住房公積金改革：“取消”抑或“調(diào)整”

王焯 姜禹杉

住房公積金制度是重要的社會(huì)保障制度，有其歷史沿革和使命，也面臨現(xiàn)實(shí)困境和挑戰(zhàn)。本文梳理了公積金改革不同方向的主要觀點(diǎn)和理由。本文認(rèn)為，“逐步弱化公積金制度”和“住房政策性金融機(jī)構(gòu)”兩種方案相互補(bǔ)充，或是公積金制度更現(xiàn)實(shí)的深化改革的必由之路。應(yīng)推動(dòng)公積金全國統(tǒng)籌，并效仿新加坡允許將結(jié)余資金更多通過投資資本市場，提高收益率。另可進(jìn)一步考慮更大保障范圍、更高層次的社會(huì)保障資金統(tǒng)籌。

住房公積金的歷史沿革與運(yùn)行現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來，住房公積金制度先后經(jīng)歷“試點(diǎn)、推廣、確立和完善”四個(gè)階段：1991年，上海借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，建立住房公積金制度，推行住房商品化，籌資建設(shè)住宅;1992—1999年，全國推廣上海經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)住房建設(shè)提供資金支持;1999—2002年，《住房公積金管理?xiàng)l例》頒布，轉(zhuǎn)向支持住房消費(fèi)，住房公積金成為職工購房的重要融資渠道;2002年至今，進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金覆蓋、使用和支取范圍，并補(bǔ)充用于保障性住房建設(shè)。

歷史沿革表明：住房公積金是重要的社會(huì)保障制度，影響面大，既支持個(gè)人貸款，也為公共住房建設(shè)提供資金。截至2018年底的數(shù)據(jù)顯示，住房公積金涉及1.4億繳存人、5200萬提取人、繳存總額14.6萬億元、繳存余額5.8萬億元、貸款余額5萬億元;用于補(bǔ)充廉租房建設(shè)資金3365億元。該制度誕生之初，覆蓋群體以機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國企為主，并以地方經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)推廣，加之資本市場和銀行體系不發(fā)達(dá)，公積金制度存在“基因缺陷”。一是體制內(nèi)占比高。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國企職工占比51%，私營等其他企業(yè)占比31%。二是條塊分割。地方獨(dú)立封閉運(yùn)行為主，很難異地提取或融通資金。三是與資本市場缺乏良性互動(dòng)。不能充分運(yùn)用發(fā)債、證券化等手段，貸款資金來源和資金使用范圍相對(duì)單一。存款只能存銀行或買國債，實(shí)際國債投資不足1%。5.8萬億元存款余額缺乏增值手段，給予職工的年收益率僅約1.5%。

住房公積金改革的主要觀點(diǎn)和理由

關(guān)于公積金制度的發(fā)展方向，一直存在著“取消”和“保留”兩種觀點(diǎn)。這兩種觀點(diǎn)圍繞“企業(yè)負(fù)擔(dān)、宏觀經(jīng)濟(jì)、制度可替代性、公平效率以及社會(huì)保障”等問題存在較大分歧。我們在系統(tǒng)梳理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，為方便對(duì)照，編制成表（見表1）?，F(xiàn)將要點(diǎn)總結(jié)如下：

“取消論”主要理由：一是從后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，希望取消公積金，全國企業(yè)一年將節(jié)省資金1萬億元。二是企業(yè)減負(fù)可擴(kuò)大再生產(chǎn)，促進(jìn)制造業(yè)投資;每年釋放6000億元強(qiáng)制儲(chǔ)蓄資金，又將提振消費(fèi)。三是銀行可取代公積金貸款職能。實(shí)際上銀行已成為提供房貸的主力，公積金貸款市場份額只有16%。四是公積金制度不夠“公平”。包括覆蓋不均，全國僅1/10人口繳存;提取困難，2/3繳存職工為1/3購房職工提供補(bǔ)貼;拉大收入差距，單位效益越好，職工收入越高，繳存越高。五是公積金制度又缺乏“效率”。除“條塊分割”外，貸款上限與房價(jià)脫節(jié)。大城市房價(jià)高，卻得不到公積金貸款的有力支持。治理也存在“缺陷”。公積金管理中心行政化，與公積金運(yùn)作市場化彼此矛盾。銀行既負(fù)責(zé)公積金貸款抵押發(fā)放，又營銷商貸，角色上存在沖突。六是繳存收益低，缺乏保值增值手段。如果職工退休時(shí)才能領(lǐng)取公積金，個(gè)人財(cái)富勢必大幅縮水。

“保留論”主要理由：一是取消公積金對(duì)中小企業(yè)“降成本”意義不大，該制度實(shí)際上并沒有覆蓋大多數(shù)的中小微企業(yè)，截至2018年末，全國中小微企業(yè)法人單位有1807萬家，而公積金實(shí)繳單位只有292萬家。二是取消會(huì)弱化個(gè)人購房能力，抑制房價(jià)和房地產(chǎn)投資。因?yàn)楣e金為稅前扣除、單位配繳，若取消公積金，會(huì)導(dǎo)致職工長期收入實(shí)際下降，從而抑制消費(fèi)。據(jù)相關(guān)測算，取消公積金或使房價(jià)下跌13.5%。三是公積金影響面大，實(shí)際發(fā)揮著補(bǔ)充養(yǎng)老的功能。5.8萬億元繳存余額，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相當(dāng)，并且做實(shí)了個(gè)人賬戶。其增值收益是廉租房建設(shè)資金重要來源，公積金增值收益分配中，提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設(shè)補(bǔ)充資金累計(jì)達(dá)3365億元。四是公平和效率的問題可通過改良或結(jié)構(gòu)性改革加以改進(jìn)。例如，擴(kuò)大覆蓋面、放寬提取條件。又如，將公積金貸款資產(chǎn)證券化，以拓寬資金來源。

住房公積金改革方案路徑辨析以及對(duì)資本市場的影響

根據(jù)“取消”“保留”兩種主要觀點(diǎn)，衍生出四種改革方案。每種方案有不同的設(shè)計(jì)初衷和政策效果，但也存在問題和阻力。其中，“直接取消”“逐步弱化”兩種方案，實(shí)質(zhì)是取消公積金。“修補(bǔ)改良”方案，實(shí)質(zhì)是保留公積金?！白》空咝越鹑跈C(jī)構(gòu)”方案則介于“取消”“保留”兩種觀點(diǎn)之間，也可看成獨(dú)立方案。

方案一：直接取消公積金。優(yōu)點(diǎn)是充分考慮后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，迅速減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)就業(yè)。缺點(diǎn)是牽涉面廣、改革難度大。以長期性制度調(diào)整應(yīng)對(duì)暫時(shí)性沖擊，綜合效果有待商榷。此外需出臺(tái)配套政策，承接公積金社會(huì)保障、補(bǔ)充廉租房建設(shè)資金等職能，并妥善解決存量公積金投資管理的問題。

方案二：逐步弱化公積金制度。分階段下調(diào)繳存比例或?qū)?qiáng)制繳存改為自愿。優(yōu)點(diǎn)是兼顧了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工利益。通過市場化手段，把公積金“存廢”交給企業(yè)和職工協(xié)商解決，可以降低改革阻力。缺點(diǎn)是企業(yè)減負(fù)紅利釋放相對(duì)緩慢。與“直接取消”類似，須出臺(tái)配套政策，承接公積金除貸款以外的職能。

方案三：在公積金制度基礎(chǔ)上修補(bǔ)改良。優(yōu)點(diǎn)是政策風(fēng)險(xiǎn)低，阻力小。缺點(diǎn)是無法徹底擺脫公積金制度的掣肘因素，如條塊分割、治理缺陷、繳存收益低等。這些深層次問題，若錯(cuò)失改革機(jī)會(huì)，未來或會(huì)更加突出。

方案四：設(shè)立住房政策性金融機(jī)構(gòu)。優(yōu)點(diǎn)是改變公積金存貸的傳統(tǒng)模式。通過資本市場發(fā)債或證券化，拓寬資金來源。打破“條塊分割”，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間融通。可解決公積金管理中心行政化與公積金運(yùn)作市場化的矛盾，避免銀行既負(fù)責(zé)公積金貸款抵押發(fā)放，又營銷本行商貸的角色沖突。缺點(diǎn)是改革難度大，涉及部委、地方和銀行的職能調(diào)整，需要強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)。例如，該機(jī)構(gòu)管理所屬權(quán)如何劃分，如何調(diào)動(dòng)地方積極性，如何平衡國有銀行利益等。

不同的改革方案對(duì)資本市場會(huì)有哪些影響？我們初步判斷：“直接取消”及“逐步弱化”方案，短期利好資本市場，因?yàn)閷p輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定就業(yè)。長期偏中性，得看配套安排及效果?！靶扪a(bǔ)改良”方案，對(duì)市場的影響總體看比較有限。實(shí)踐中，2016年、2018年、2020年曾規(guī)范、階段性降低公積金繳存，或放松社保補(bǔ)繳政策，A股市場短期表現(xiàn)為上漲，但長期趨勢并未改變?！白》空咝越鹑跈C(jī)構(gòu)”方案，通過發(fā)債或發(fā)行抵押支持債券（Mortgage-Backed Security，簡稱MBS）、資產(chǎn)證券化（Asset Backed Securitization，簡稱ABS）等產(chǎn)品，可提供更多優(yōu)質(zhì)標(biāo)的，豐富債券品種，拓寬市場廣度深度，與資本市場能夠更好互動(dòng)（見表2）。

初步建議

住房公積金制度有其歷史沿革和使命，面臨現(xiàn)實(shí)困境和挑戰(zhàn)?！爸苯尤∠钡姆桨?，牽涉面廣、影響較大，不宜“一刀切”?！靶扪a(bǔ)改良”方案，又難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。面對(duì)后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)，若僅對(duì)此重大社會(huì)保障制度小修小補(bǔ)，既不能根除公積金深層次的掣肘因素，也難以達(dá)到減輕受困企業(yè)負(fù)擔(dān)的良好效果。我們認(rèn)為，“逐步弱化”和“住房政策性金融機(jī)構(gòu)”兩種方案相互補(bǔ)充，或是公積金制度更現(xiàn)實(shí)的深化改革的必由之路。此外，推動(dòng)公積金存款全國統(tǒng)籌，采用現(xiàn)代化的資產(chǎn)管理方式，提高繳存的收益率水平，亦是當(dāng)務(wù)之急。借鑒新加坡中央公積金、建屋發(fā)展局成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作任務(wù)，嘗試提出如下建議：

第一，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營實(shí)際需要，可考慮分階段下調(diào)“繳存比例下限”，最終降為零，從而將強(qiáng)制繳存轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)上的自愿繳存。利用市場化手段，企業(yè)、職工的自愿選擇，實(shí)現(xiàn)企業(yè)減負(fù)，減少改革阻力。

第二，針對(duì)公積金制度深層次的掣肘因素，可效仿新加坡建屋發(fā)展局等的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立住房政策性金融機(jī)構(gòu)。資金端：實(shí)現(xiàn)與資本市場的良性互動(dòng)。通過發(fā)債補(bǔ)充資金，或把分散的公積金貸款，打包成資產(chǎn)支持證券出售，盤活存量。資產(chǎn)端：整合各地住房公積金管理中心、受托銀行公積金貸款職能，實(shí)現(xiàn)與銀行商業(yè)貸款差異化定位和有序競爭。加大保障性住房建設(shè)支持力度并完善配套措施，改變供給方式，彌補(bǔ)需求缺口，化解“有人沒房住、有房沒人住”的結(jié)構(gòu)性矛盾。

第三，特別針對(duì)公積金繳存收益低的問題，可效仿新加坡中央公積金，推動(dòng)公積金存款全國統(tǒng)籌，平衡好資金安全和收益。一是保障資金安全。規(guī)定公積金賬戶最低額度，賦予固定利率。二是兼顧資金增值。試點(diǎn)放開個(gè)人選擇權(quán)，允許職工將超額資金投資國債、保險(xiǎn)、交易型開放式指數(shù)基金（Exchange Traded Fund，簡稱ETF）、基金等被動(dòng)產(chǎn)品，以及適當(dāng)比例股票。還可進(jìn)一步考慮借鑒新加坡等經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行更大保障范圍、更高層次的社會(huì)保障資金統(tǒng)籌。

當(dāng)然無論哪種方案、路徑和做法，目前對(duì)相關(guān)住房公積金的改革提議，更多還停留在想法層面，缺乏嚴(yán)密的論證和沙盤推演，彼此矛盾又顧此失彼。因而，未來還需要更多立足實(shí)際的研究來支撐改革的深化。

（王焯為中證金融研究院研究員，姜禹杉為中證金融研究院助理研究員。本人僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）