具體規(guī)定在我國《物權(quán)法》和《土地管理法》中予以了明確規(guī)范。其中，《土地管理法》規(guī)定，我國宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村村民一戶只能占有一處宅基地，并且宅基地的面積標(biāo)準須符合省、直轄市、自治區(qū)的規(guī)定。根據(jù)《湖北省土地管理實施辦法》第三十三條規(guī)定，農(nóng)民興建、改建房屋宅基地（含附屬設(shè)施）總面積，使用農(nóng)用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用土地（建設(shè)用地）的每戶不得超過200平方米。宜城市宅基地的分配利用政策一直按照國家法律法規(guī)執(zhí)行，但由于宅基地分配實行無期限、無償使用方式，農(nóng)民取得宅基地并不需要付出經(jīng)濟成本，農(nóng)民便基于“少占不如多占”的趨利心理，導(dǎo)致大部分村莊出現(xiàn)宅基地超占、“一戶多宅”等閑置等現(xiàn)象。此前，地方政府并未采取有效政策引導(dǎo)農(nóng)民有序退出超占宅基地，導(dǎo)致上述現(xiàn)象不斷擴張而未得到有限遏制，甚至愈演愈烈。例如，農(nóng)村村民因婚嫁單獨成戶，也并不利用長輩遺留下來的舊宅基地而重新申請宅基地，以及因城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)戶不再從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而舉家進城務(wù)工，長期不在農(nóng)村居住，造成宅基地長期閑置，土地未得到充分利用，浪費現(xiàn)象明顯。在已進行的確權(quán)登記權(quán)屬調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，宜城市宅基地面積大于200平方米的占81%，大于240平方米的占63%，大于300平方米的占38%。全市超面積8.63萬戶，占總戶數(shù)的81%。全市“一戶多宅”共有0.87萬戶，占總戶數(shù)的8.16%。宜城市上述宅基地限制浪費現(xiàn)象約占宅基地總面積的47.78%，情況比較嚴重。

（二） 宅基地超占面積嚴重

宜城市宅基地平均面積為299.64 m2，超過200 m2的占79.29%。與省內(nèi)其他14個樣本區(qū)相比，面積偏大的超出平均值81.79 m2，面積超過200 m2的比例超出省級標(biāo)準31.73%，見表1。

以上數(shù)據(jù)可以看出，宜城市與全省宅基地利用中存在的問題及利用程度基本一致，呈現(xiàn)出的超占面積現(xiàn)象較為普遍。宜城市宅基地面積平均值為299.64 m2，平均超占99.64 m2，超占比例達79.29%。此外，超占成因復(fù)雜，有因生活習(xí)慣喜好居住環(huán)境寬大問題，有利用方式問題，有因生產(chǎn)需要而農(nóng)機具等農(nóng)資較多問題，有因畜禽養(yǎng)殖導(dǎo)致使用范圍問題過廣問題，還有因居住人口過多問題等。

表 1 宜城市與湖北省宅基地抽樣調(diào)查情況平均值對比表

（三） 宅基地退出受阻

2017年5月《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）正式向社會公布，其中第六十四條規(guī)定：國家鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。

筆者在宜城市調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)該市農(nóng)村宅基地自愿有償退出效果不顯著，主要原因體現(xiàn)于以下幾方面：一是村集體財力薄弱，回購資金短缺；二是群眾對補償愿望較高，退出宅基地流轉(zhuǎn)空間太窄（按照改革政策規(guī)定，只能在本村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)）；三是宅基地增值收益分配目前還沒有探索出很好的辦法，無指導(dǎo)性的政策作支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發(fā)群眾退出宅基地的積極性。

（四） 宅基地有償使用費持續(xù)收取難

宅基地有償使用費首次繳納還較為順利，但持續(xù)性收取面臨動力不足和制度失靈等問題。筆者對研究宜城市宅基地有償使用費收取情況，發(fā)現(xiàn)宜城市各村（社區(qū)）有償使用費收取工作進展較為順利，農(nóng)民繳納有償使用費的出發(fā)點在于能夠辦理不動產(chǎn)權(quán)證和農(nóng)房抵押貸款，因此，絕大部分農(nóng)民較為積極繳納首次有償使用費，但不動產(chǎn)證件發(fā)放下來后，對于無貸款需求的農(nóng)民則消極繳納有償使用費，在制度上并未形成激勵和懲戒措施，以致后期持續(xù)性收取宅基地有償使用費面臨極大困難，無法保障制度得以順利執(zhí)行，倘若無相關(guān)政策作為保障，繳納使用費會出現(xiàn)“老實人吃虧”的現(xiàn)象，將導(dǎo)致下一步改革工作難以推進。

（五） 宅基地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范

調(diào)研資料顯示，2015年改革試點前我市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面積達6441.04畝，占宅基地總面積的12.79%。分析既有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)存在以下顯性特征：其一，流轉(zhuǎn)范圍在不斷擴大。伴隨呈現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進程推進，我國經(jīng)濟社會發(fā)展得到充分全域范圍內(nèi)的提高，農(nóng)村社會關(guān)于土地的財產(chǎn)意識和投融資意識也在逐步適應(yīng)市場化要求，宅基地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村內(nèi)部也逐漸活躍起來活躍，結(jié)束了傳統(tǒng)農(nóng)村土地的僵化局勢，但從流轉(zhuǎn)的流動效果來看，主要從偏遠地區(qū)流向中心地區(qū)，從生產(chǎn)生活條件不利地區(qū)流向土壤地質(zhì)肥沃、生活便利地區(qū)，宅基地流轉(zhuǎn)范圍不再是局限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，而是不斷拓寬，甚至延伸到省與省之間；其二，宅基地流轉(zhuǎn)價格因地域不同價格差別較大。在某些邊遠山區(qū)宅基地和房屋共同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓價格僅3萬元左右，而同樣面積和外觀的房屋在城鎮(zhèn)郊區(qū)轉(zhuǎn)讓時，流轉(zhuǎn)價格高達近40萬元；其三，村集體經(jīng)濟組織未共享宅基地流轉(zhuǎn)效益。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)屬農(nóng)民私下交易，因宅基地或宅基地上房屋流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的收益都歸農(nóng)戶自己所有，未能體現(xiàn)村集體作為宅基地所有權(quán)人所應(yīng)享有的土地增值效益，村集體未得到利益分配。

（六） 村民自治民主管理實行難

村民自治民主管理是解決農(nóng)村各種難題的“金鑰匙”，亦是法律法規(guī)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村宅基地制度改革中的很多問題都要通過村民自治和民主管理來解決。但是，由于村級“兩委”班子有強有弱，村組干部素質(zhì)參差不齊，群眾對干部的信任程度有高有低，宅基地制度改革在實行村民自治民主管理時，如何解決“兩委”班子建設(shè)問題，村組干部素質(zhì)問題，群眾對干部的信任程度問題，以及村民自治民主管理制度如何與相關(guān)法律法規(guī)銜接問題，皆是本次宅基地制度改革需予以正視解決的重難點問題，還需對其深入研究，以求破解之道。

二、宜城市試點的因應(yīng)之策

在實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村之際，客觀正視我國農(nóng)村宅基地制度歷史遺留的問題，有助于從根本上解決農(nóng)村發(fā)展動力不足問題。宜城市農(nóng)村宅基地制度主要呈現(xiàn)出問題類型多、成因復(fù)雜、時段節(jié)點不一等樣態(tài)，在妥善解決這些問題時，既要保護農(nóng)民的切身利益，又需遵守國家法律法規(guī)，還要確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。宜城市為妥善解決農(nóng)村宅基地歷史遺留問題，保障農(nóng)村宅基地制度改革試點工作順利推進，將中央頂層設(shè)計與試點實踐探索相結(jié)合，立足實際創(chuàng)造性地落實全國農(nóng)村宅基地制度試點改革要求，針對試點改革前存在的既有瓶頸建構(gòu)制度辦法，逐一予以制度性解破，以下分述之。

（一） 鼓勵宅基地自愿有償退出

宜城市針對農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象突出問題，鼓勵本集體經(jīng)濟組織成員自愿有償退出超占面積宅基地，且對形成“一戶多宅”情形予以區(qū)別處理：（1）對屬于因買賣、繼承房屋形成“一戶多宅”的，對是否屬于本集體經(jīng)濟組織成員予以區(qū)分處理：①參見《宜城市農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處理辦法（試行）》第12條、第14條。對屬于本集體經(jīng)濟組織成員的情形，原則上按自愿有償退出處理。若買受人、繼承人不愿退出一宅以外的宅基地的，按有償使用處理。對買受人和繼承人也予以差異化對待，買受人只調(diào)查不發(fā)證，繼承人可予以確權(quán)發(fā)證。②對不屬于本集體經(jīng)濟組織成員的情形，若其繼承房屋形成一戶多宅是合法繼承，則按有償使用處理，進行確權(quán)登記發(fā)證；若繼承原非本集體經(jīng)濟組織成員房屋的，按自愿有償退出處理，如繼承人要求繼續(xù)使用的，按有償使用處理，只調(diào)查不發(fā)證。（2）對因規(guī)劃調(diào)整、項目實施等原因又另占地建房的，農(nóng)戶已經(jīng)擁有一處宅基地的，由村委會無償收回老宅基地。（3）對因集體經(jīng)營性建設(shè)用地獲得批準，形成“一戶多宅”的，按照實際用途予以區(qū)別處理：①實際用途為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，不作宅基地對待；②實際用途為集體經(jīng)營性和住宅混合用地的，可以根據(jù)主要用途選擇其中的一種，如果選擇集體集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途的，不作宅基地對待，如果選擇住宅用地用途的，應(yīng)按自愿有償退出處理，不愿退出的，按有償使用處理，且只調(diào)查不發(fā)證；③實際用途為單一住宅的，按自愿有償退出處理，未自愿有償退出的，按有償使用處理，只調(diào)查不發(fā)證。①

（二） 宜城市針對超占面積的處理

由于《湖北省土地管理辦法》系1987年9月3日實施，是故，宜城根據(jù)該辦法實施的前后針對宅基地超面積情況予以區(qū)分處理：（1）針對1982年2月13日至1987年9月3日使用宅基地的情形。①對屬于城市規(guī)劃區(qū)外，實際使用面積小于或等于250 m2，四至清楚且無土地權(quán)屬糾紛爭議，可以按現(xiàn)有實際使用面積進行確權(quán)登記發(fā)證。實際使用面積大于250 m2的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。②城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，老城區(qū)以外實際使用面積小于或等于140 m2，老城區(qū)以內(nèi)現(xiàn)實際使用面積小于或等于110 m2，四至清楚、無土地權(quán)屬糾紛爭議，可以按現(xiàn)有實際使用面積進行確權(quán)登記發(fā)證。老城區(qū)以外實際使用面積大于140 m2、老城區(qū)以內(nèi)實際使用面積大于110 m2的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。（2）針對1987年9月3日至2015年12月31日的宅基地，城市規(guī)劃區(qū)外實際使用面積在200 m2以內(nèi)的，按實際使用面積進行確權(quán)發(fā)證，大于200 m2的部分按自愿有償退出或按有償使用處理。（3）農(nóng)戶符合規(guī)定分戶建房條件而未分戶以及現(xiàn)有宅基地超過單戶面積標(biāo)準的，按照以下辦法來分別處理。①參見《宜城市農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處理辦法（試行）》第5條、第7條。未超過分戶合計面積標(biāo)準的，根據(jù)農(nóng)戶的申請，可分兩戶進行確權(quán)登記，也可按一宗地確權(quán)登記發(fā)證，并在記事欄中據(jù)實填寫原因。②參見《宜城市農(nóng)村宅基地自愿有償退出辦法（試行）》第6條、第10條。超過分戶合計面積標(biāo)準的，按兩戶合計面積標(biāo)準，根據(jù)農(nóng)戶的申請，可分兩戶進行確權(quán)登記發(fā)證，也可按一宗地確權(quán)登記發(fā)證；超出兩戶合計面積標(biāo)準的部分，按自愿有償退出或按有償使用處理。（4）對屬于經(jīng)批準的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如果實際用途是經(jīng)營性用地的，按集體建設(shè)用地進行確權(quán)登記發(fā)證；如果實際用途是宅基地且屬“一戶一宅”的，按照規(guī)定辦理變更手續(xù)后，可按宅基地上限面積標(biāo)準進行確權(quán)登記發(fā)證；超出規(guī)定上限面積標(biāo)準的，按自愿有償退出或按有償使用處理。①

（三） 宅基地有償退出規(guī)范化

宜城市針對宅基地退出不暢問題，制定《宅基地有償使用辦法》指導(dǎo)宅基地公平規(guī)范退出，以實現(xiàn)農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用、自愿有償退出的目標(biāo)。

制定了規(guī)章辦法指導(dǎo)農(nóng)村宅基地自愿有序退出，并在遵循科學(xué)利用、量力而行、統(tǒng)籌推進原則下，擬定年度宅基地自愿有償退出補償和獎勵費用支付計劃，以落實規(guī)章辦法和促進閑置宅基地、超占宅基地和一戶多宅的農(nóng)民，自愿申請退出宅基地。宅基地自愿有償提出的補償和獎勵資金主要來源于宅基地有償使用費收入、土地整理后土地級差收益和社會捐贈等。對于不同的退出情形亦有不同的補償獎勵標(biāo)準，例如：法定面積部分按當(dāng)?shù)卣鞯匮a償費的標(biāo)準補償，超占面積部分按當(dāng)?shù)匮a償費的70%補償，并且在退出協(xié)議約定的時間內(nèi)向村委會移交土地的，另按法定面積補償費的20%給予獎勵。雖然是按照當(dāng)?shù)卣妊a償標(biāo)準來支付退出費用，但對于宅基地上的房屋等構(gòu)筑樹木等附屬物并不另行補償，并且若超過協(xié)議約定的時間退出人不清除該構(gòu)筑物和附著物，村委會代其清除后，清除費用需從補償獎勵中扣除。農(nóng)民雖然退出宅基地，但并無因此喪失集體經(jīng)濟組織成員身份，依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、自留山、自留地等集體成員權(quán)利，且對進城落戶的農(nóng)民給予落戶優(yōu)先、保障性住房、就業(yè)扶持、子女入學(xué)和創(chuàng)業(yè)小額貸款等鼓勵扶持舉措。②通過發(fā)放補償獎勵資金和建立配套措施，鼓勵農(nóng)民自愿退出多余的宅基地，解決農(nóng)村宅基地分布不均、土地利用不充分問題和違反土地利用規(guī)劃建造房屋等問題，充分節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源，發(fā)揮宅基地的居住保障功能。

（四） 宅基地有償使用費科學(xué)化

關(guān)于有償使用費的收取方式，宜城市采取按年度收取或一次性收取兩種方式。但兩種方式的針對對象有所不同。即對于本村成員原則上按照年度收取，對于非本村成員可選擇按年度收取、一收取若干年或一次性全部收取。且對一次性收取的年限規(guī)定了最高年限不得超過70年的限制。對于有償使用的宅基地，由村委會與宅基地使用人簽訂《宅基地有償使用協(xié)議書》，確定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并遵循公開公示原則，在村集體內(nèi)張榜公布，避免同地不同價，同人不同標(biāo)準，在村集體內(nèi)做到民主公開。建立銀行專戶保管收取的宅基地有償使用費，實行村賬鎮(zhèn)管，村委會每半年向村民公布一次收支明細。

由于農(nóng)民一直以來粗放使用土地，因歷史原因超面積占有宅基地也并未支付有償使用費，在農(nóng)村開展宅基地有償使用政策遇到較大改革阻力，宜城市鼓勵國家行政事業(yè)干部職工，村組干部、黨員、在外知名人士帶頭交納。此外，對于仍不積極簽訂宅基地有償使用協(xié)議或簽訂協(xié)議不按時交納使用費的，宜城采取以下措施予以解決：（1）從應(yīng)分配給村民的宅基地增值收益中扣除有償使用費即滯納金；（2）不予納入村委會干部和理事會成員的候選人，不得評為文明戶，宅基地不得流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓和抵押貸款；（3）由村委會依照《宅基地有償使用協(xié)議書》約定向法院提起訴訟；（4）對屬于黨員的給予黨紀處分或政紀處分，對屬于國家行政事業(yè)單位的干部職工轉(zhuǎn)所在單位代扣代繳。①參見《宜城市農(nóng)村宅基地有償使用辦法（試行）》第5條。

自宅基地有償使用費實施以來，第一批八個試點村有償使用費收取已完成了80%，總計127萬元。有償使用費依據(jù)村規(guī)民約進行收支管理，主要用于宅基地回購、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民保險、壯大集體經(jīng)濟、分配給本村成員和對生活確有困難的五保戶、低保戶、殘疾人、烈士家屬的救助。宜城市將宅基地有償使用費年基準價格分為五個等級：宜城市主城區(qū)為一級，21元/ m2；副城區(qū)和工業(yè)園區(qū)、建制鎮(zhèn)政府所在地為二級，11元/ m2；傳統(tǒng)集鎮(zhèn)為三級，6元/ m2；中心村為四級，3元/ m2；普通村莊為五級，1元/ m2。②參見《宜城市農(nóng)村宅基地有償使用辦法（試行）》第11條。此外，配套制定了基準價格系數(shù)的調(diào)節(jié)方案、宅基地超占面積分段處理規(guī)則和有償使用費計算方式等，在考量土地區(qū)位價值和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎(chǔ)上科學(xué)公正的制定收取辦法，以加強土地資源和土地資產(chǎn)管理，保護、開發(fā)土地資源，節(jié)約集約和合理利用農(nóng)村土地。

（五） 宅基地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制化

宜城市針對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出臺了實施辦法，指導(dǎo)農(nóng)村宅基地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地財產(chǎn)價值效應(yīng)。宅基地按照自愿有償原則，可采取轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、贈予、繼承等方式進行流轉(zhuǎn)。對屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的宅基地流轉(zhuǎn)，受讓人、承租人等放寬到全市農(nóng)業(yè)戶口居民范圍內(nèi)。對屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍外的宅基地流轉(zhuǎn)，受讓人限定在宅基地所在鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)業(yè)戶口居民范圍內(nèi)。同時，農(nóng)民流轉(zhuǎn)其宅基地外還需提供證明，宅基地流轉(zhuǎn)后有其他穩(wěn)定居住場所，避免出現(xiàn)流離失所問題。宅基地流轉(zhuǎn)的審批程序采取村級審查-鎮(zhèn)級審批模式，并對依法流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)和依附上面的房屋所有權(quán)辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，實行兩證合一。③參見《宜城市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第4條、第5條。宅基地上的房屋因所有權(quán)主體為房屋所有者，是故，因流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益歸原產(chǎn)權(quán)人所有，而宅基地的流轉(zhuǎn)收益需在村集體和原產(chǎn)權(quán)人之間進行合理分配，發(fā)揮宅基地所有權(quán)人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

（六） 村民自治民主化

為充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治屬性，落地實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，宜城市針對宅基地制度改革村民自治民主管理制定了管理辦法，對于村利用規(guī)劃、宅基地取得分配、有償使用以及自愿有償退出等事項由村民會議作出決定，避免由村級“兩委”作出令村民認為不公的決定，約束村干部的權(quán)利，避免權(quán)力濫用，使農(nóng)村自治組織真正實現(xiàn)自治屬性。同時，成立村宅基地事務(wù)理事會，對涉及宅基地的事項，提交村民會議討論決定。村民會議的召集程序遵守《村民委員會組織法》，由本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定經(jīng)到會人員過半數(shù)通過。村民會議作出的決定要向村民公布公開，接受監(jiān)督，并對表決結(jié)果和決議整理立卷存檔。①參見《宜城市農(nóng)村宅基地制度改革村民自治辦法（試行）》第4條、第8條。

三、完善農(nóng)村宅基地制度的幾點思考

改革完善農(nóng)村宅基地制度，不僅關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的保障和維護，而且關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。宜城市針對改革困境建構(gòu)了一系列的解決辦法，但從制度根本上未完全予以解決，筆者擬對若干方面提出理論性支撐和制度性創(chuàng)新思考。

（一） 調(diào)整農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準

湖北省農(nóng)村宅基地現(xiàn)行面積標(biāo)準總體上較為合理，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，現(xiàn)行宅基地面積標(biāo)準、劃分方法和檔次已不能完全適應(yīng)農(nóng)民生活生產(chǎn)需要。湖北省各地農(nóng)村宅基地超占現(xiàn)象比較普遍，超200 m2的占47.56%，平均超17.85 m2，超占面積?。欢钦貎?nèi)的總建筑占地平均為150.48 m2（其中，主建筑占地平均為112.62 m2），總建筑占地均在我省現(xiàn)行面積標(biāo)準上限200 m2內(nèi)；三是總建筑平均為227.08 m2，主體建筑平均為177.42 m2，總建筑平均容積率為1.12，達到了《湖北省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》中1-1.2的規(guī)定。

1. 檔次少、差距大，群眾認可、接受程度低，不易執(zhí)行

宅基地只有140 m2、200 m2兩個檔次，在同一個村就會有60 m2的差距，過去宅基地只是居住保障功能，隨著宅基地權(quán)能的擴大，今后還會具有財產(chǎn)性，農(nóng)民更加要求公平。差距過大，農(nóng)民難以接受，更不易執(zhí)行。

2. 按地類確定宅基地面積標(biāo)準可能造成利益不平等

農(nóng)民的宅基地利用前不管是什么地類，利用后均屬宅基地。因此，在同一個集體經(jīng)濟組織內(nèi)部按地類分配，就會造成面積上的差別。

3. 面積標(biāo)準不合理。與中部六省相比，下限（140 m2）基本一致、缺少中間檔次（具體見下表2）。

表 2 湖北省農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準與中部六省面積比較表

中部6省下限平均136.17 m2，其中小于140 m24個，占66.7%，大于140 m2（含）2個，占33.3%。上限平均236 m2，大于200 m2有4個省，占66.7%。只有湖北缺少140 m2—200 m2中間的檔次。

處理宅基地超面積標(biāo)準需堅持以下三點原則：其一，堅守三條底線。堅持“土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損”的三條底線，是確定農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準的基本原則。其二，以人均耕地面積為主要參考因子。耕地是影響農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要因素，既關(guān)系耕地紅線，又關(guān)系農(nóng)民切身利益，是確定農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準的主要依據(jù)。其三，以多種形式保障戶有所居。保障農(nóng)民戶有所居是《憲法》和法律賦予農(nóng)民的基本權(quán)利，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民戶有所居既可以實行“一戶一宅”，也可“一戶一基”。其四，基本滿足農(nóng)民生活生產(chǎn)需要。由于宅基地具有保障性、福利性的特殊性質(zhì)，“戶有所居”就是為了保障農(nóng)民的基本生活生產(chǎn)需要，必須有一定的法定面積。其五，有利操作、便于推廣。宅基地面積標(biāo)準的大小，一定要切合實際、符合民意、有利操作。同時，還要考慮在全省可推廣、復(fù)制。

綜上所述，為了解決我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題，最大限度地保護農(nóng)民利益，保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要。同時，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求，通過規(guī)劃管控、新農(nóng)村建設(shè)、道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)有條件的農(nóng)民自愿向農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)、農(nóng)民集聚區(qū)集中居??；整治部分規(guī)模較大，特色鮮明的中心村和自然灣；歸并部分規(guī)模較小的自然灣和居民點，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

（二） 推進“一張圖”管理宅基地

以土地利用總體規(guī)劃為綱領(lǐng)，實行“多規(guī)合一”。在對土地利用總體規(guī)劃進行評估調(diào)整的基礎(chǔ)上，按照近、中、遠期規(guī)劃相結(jié)合的思路，編制新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，實行“一張圖”管理宅基地。同時，下放農(nóng)村宅基地用地審批權(quán)限，使用存量建設(shè)用地的，報鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，按批次處理的方式編制年度用地方案，報市人民政府審批。宅基地的分配使用，嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃管控，從嚴落實“無規(guī)劃不審批、無設(shè)計不建房”，進而從根本上遏制農(nóng)村違法占地建房現(xiàn)象。

（三） 加大農(nóng)村聚集點建設(shè)步伐

農(nóng)村聚集點是不同形式保障農(nóng)民戶有所居的重要方式，是節(jié)約集約土地、保護耕地、改善居住環(huán)境的有效措施。按照國家新型城鎮(zhèn)綜合改革試點要求，宜城市已在全市規(guī)劃50個左右新型農(nóng)村社區(qū)，100個左右新農(nóng)村聚集點。目前，全市已啟動8個農(nóng)村聚集點建設(shè)，據(jù)初步測算，建成后可容納6181戶39882人，節(jié)約土地5462畝。筆者認為應(yīng)把新型城鎮(zhèn)化試點和農(nóng)村宅基地制度改革有機結(jié)合，打好政策“組合拳”，落實相關(guān)優(yōu)惠政策，大力推進農(nóng)村聚集點建設(shè)，放大聚集點輻射效應(yīng)，吸引農(nóng)民入住，拉動其他村組聚集點的建設(shè)，有力推動宅基地自愿有償退出、不同形式保障戶有所居等工作，力爭讓農(nóng)村面貌有顯著改善。

（四） 統(tǒng)籌推進土地制度三項改革試點

以宅基地制度改革為重點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地制度改革三項試點，進一步推進宅基地制度改革試點工作，需要重點做好宅基地退出后的統(tǒng)籌利用，退出的宅基地可通過轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市或復(fù)墾后調(diào)整入市。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進三項改革中，建立土地增值收益的合理分配比例，建立完善服務(wù)監(jiān)督機制，建立健全村務(wù)公開和民主管理制度，完善農(nóng)村土地管理制度，建立健全防控機制。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地制度改革試點各項工作正在有序、穩(wěn)步向前推進，試點過程中凸顯的宅基地問題不僅與現(xiàn)行制度之間發(fā)生不可調(diào)和的沖突，也同經(jīng)濟社會現(xiàn)實發(fā)展發(fā)生本質(zhì)性矛盾。通過對十八大以來有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革政策的分析，以宜城市農(nóng)村宅基地改革實踐為范本，以小見大，映射出我國農(nóng)村宅基地制度在宅基地閑置、宅基地面積超占、宅基地退出、宅基地流轉(zhuǎn)、村民自治民主管理等方面存在較大問題，吸收宜城市先進制度經(jīng)驗，提煉出有益制度辦法推廣至全國，形成可復(fù)制、能推廣、利修法的試點模式。進而實現(xiàn)農(nóng)村面貌顯著改善，農(nóng)民收入顯著增加，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度顯著提高，節(jié)約集約用地水平顯著提升，宅基地管理明顯加強，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)作出制度貢獻。