淺析新時(shí)代背景下科研院所的內(nèi)部審計(jì)

馮寧

摘 要：近年來(lái)，由于審計(jì)署11號(hào)令的發(fā)布和事業(yè)單位分類改革、科研領(lǐng)域“放管服”、新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施等因素出現(xiàn)，內(nèi)部審計(jì)的功能定位和外部環(huán)境均發(fā)生了很大變化，給內(nèi)審工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。面臨新情況如何進(jìn)一步提高內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量，本文結(jié)合筆者單位實(shí)際情況在推進(jìn)科研領(lǐng)域放管服、提高審計(jì)成果利用多元化、加強(qiáng)與紀(jì)檢部門(mén)協(xié)作配合、關(guān)注政府會(huì)計(jì)制度變化等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：科研院所? 事業(yè)單位分類改革? “放管服”? 政府會(huì)計(jì)制度? 內(nèi)部審計(jì)

一、內(nèi)部審計(jì)功能定位的變化

2018 年，審計(jì)署針對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)布11 號(hào)令，在傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支、預(yù)算資金管理使用、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計(jì)外，增加了對(duì)單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況，制定發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施情況，管理自然資源資產(chǎn)和承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況等審計(jì)內(nèi)容。由此，內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)從財(cái)務(wù)收支審計(jì)轉(zhuǎn)到內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)，審計(jì)目標(biāo)從查錯(cuò)防弊轉(zhuǎn)到幫助管理層實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)、增加組織價(jià)值，審計(jì)職能由監(jiān)督與評(píng)價(jià)拓展至監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。

二、審計(jì)外部環(huán)境變化及對(duì)內(nèi)審工作影響

（一）事業(yè)單位分類改革

2011年3月起，為激發(fā)事業(yè)單位活力和提高公益服務(wù)質(zhì)量和效率，開(kāi)始逐步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，將事業(yè)單位分為行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)于公益服務(wù)類單位，根據(jù)是否能由市場(chǎng)配置資源劃分為公益一類和公益二類，可以將科研成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化的科研院所被歸為公益二類事業(yè)單位。公益一類單位為財(cái)政全額撥款。對(duì)于公益二類單位，國(guó)家財(cái)政只負(fù)擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)缺口需要單位自己籌集。這就需要科研院所堅(jiān)持積極創(chuàng)造收入，以支撐自身科研事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。堅(jiān)持“兩條腿”走路，深耕縱向項(xiàng)目，拓展橫向項(xiàng)目。一般來(lái)說(shuō)，縱向項(xiàng)目大部分為國(guó)家或省級(jí)研究課題，具有權(quán)威性，偏于理論創(chuàng)新與科研突破，金額不多且難以獲得，經(jīng)常作為衡量一個(gè)單位科研實(shí)力的重要指標(biāo)。橫向經(jīng)費(fèi)是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取得的，更能體現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，更能有的放矢解決社會(huì)實(shí)際問(wèn)題，研究經(jīng)費(fèi)也更多。在實(shí)際中，很多科研院所不同程度存在重縱向，輕橫向現(xiàn)象。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際管理中往往層層加碼，將橫向經(jīng)費(fèi)簡(jiǎn)單套用縱向經(jīng)費(fèi)管理方法，管的過(guò)死，靈活性差，嚴(yán)重束縛了科研人員的手腳，不利于科技成果轉(zhuǎn)化，也未能將國(guó)家重大政策落實(shí)到位。

其實(shí)早在2016年，《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2016]50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”）已經(jīng)明確指出科研單位可以自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)，將其納入單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，由項(xiàng)目承擔(dān)單位按照委托方要求或合同約定管理使用。對(duì)于不同來(lái)源的經(jīng)費(fèi)應(yīng)遵循各自規(guī)律，根據(jù)資金和科研活動(dòng)的性質(zhì)進(jìn)一步細(xì)化分類，作出具體規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單的套用一個(gè)方法進(jìn)行管理。這樣做極大程度影響了單位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力，究其原因，或是由于對(duì)“放管服”的指導(dǎo)精神理解不準(zhǔn)確，或是仍持觀望態(tài)度，不敢充分行使下放的自主權(quán)，顧慮較多。

（二）科研領(lǐng)域“放管服”

科技創(chuàng)新是提高綜合國(guó)力的關(guān)鍵支撐，近年來(lái)為進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)研究工作，減輕科研人員負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，穩(wěn)步推進(jìn)科研領(lǐng)域放管服。 2016年7月，中央印發(fā)“50號(hào)文”，要求簡(jiǎn)化預(yù)算編制科目，下放調(diào)劑權(quán)限和會(huì)議管理費(fèi)權(quán)限，提高勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制，并在設(shè)置科研助理等多個(gè)方面為科研人員“松綁”。2018年7月，中央印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)），要求加大科研人員技術(shù)路線決策權(quán)，加大科研單位經(jīng)費(fèi)管理使用自主權(quán)，加大對(duì)承擔(dān)國(guó)家關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)科研人員的薪酬激勵(lì)，簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目管理過(guò)程。2019年8月，由科技部、教育部、財(cái)政部等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》，明確要求完善機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理機(jī)制、優(yōu)化科研管理機(jī)制，改革人事管理方式，完善績(jī)效工資分配。

由于支出與預(yù)算不配比，科研人員找與項(xiàng)目無(wú)關(guān)票據(jù)或購(gòu)買(mǎi)虛假發(fā)票抵賬來(lái)套取費(fèi)用和臨近項(xiàng)目結(jié)題突擊花錢(qián)是以前科研項(xiàng)目審計(jì)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題?？蒲蓄I(lǐng)域“放管服”的推進(jìn)顯著了解決了上述問(wèn)題。一方面現(xiàn)在買(mǎi)醬油的錢(qián)可以打醋，不僅科研項(xiàng)目的會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)可合并預(yù)算使用，材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)等預(yù)算支出的調(diào)劑使用權(quán)也下放到承擔(dān)單位使得科研人員在經(jīng)費(fèi)使用上擁有更大自主權(quán)。另一方面，項(xiàng)目結(jié)束后結(jié)余經(jīng)費(fèi)有兩年使用期，科研人員可以按照項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施進(jìn)度情況來(lái)合理安排資金的使用，再也不用為了擔(dān)心資金被收回而刻意地使用資金。勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制更是使得科研人員腦力勞動(dòng)有了更合理的激勵(lì)和回報(bào)。

（三）政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施

2019年1月1日，新《政府會(huì)計(jì)制度》正式施行，它統(tǒng)一規(guī)范了政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)務(wù)報(bào)告體系，增強(qiáng)了不同單位財(cái)務(wù)指標(biāo)的可比性，為科學(xué)評(píng)價(jià)單位的運(yùn)營(yíng)績(jī)效提供依據(jù)。此外，采用收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制雙基礎(chǔ)對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行核算以及對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊，既擴(kuò)大了資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍，又可以更準(zhǔn)確的反映科研院所事業(yè)各項(xiàng)成本和“家底”信息，從而為決策者提供更加有用的信息。

會(huì)計(jì)制度是內(nèi)審部門(mén)進(jìn)行賬務(wù)審計(jì)的依據(jù)，它的變化帶來(lái)審計(jì)重點(diǎn)的變化。比如新制度規(guī)定固定資產(chǎn)的折舊需要根據(jù)用途直接計(jì)入當(dāng)期管理費(fèi)用或者是業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用中，以準(zhǔn)確反映各項(xiàng)成本。以前事業(yè)單位資產(chǎn)管理較為粗放，有時(shí)已竣工多年的基建項(xiàng)目未能轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，也未計(jì)提折舊，嚴(yán)重影響到成本數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。又比如由于未能建立有效共享平臺(tái)，部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，部分科研院所對(duì)設(shè)備購(gòu)置統(tǒng)籌規(guī)劃不到位，導(dǎo)致儀器設(shè)備重復(fù)購(gòu)置，利用率較低，甚至有的資產(chǎn)存在閑置現(xiàn)象，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。在新政府會(huì)計(jì)制度下，閑置資產(chǎn)的折舊會(huì)計(jì)入也會(huì)計(jì)入相關(guān)費(fèi)用，影響單位績(jī)效考評(píng)結(jié)果。

（四）其他外部情況變化

一是隨著金稅三期全面上線，互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)行動(dòng)開(kāi)啟，增值稅專用發(fā)票管理日趨嚴(yán)格，以往容易出問(wèn)題的定額手撕發(fā)票和手開(kāi)發(fā)票不復(fù)存在，使得假發(fā)票的問(wèn)題基本已經(jīng)解決。二是科研人員誠(chéng)信意識(shí)顯著增強(qiáng)。2018年8月，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)、對(duì)嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信要求的行為依法依規(guī)終身追責(zé)。各單位也第一時(shí)間具體出臺(tái)細(xì)則進(jìn)行落實(shí)，將科研誠(chéng)信在科研經(jīng)費(fèi)使用、科研獎(jiǎng)勵(lì)、人才項(xiàng)目等工作中全面推行，建立科研人員失信行為數(shù)據(jù)庫(kù)，使得科研人員違規(guī)成本加大。三是十八大以來(lái)，國(guó)家反腐力度不斷加大升級(jí)，全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)一致在路上從未松勁。各科研院所內(nèi)部基本已經(jīng)形成了不敢腐，不想腐、不能腐的政治生態(tài)，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律類型的審計(jì)問(wèn)題基本得到了解決。

三、做好新形勢(shì)下內(nèi)部審計(jì)工作建議

綜上所述，當(dāng)前形勢(shì)下內(nèi)部審計(jì)功能定位和外部審計(jì)環(huán)境均發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)審計(jì)問(wèn)題不斷減少，新的審計(jì)問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)也必須解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持在聚焦全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革方面擔(dān)當(dāng)作為，既要善于幫助單位發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，又要積極解決問(wèn)題，強(qiáng)化內(nèi)部控制，提升管理效能，促進(jìn)單位健全完善制度機(jī)制，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用。

（一）提高審計(jì)工作的政治站位，推進(jìn)科研領(lǐng)域放管服

加大審計(jì)年度工作計(jì)劃與單位黨政年度重點(diǎn)工作關(guān)聯(lián)性，擺脫以往簡(jiǎn)單的對(duì)賬務(wù)處理查錯(cuò)糾正，增加審計(jì)報(bào)告中的管理性建議。加大科研單位落實(shí)項(xiàng)目管理、科研績(jī)效評(píng)價(jià)等自主權(quán)政策落實(shí)情況的審計(jì)，建議單位把握改革尺度，在績(jī)效分配、科研支出和政府采購(gòu)等制度建設(shè)上大膽探索，積極發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的咨詢服務(wù)功能，充分利用好科技體制改革的政策紅利。充分尊重科研人員的自主權(quán)，允許他們?cè)诜舷嚓P(guān)文件要求下，根據(jù)實(shí)際情況合理安排勞務(wù)、差旅等費(fèi)用支出。繼續(xù)落實(shí)科研院所在科研向項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)使用、科研績(jī)效評(píng)價(jià)等方面自主權(quán)政策，進(jìn)一步制定完善內(nèi)部規(guī)章制度、管理辦法和實(shí)施細(xì)則，有效提高審計(jì)的應(yīng)用層面，推動(dòng)確保國(guó)家政策落地見(jiàn)效。

（二）多元化利用審計(jì)成果，做好內(nèi)審形象宣傳

內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)主動(dòng)“走出去”，向領(lǐng)導(dǎo)班子、管理部門(mén)部門(mén)、科研人員積極宣傳審計(jì)知識(shí)以及審計(jì)應(yīng)用成果，特別要宣傳審計(jì)對(duì)于提升管理、完善內(nèi)部控制、防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，使得單位了解和支持審計(jì)工作。以筆者所在單位為例，審計(jì)結(jié)果目前已應(yīng)用到廉政提醒談話、制度修訂、物資管理、欠繳資金收回、后勤物業(yè)化推進(jìn)等多個(gè)方面，并在實(shí)驗(yàn)大樓基建工程全過(guò)程跟蹤審計(jì)中為單位節(jié)省了大量資金，內(nèi)部審計(jì)工作得到了廣大干部職工的理解和認(rèn)同。

定期對(duì)各項(xiàng)審計(jì)提出的問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，歸納出管理中的薄弱環(huán)節(jié)，查找剖析制度規(guī)則層面的漏洞和管理流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)， 與科研、后勤、財(cái)務(wù)等職能部門(mén)分別進(jìn)行有針對(duì)的交流，提出有效防控風(fēng)險(xiǎn)、解決問(wèn)題的措施建議。內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)以適當(dāng)形式通報(bào)反映審計(jì)問(wèn)題，制定負(fù)面清單，明確行為邊界，將內(nèi)部控制建設(shè)與科研放管服、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)結(jié)合，同過(guò)完善制度進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控，避免屢審屢犯。利用規(guī)章制度明確權(quán)責(zé)，避免“一放就亂，一管就死”。具體工作中，財(cái)務(wù)、人事、科技管理等各項(xiàng)工作環(huán)環(huán)相扣，只有做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)部門(mén)統(tǒng)籌，一體化制定政策，強(qiáng)化科研項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收和績(jī)效等信息鏈條式管理，才能將國(guó)家政策“接得住、管得好”。

（三）加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)協(xié)作配合，提高監(jiān)督合力

審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察應(yīng)加強(qiáng)合作交流，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，有效整合資源，共同構(gòu)建全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一方面，內(nèi)審部門(mén)可以向紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)及時(shí)交流反饋審計(jì)和調(diào)查結(jié)果，并將發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)線索，及時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)移送。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)可以將平時(shí)掌握的群眾舉報(bào)信息反饋給審計(jì)部門(mén)，內(nèi)審部門(mén)可以將其納入年度審計(jì)工作計(jì)劃，作為下階段的審計(jì)工作目標(biāo)和重點(diǎn)。

（四）關(guān)注政府會(huì)計(jì)制度變化，及時(shí)調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)

新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施要求內(nèi)審人員全面掌握新《政府會(huì)計(jì)制度》，通過(guò)對(duì)比新舊變化內(nèi)容，明確審計(jì)監(jiān)督的范圍及重點(diǎn)，提升審計(jì)職業(yè)判斷能力和審計(jì)監(jiān)督的效率。下一步內(nèi)審部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)項(xiàng)目的審計(jì)，對(duì)固定資產(chǎn)盤(pán)盈、毀損和報(bào)廢等實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)定，及時(shí)反饋單位資產(chǎn)負(fù)債問(wèn)題，并建議單位盡快清理長(zhǎng)期掛賬的應(yīng)收應(yīng)付賬款、報(bào)廢的固定資產(chǎn)以及其他壞賬，避免帶來(lái)后續(xù)隱患。加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)配置的合理有效性、調(diào)撥物資審批流程的完整性和相關(guān)賬務(wù)處理的真實(shí)性的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

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